Законодательство, регулирующее сферу конкурентного отбора в строительном комплексе РФ. Подходы, проблемы, перспективы. Лёзина Екатерина Викторовна к. э. н, доцент по кафедре экономики и управления в строительстве Генеральный директор ООО «Центр подрядных торгов в строительстве» (г. Москва) Тел/факс +7 (495) 2133116 E-mail: lezina@cptc. ru
Действующее законодательство Общегражданское законодательство Гражданский кодекс (ст. 435 -437, 447449, 702 -729, 740778) + Бюджетный кодекс Федеральное законодательство Федеральный закон от 21. 07. 2005 г. № 94 -ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ст. 72) + Градостроительный кодекс (гл. 6) + Федеральный закон от 26. 07. 2006 г. № 135 -ФЗ «О защите конкуренции» (гл. 4 ст. 17 -18) Законодательство субъектов РФ и муниципальных образований Территориальные строительные нормы – ТСН, которые устанавливают обязательные для применения в пределах соответствующих территорий и рекомендуемые положения, учитывающие природноклиматические и социальные особенности региона
Специальные нормы Методика определения стоимости строительной продукции на территории РФ (МСД 8135. 2004) Госстроя РФ от 10. 2004 г. + Методические рекомендации по определению стоимости затрат, связанных с проведением подрядных торгов в РФ, утвержденных Межведомственной комиссией по подрядным торгам при Госстрое РФ (протокол № 11 от 12. 02. 1998 г. ) + Положение о заказчике-застройщике при строительстве объектов для государственных нужд (Постановление Госстроя РФ № 58 от 08. 06. 2001 г. ) + Строительные нормы и правила РФ (СНИП) + Государственные стандарты РФ в области строительства (ГОСТ Р) + Своды правил по проектированию и строительству (СП) + Руководящие документы Системы (РДС)
Организация торгов в соответствии с действующим законодательством Проведение торгов на выполнение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту действующих объектов капитального строительства: 1. выбор спец. организации для разработки пакетов конкурсной документации, документации об аукционе и проведения процедуры торгов (ст. 6 Федерального закона № 94 -ФЗ); * 2. выбор организации, осуществляющей строительный контроль (технический надзор) (статья 53 Гр. К РФ); * 3. выбор исполнителя изыскательских работ (статья 47 Гр. К РФ); Выбор генерального подрядчика, который выполнит работы «под ключ» (включает строительно-монтажные работы, поставка оборудования, изыскательские работы и проектирование)***: выбор исполнителя работ по строительству объекта, который должен обладать как минимум тремя лицензиями или допусками саморегулируемых организаций: • на право выполнения изыскательских работ; • на право выполнения работ по подготовке проектной документации; • на право выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту**. 4. выбор исполнителя проектных работ (статья 48 Гр. К РФ); 5. выбор исполнителя строительномонтажных работ (подрядчика), включая поставку монтируемого оборудования; 6. выбор поставщиков технологического (не монтируемого) оборудования, мебели и инвентаря для оснащения строящегося объекта. Примечания: * по усмотрению заказчика ** Регламентируется письмом ФАС России от 23. 05. 2011 № ИА/19713 *** Не допускается в соответствии с письмом ФАС России от 23. 05. 2011 № ИА/19712
Способы размещения заказа Только электронный аукцион Электронный аукцион или конкурс Услуги строительные и объекты строительства Оказание услуг по осуществлению функций строительного контроля (технического надзора) Выполнение проектных и изыскательских работ (Совместное письмо Министерства экономического развития РФ (от 27. 03. 08 № 3663 АП/Д 05) и Федеральной антимонопольной службы (от 25. 03. 2008 №ИА/6294) «О способах размещения заказов на выполнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным работам, разработке проектной документации и техникоэкономического обоснования» ) Ремонт (капитальный или текущий) и реконструкция зданий и сооружений Реставрация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (ч. 6 ст. 9 Федерального закона № 94 -ФЗ) Выполнение научноисследовательских, опытноконструкторских работ и пр. работ, включенных в состав ч. 6 ст. 28 Федерального закона № 94 -ФЗ
Требования к УРЗ на подрядные работы в соотв. со ст. 11 94 -ФЗ В качестве обязательного требования п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 94 -ФЗ В качестве дополнительного требования ч. 2. 1 ст. 11 Федерального закона № 94 -ФЗ соответствие УРЗ требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством РФ к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, кап. ремонту объекта кап. строительства путем проведения аукциона Нм. ЦК (цена лота) составляет 50 млн. рублей и более, заказчик, УО вправе установить также к УРЗ требование выполнения ими за последние 5 лет работ по строительству, реконструкции, кап. ремонту объекта кап. строительства, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, стоимость которых составляет не менее чем 20% Нм. ЦК (цены лота), на право заключить который проводится аукцион. При этом учитывается стоимость всех выполненных УРЗ (с учетом правопреемственности) работ по строительству, реконструкции, кап. ремонту одного из объектов кап. строительства (по выбору УРЗ).
Размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, в том числе автомобильных дорог, временных построек, киосков, навесов и других подобных построек, для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме (ч. 4. 1. ст. 10 № 94 -ФЗ). Исключения - работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства (ст. 48. 1 Градостроительного кодекса РФ)
Дополнительное требование – выполнение аналогичных работ Заказчик вправе установить данное требование в случае, если Нм. ЦК - не менее 50 млн. рублей + работы предусматривают строительство, реконструкцию, кап. ремонт объекта кап. строительства + Форма размещения заказа – электронный аукцион
Показатели дополнительного требования – выполнение аналогичных работ Опыт принимается только за последние 5 лет, предшествующие дате окончания срока подачи заявок на участие в аукционе В качестве опыта принимаются все работы по выполнению кап. ремонта, строительства и реконструкции Работы должны относиться к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп работ * Достаточность опыта определяется в размере не менее чем 20% Нм. ЦК (цены лота), на право заключить который проводится аукцион Учитывается стоимость всех выполненных УРЗ работ по строительству, реконструкции, кап. ремонту только одного из объектов кап. строительства (по выбору УРЗ). *В Письме Минэкономразвития России, ФАС России, Росавтодора, Росстроя от 25 декабря 2007 г. № 20320 -АП/Д 04 / АЦ/25728 / 01 -24/11859 / ВБ-4731/01 «О применении ч. 2. 1. ст. 11 Федерального закона от 21. 07. 2005 г. № 94 -ФЗ предусмотрены следующие разделения: Группа Работы по строительству, реконструкции, кап. ремонту любых объектов кап. строительства Подгруппа Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту особо опасных и технически сложных объектов кап. строительства Подгруппа Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту иных объектов кап. строительства (включая уникальные объекты кап. строительства), не отнесенных к особо опасным и технически сложным Подгруппа Работы по строительству, реконструкции и кап. ремонту объектов, не являющихся объектами кап. строительства (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки)
Наиболее острые вопросы современной системы госзаказа • недостаточная регламентация стадий планирования и приемки; • снижение качества выполняемых работ в связи с тем, что единственным критерием является цена; • некачественное финансовое обеспечение исполнения контрактов; • демпинг; • недобросовестные участники (вымогатели; фирмы однодневки) • невозможность изменения условий контракта; • недостаточный уровень квалификации заказчиков; • недостаточная проработка условий контракта на проектирование; • длительная судебная процедура расторжения контрактов. 10
Законопроект Минэкономразвития о ФКС Нововведения: • возможность самостоятельного выбора способа закупки; • возможность изменения любых условий контракта по согласованию с федеральными органами исполнительной власти; • возможность ограничения участия в процедуре закупок; • общественный контроль за закупками продукции для государственных нужд; • планирование и прогнозирование закупок; • предусмотрено обоснование закупки и требования к формированию начальной (максимальной) цены контракта; • установлены правила описания объектов закупок; • применение процедуры электронного аукциона возможно тогда, когда осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации. Включение товаров, работ, услуг в указанный перечень осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий: 1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупок; 2) имеется конкурентный рынок поставщиков, подрядчиков, исполнителей поставляющих товары, выполняющих работы, оказывающих услуги, отвечающие требованиям заказчика; 3) критерии определения победителя аукциона поддаются количественному и денежному выражению. Способы размещения заказов: 1) открытый конкурс; 2) конкурс с ограниченным участием; 3) двухэтапный конкурс; 4) электронный аукцион; 5) запрос котировок; 6) запрос предложений; 7) закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг; 8) у единственного поставщика. 11
Результаты опроса строительных компаний проведен Партнерством профессионалов госзаказа совместно с ОПОРА РОССИИ По мнению большинства предпринимателей электронный аукцион расширил возможности участия в заказах на строительство 21% Снижение уровня коррупции отметили 51% предпринимателей 20% 58% Расширению возможностей участия предпринимателей в торгах Сокращению возможностей участия предпринимателей в торгах Не изменило ситуацию 42% 7% 51% Уменьшению уровня коррупции Увеличению уровня коррупции Не изменило ситуацию Из участвовавших в опросе строительных компаний 61% поддержали электронные аукционы в сфере строительства, конкурс поддержали - 31%. 12 * В опросе приняли участие 2132 строительных компании. Опрос проведен в июне 2011 г.
Отношение строительных компаний к законопроекту Минэкономразвития о ФКС 18% 16% 66% не поддержали законопроект, лишь 16% строительных компаний одобрили изменения, предложенные Минэкономразвития. * В опросе приняли участие 2132 строительных компании. Опрос проведен в июне 2011 г. 13
ФАС России подготовлен законопроект, направленный на создание системы, в которой будут увязаны все стадии госзаказа: • Централизация функций закупок и система планирования • Единый центр экономической конъюнктуры рынков • Контроль планирования и исполнения крупных заказов • Совершенствование процедур размещения заказа • Дополнительные требования к участникам торгов • Объективная оценка квалификации • Защитные меры от некачественного исполнения контракта • Централизованная проверка финансового обеспечения • Регламентация приемки и оплаты товаров, работ, услуг • Повышение качества администрирования контракта • Короткая процедура расторжения контракта • Пошлина за необоснованные жалобы • Оптимизация ответственности по Ко. АП • Количественный и качественный анализ Ø Ø Основные цели создания ФКС: повышение качества продукции; развитие конкурентной среды; минимизация уровня коррупции; повышение эффективности бюджетных расходов. 14
Качественный результат зависит от заказчика Предусматривать требования к гарантийному периоду Не допускать авансирование контрактов, всегда устанавливать требования о предоставлении финансового обеспечения Предусматривать поэтапную приемку и оплату продукции только надлежащего качества Ограничить участие в крупных торгах предпринимателей, не имеющих опыта выполнения аналогичных работ Исключить предоставление ненадлежащего финансового обеспечения по контракту Ввести быструю процедуру расторжения контрактов 15 Дополнено в законопроекте о ФКС (ФАС России) Устанавливать подробные требования к продукции, в том числе к ее качеству и инновационности Действующие механизмы Качественный результат может быть не достигнут, если заказчик на электронном аукционе не использует предусмотренные действующим законодательством механизмы защиты. Какие ключевые механизмы необходимо использовать:
Сравнение законопроектов о ФКС Законопроект о ФКС (вариант Минэкономразвития России) Закон 94 -ФЗ, законопроект о ФКС (вариант ФАС России) Заказчикам должна быть предоставлена свобода действий по выбору поставщика. Если результат достигнут, то работа заказчика оценивается положительно, если результат не достигнут – негативно. В результате: § не важно давали взятки или не давали, брали откаты или не брали, участвовали только «свои» компании или нет, ведь контракт исполнен, а как отбирался подрядчик не имеет никакого значения. § контракты по завышенным ценам с постоянно снижающимся качеством. Важен не только результат, но и как он достигается. Без конкурентных торгов в масштабе страны качественный результат достигнут быть не может. Конкурентные торги в 94 -ФЗ уже есть. Но не всегда на торгах происходит настоящая конкуренция и достигается рыночная цена. Поэтому, чтобы конечная цена всегда была корректная, необходимо дополнить процедуры торгов обоснованием начальных цен контрактов и анализом результата. 16
Формула госзаказа Корректная начальная цена + Конкурентные торги + Качественная приемка и ответственность = Желаемый результат Законопроект о ФКС Минэкономразвития представляет собой на 80 % «испорченный» 94 -ФЗ, к которому добавили несколько страниц про планирование и исполнение контрактов, а также общие слова о принципах закупок и ответственности (вместо решения проблем – сплошные ссылки на подзаконные акты – 56 актов, которых нет). Законопроект о ФКС не только не решит ни одной из реально существующих проблем, но и разрушит систему госзаказа. 17
Демпинг В ряде случаев при проведении торгов происходит существенное снижение цены контракта, что может повысить риски неисполнения контракта. Законопроект о ФКС (вариант Минэкономразвития России) (вариант ФАС России) 1) На конкурсе при снижении цены на 25% чиновник по своему усмотрению оценивает возможность выполнения контракта участником (ст. 35). 2) При проведении электронного аукциона победителем признается тот, кто первым снизил цену на 25 %, дальнейшее снижение не допускается (ч. 18 ст. 61). Результат: § продукция закупается по завышенным ценам; § происходит вмешательство чиновников в хозяйственную деятельность предпринимателей; § вместо экономической конкуренции вводится спортивная конкуренция. 1) В случае снижения цены контракта на торгах более, чем на 30%, размер финансовой гарантии исполнения контракта увеличивается в 1, 5 раза. 2) Добросовестные поставщики, качественно исполняющие контракты, представляют финансовое обеспечение в сниженном размере (введение института реестра добросовестных поставщиков). 3) Потеря участником обеспечения (5 % от цены контракта) при снижении цены контракта более, чем на 30 % в случае, если заявка не соответствует требованиям законодательства. Результат: § увеличение финансовой ответственности при значительном снижении цен на торгах; § уменьшение финансовой нагрузки на добросовестных поставщиков. 18
Конкурс или электронный аукцион? Конкурс Электронный аукцион Часто приходится слышать, что конкурс Победителем признается лучше электронного аукциона, потому что на предприниматель, который готов конкурсе победитель определяется по исполнить контракт в соответствии с качеству и квалификации. установленным заказчиком качеством На самом деле на конкурсе всегда есть по наименьшей цене. возможность сделать победителем «свою» При этом к аукциону допускаются компанию, поскольку чиновник субъективно только квалифицированные участники с расставляет баллы по критерию «качество и опытом строительства аналогичного квалификация» . При этом: объекта, стоимостью не менее 20 % от § качество подлежащих выполнению работ на цены объекта, на строительство которого этапе подачи заявки оценить невозможно; претендует участник (допуск по § квалификация участника – это произвольная квалификации). оценка компаний и выбор победителя, как Электронный аукцион – это правило, по заранее достигнутой с ним единственная из процедур закупок, «договоренности» . которая не позволяет сделать Конкурс позволяет чиновнику освоить победителем «свою» компанию, что бюджетные средства вместе со «своей» наступает на финансовые интересы компанией на абсолютно законной основе многих чиновников и близких к ним (легализация коррупции). компаний. Перевод строительства на конкурс – это перевод отрасли от конкурентных торгов между квалифицированными подрядчиками к выбору «своих» компаний. Это приведет к завышенным ценам контрактов (до 50 %) и приемкой объектов у «своих» компаний 19 независимо от качества выполненных работ.
Законопроектом учтены следующие особенности размещения заказов в сфере строительства При установлении требований о наличии у участника допуска СРО по организации строительства не допускается требовать от участника лицензии на монтаж пожарной сигнализации и вывоз отходов I – IV классов опасности. Обязательное размещение проектно-сметной документации (ПСД) в составе документации о торгах на официальном сайте, за исключением строительства по типовой документации Если контрактом предусмотрен ввод объекта в эксплуатацию, то оплата по контракту до ввода объекта в эксплуатацию осуществляется в размере не более чем 90 %. Оставшиеся 10 % оплачиваются после ввода объекта в эксплуатацию. 20
Объективизация оценки квалификации участника конкурса В соответствии с законопроектом оценка квалификации участников конкурса должна производиться, в том числе, по ранее исполненным контрактам 1) максимальная сумма исполненного контракта на поставку аналогичной продукции (вес критерия 10%) 2) общая сумма всех исполненных контрактов на поставку аналогичной продукции (вес критерия 5 %) Объективная оценка 3) Общее количество исполненных контрактов, цена которых превышает 20% от начальной (максимальной) цены контракта (вес критерия 5 %) 4) Субъективная оценка заказчиком квалификации участника (вес критерия 5 %) 21 Субъективная оценка
Объективизация оценки квалификации участника конкурса В целях повышения объективности оценки квалификации и снижения уровня коррупции субъективная оценка заказчиком квалификации участника снижена до 5 %. Оценка качества продукции в общем случае имеет значимость критерия до 10 %, а для отдельных видов продукции (в т. ч. НИОКР, реставрация, юридические, образовательные, медицинские услуги) – до 20 %. 22
Решение ключевых проблем госзаказа в законопроекте ФАС ü Детальная регламентация всех стадий размещения заказа: от планирования и размещения заказа до исполнения и анализа полученных результатов ü Централизация госзаказа - размещение заказов преимущественно через уполномоченные органы: переход от 208 000 заказчиков к 5 000 уполномоченных органов ü Детальная процедура обоснования начальной (максимальной) цены контракта ü Быстрая административная процедура расторжения контракта при ненадлежащем его исполнении (всего за 10 дней) ü Централизованные реестры поручителей, выданных поручительств и банковских гарантий, размещаемые на общероссийском портале после проверки уполномоченным федеральным органом власти ü Установление дополнительных требований к участнику размещения заказа на основе исполнения предыдущих контрактов по госзаказу ü Возможность проведения короткого электронного аукциона (извещение о заказе за 4 рабочих дня до аукциона) ü Введение защитных мер для заказчика от действий недобросовестных поставщиков (финансовая защита всех контрактов, снижение финансовой нагрузки на добросовестных поставщиков) 23
При принятии закона о Федеральной контрактной системе • необходимо увязать процедуры размещения заказа на строительные подряды с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, установив, что при размещении заказа участник должен представить соответствующий допуск к работам по организации строительства, исходя из начальной (максимальной) цены контракта. При этом необходимо установить запрет требовать допуска к иным видам работ, выполняемых в ходе контракта. • Необходимо непосредственное участие профессионального сообщества строительства в работе по совершенствованию законодательства. в области 24
БЛАГОДАРИМ ЗА ВНИМАНИЕ! 25
Скачать презентацию Законодательство регулирующее сферу конкурентного отбора в строительном комплексе
5772a9ca14ee0429f60b0828527580d1.ppt