Возможности формирования ресурсной базы муниципальных образований
Кирсанов Сергей Алексеевич к. э. н. , заведующий кафедрой «Государственного и муниципального управления» СПб. ИГО e-mail: ksaimr@mail. ru
Система местных финансов продолжает оставаться неустойчивой, т. к. закрепленные доходные источники местных бюджетов не обеспечивают покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления. Формальный характер приобрела и организация бюджетов «низовых» муниципалитетов, что обусловлено высокой дотационностью большинства из них.
Наиболее ущербным в экономической базе муниципального управления является то, что в доходах бюджетов ничтожно мала доля местных налогов, которые должны выполнять не только фискальную, но и регулирующую и стимулирующую функции
Налоговые доходы консолидированного бюджета муниципальных образований n налог на доходы физических лиц 19, 6 % n единый налог на вмененный доход 2, 7 % n единый сельскохозяйственный налог 0, 06 % n земельный налог 3, 5 % n налог на имущество физических лиц 0, 33 %
Налоговые доходы бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составляли 38, 4 % , 21, 5 % и 23, 6 %. Налог на доходы физических лицв доходах бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составляли 24, 4 %, 15, 2 % и 13, 6 %.
Единый налог на вмененный доход в доходах бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составлял 3, 9 %, 1, 9 % и 0, 03%. Единый сельскохозяйственный налог в доходах бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составлял 0, 02%, 0, 08% и 0, 27%.
Земельный налог в доходах бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составлял 4, 8%, 1, 4% и 7, 9%. Налог на имущество физических лиц в доходах бюджета муниципальных образований разного уровня (город, район, поселение) составлял 0, 42%, 0, 09% и 1, 19%.
На региональном уровне в соответствии с бюджетной реформой, субъектам Федерации предоставлено право передавать местным бюджетам дополнительно часть любого налога, подлежащего зачислению в региональный бюджет по единым нормативам на постоянной основе.
За бюджетами муниципальных районов и городских округов закреплены доходы: - плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40% - сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления - 100%.
Неналоговые доходы: n n доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале) и от его использования, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - 100%; доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями и др.
К доходам бюджетов от использования имущества , находящегося в муниципальной собственности, относятся: n n n доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование муниципального имущества; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях; средства, получаемые от передачи имущества в залог и в доверительное управление; плата за пользование бюджетными кредитами; доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным образованиям; часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.
Федеральным законом «О содействии жилищного строительства» от 24. 07. 2008 N 161 -ФЗ введены также доходы местных бюджетов от продажи и использования земельных участков и иного недвижимого имущества: n n доходы от продажи земельных участков; доходы от передачи в аренду земельных участков; доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками; которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ, - по нормативу не менее 50 процентов.
Доля доходов бюджетов муниципальных образований за 2006 г. , составила в среднем: n n n n - от местных налогов 8, 37%; - от федеральных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты установлены БК РФ - 18, 4%; - от региональных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты установлены региональными законами на долговременной основе - 2, 65%; - от федеральных и региональных налогов, по которым нормативы зачисления в местные бюджеты определяются ежегодно в ходе разработки бюджета – 10, 43%; - от неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований – 11, 32%; - от целевой финансовой помощи – субвенций и субсидий из федерального и регионального бюджетов – 21, 62%; - доходов, поступающих в виде нецелевой финансовой помощи – 17, 6%.
Для усиления ресурсной базы МО необходимо: n n n расширить возможности МО по регулированию местных налогов и компенсировать им потери в результате налоговых льгот предоставляемых государственной властью; увеличить состав налогов, распределение которых пополняет доходную часть муниципальных образований; установить 100% перечисление от налогов, уплачиваемых субъектами малого бизнеса; расширить состав имущества, принадлежащего на правах собственности или пользования МО; расширить состав земель, облагаемых земельным налогом
При обсуждении проблем совершенствования налоговой системы обозначились следующие три направления: n - уточнение отдельных составляющих действующей практики налогообложения (перераспределительная модель формирования бюджета); n - модернизация налоговой системы (с учетом бюджета переходного периода); n - развитие налоговой системы (на основе требованиям рыночного хозяйственного механизма).
Первое. Законодательство и хозяйственная практика не содержат механизмов, побуждающих органы муниципального управления активизировать деятельность по умножению и эффективному использованию своего производственного и налогового потенциала.
Второе. В ходе реформы бюджетная система страны существенно усложнилась вследствие появления тысяч поселенческих бюджетов, значительная часть которых не имеют перспектив реального экономического укрепления. В результате издержки массового «бюджетообразования» превысили выгоды и преимущества финансовых новаций.
Третье. Начальный этап реформы не внес определенности в принципы и механизмы регулирования (изъятия) муниципальной собственности. Остаются предельно суженными возможности ее альтернативного использования на цели социальноэкономического развития территорий муниципалитетов.
Канадская модель - классический социально ориентированный бюджетный федерализм. Децентрализация помогает адаптировать социальную политику к местным нуждам, обеспечивая в то же время правительствам провинций доходы, достаточные для поддержания стандартов общественных услуг при равных уровнях налогообложения.
При разделении налоговых поступлений широко применяется метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.
В 2005 г. доходы местного самоуправления Канады составили: местные налоги – 52, 7%; продажа товаров и услуг – 22, 2%; целевые гранты правительства – 14, 3%; доход от инвестиций – 5, 1%; общие гранты правительства – 2, 9%; другие собственные источники дохода – 1, 4%; другие налоговые поступления – 1, 3%; поступления от налога на потребление 0, 2%.
В 2005 основными статьями расходов органов МСУ Канады были: транспорт и связь – 19, 7%; n охрана окружающей среды – 17, 3%; n защита граждан и собственности – 16, 5%; n культура – 12, 0%; n услуги общего характера – 10, 4%; n социальные услуги – 9, 4%; n проценты по долгам – 3, 8%
Изменения в пользу местных бюджетов а) закрепить за муниципалитетами отчисления: • от налога на прибыль (в объеме не менее 10% налоговых отчислений), • от отдельных природоресурсных платежей, • от транспортного налога (в той доле, в которой расходы на содержание местных дорог соотносятся к расходам на содержание федеральных и субфедеральных дорог), • 100 % от налога на вмененный доход.
б) использовать механизмы стимулирования муниципалитетов к развитию доходной базы; n в) обеспечивать большую «привязку» налоговых источников к конкретной территории: • уплата НДФЛ – по месту жительства, • уплата налогов филиала юридического лица – по месту его нахождения, а не регистрации головного офиса. n
Целесообразно ограничить налоговую тайну и предоставить возможность доступа органов местного самоуправления на условиях дальнейшей конфиденциальности к информации налоговых органов, касающейся уплаты местных налогов в соответствующий местный бюджет.
Перечень показателей, которые могут использоваться для оценки налоговой базы по отдельным налогам налог рекомендуемый показатель для оценки налоговой базы налог на доходы физических лиц фонд оплаты труда, среднедушевые доходы населения, добавленная стоимость, объем промышленного производства земельный налог кадастровая стоимость земель, стоимость основных фондов, добавленная стоимость единый налог на вмененный доход для опред. видов деятельности и един. налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения объем розничного товарооборота (в том числе по категориям продукции), среднедушевые доходы населения, добавленная стоимость
Перечень показателей, которые могут использоваться для оценки налоговой базы по отдельным налогам транспортный налог количество транспортных средств, среднедушевые доходы населения, добавленная стоимость, объем промышленного производства, численность городского населения налог на имущество физических лиц стоимость имущества физических лиц, среднедушевые доходы населения единый сельскохозяйствен ный налог объем выпуска сельскохозяйственной продукции, кадастровая стоимость земель, численность сельского населения налог на прибыль организаций объем прибыли, объем выручки, объем добавленной стоимости, объем выпуска промышленной продукции
Налог на доходы физических лиц (НДФЛ) Целесообразно рассмотреть вопрос об установлении порядка уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика позволит создать более благоприятные условия для проживания граждан. « 7. Совокупная сумма налога, исчисленная и удержанная налоговым агентом у налогоплательщика, в отношении которого он признается источником дохода, уплачивается налоговым агентом по месту жительства налогоплательщика» .
Согласно Бюджетного Кодекса в бюджеты субъектов Российской Федерации налоговые доходы от налога на доходы физических лиц подлежат зачислению по нормативу 70%. Целесообразно рассмотреть вопрос об отнесении налога на доходы физических лиц из категории федеральных налогов к региональным налогам.
Налог на прибыль организаций На основании ст. 50 Бюджетного Кодекса РФ в федеральный бюджет зачисляются налоговые доходы от налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в федеральный бюджет (сумма налога по налоговой ставке в размере 6, 5%) - 100%
Налог на прибыль организаций На основании ст. 56 Бюджетного Кодекса РФ в бюджеты субъектов Российской Федерации налоговые доходы от налога на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов РФ (сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 17, 5 процента), подлежат зачислению по нормативу 100%.
Налог на прибыль организаций Федеральным законом от 29. 07. 2004 N 95 -ФЗ из Налогового Кодекса РФ было исключено положение о том, что сумма налога на прибыль организаций, исчисленная по налоговой ставке в размере 2%, зачисляется в местные бюджеты. Таким образом, местные бюджеты лишились указанного источника налоговых поступлений.
Налог на прибыль организаций Существующая система распределения налога на прибыль организаций не стимулирует муниципалитеты развивать новые предприятия, создавать дополнительные рабочие места. Перечисление в местные бюджеты хотя бы части налога на прибыль (в размере до 10% от налогооблагаемой базы), стимулировало бы руководителей муниципалитетов развивать экономику территорий.
Транспортный налог В связи с тем, что полномочия по содержанию и строительству автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений отнесены к ВМЗ муниципалитетов, целесообразно внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс, разделив транспортный налог между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
Транспортный налог Для увеличения поступлений транспортного налога целесообразно сформировать единую базу данных налоговых и регистрирующих органов по данному виду налога, в связи с тем, что довольно часто фактическое место пребывания автовладельцев не совпадает с почтовым адресом, многие машины, которые занесены в базу проданы.
Предложения по платежам за пользование лесным фондом Согласно ст. 51 Бюджетного Кодекса РФ платежи за пользование лесным фондом в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 100%. Согласно ст. 57 Бюджетного Кодекса РФ платежи за пользование лесным фондом в части, превышающей минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации по нормативу 100%.
Предложения по платежам за пользование лесным фондом На основании ст. 103 Лесного Кодекса РФ лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом, а также лесхозы федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и осуществляющие ведение лесного хозяйства организации органа исполнительной власти субъекта РФ освобождаются от внесения платы за землю. Таким образом, муниципальные образования фактически недополучают часть земельного налога, который в форме лесных платежей зачисляется в бюджеты Российской Федерации и субъектов РФ.
Предложения по платежам за пользование лесным фондом Предлагаем рассмотреть вопрос о внесении соответствующих изменений в Бюджетный или Налоговый Кодекс, направленные на зачисление части лесных платежей адекватной земельному налогу в бюджеты поселений и городских округов или включить в налоговую базу по земельному налогу земли занятые лесным фондом.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Переход к налогообложению недвижимости, взамен существующих налогов: «на имущество физических лиц» , «земельного налога» и «налога на имущество организаций» , при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Целесообразно дифференцировать налог на недвижимость по следующим категориям: налог на застроенные участки, налог на жилье, налог на строения производственного назначения, налог на лесные угодья, налог на сельскохозяйственные угодья. Ставки этих налогов должны определяться местными органами власти при формировании бюджета на будущий год.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Следует предоставить местным органам власти право дифференцировать ставки налогов в зависимости от характера использования недвижимости (производственное использование недвижимости, непроизводственное, в целях благотворительности и т. д. ), социального статуса налогоплательщика, удобства расположения земель и их плодородия и пр.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Целесообразно законодательно закрепить соответствующий процент отчислений от НДФЛ, налога на прибыль предприятий, ряда акцизов, НДС и НДПИ в местные бюджеты. При этом местный налог на доходы граждан должны платить только граждане, постоянно проживающие в данном муниципальном образовании, соответственно, налог на прибыль, НДС, акцизы, НДПИ - предприятия и предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на данной территории.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Органы МСУ также должны получить право на предоставление скидок и льгот, стимулирующих развитие местного предпринимательства и учитывающих социальный статус налогоплательщика. Это позволит преодолеть оторванность при формировании бюджетов от реальной налоговой базы данного территориального образования, повысит экономическую самостоятельность муниципальных образований.
Мероприятия, способствующие развитию собственной финансовой базы органов МСУ: Важным источником формирования доходов являются неналоговые (рентные) платежи за пользование природными ресурсами. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 23951 к полномочиям субъектов РФ относит установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и участками недр местного значения, а также порядка строительства подземных сооружений местного значения.
Отсутствует методика оценки права пользования недрами, что приводит к установлению произвольного и экономически необоснованного размера разового платежа за право пользования недрами, в том числе и по месторождениям общераспространенных полезных ископаемых. На федеральном уровне должны быть разработаны методические указания по оценке права пользования участками недр как регионального, так и местного значения, носящие рекомендательный характер, в части, качающейся месторождений общераспространенных полезных ископаемых
Основные принципы реформирования финансовой базы МСУ: - формирование бюджетов в объемах необходимых для реализации объективно обусловленных социально-экономических потребностей сообщества и реализации делегированных ему из центра управленческих полномочий; - формирование финансовой базы местного самоуправления с учетом вертикального и горизонтального финансового выравнивания уровня налоговых доходов системы бюджетов «центр регион - территории» ; - соблюдение принципа единства взимания и использования налоговых доходов для данного территориального сообщества.
Выводы 1. В 2005 -2008 гг. проявились как позитивные процессы, связанные с муниципальной реформой, так и негативные моменты ее реализации. В первую очередь, следует обратить внимание на значительное сокращение финансовой базы муниципальных образований
2. Недостаточный учет объективных процессов, происходящих в системе расселения в Российской Федерации, привел к тому, что созданы многочисленные нежизнеспособные поселения, экономический потенциал которых не позволяет обеспечить решение вопросов местного значения, служить базой для формирования рыночного хозяйственного механизма
Предложения: n n закрепления за муниципальными образованиями индивидуальных нормативов налоговых отчислений в счет дотаций, фиксированных на среднесрочный период и без ограничения состава налогов; расширить возможности муниципальных образований по регулированию местных налогов и компенсировать им потери в результате налоговых льгот предоставляемых государственной властью;
n n n расширить состав земель, облагаемых земельным налогом; наряду с совершенствованием методики выравнивания бюджетной обеспеченности предлагается разработать методику оценки финансовой потребности на выполнение расходных полномочий МО; в качестве минимального набора муниципальных услуг следует использовать перечень социально значимых услуг, предоставляемых МО
Успехов Вам во всех начинаниях!
Скачать презентацию Возможности формирования ресурсной базы муниципальных образований Кирсанов
Формирование ресурсной базы МО.ppt