Vers un budget structurellement équilibré et durable BSED

Vers un budget structurellement équilibré et durable (BSED) Roger Galipeau, FCPA, FCA Directeur du bureau d’excellence en budgétisation du CIRANO Daniel Mc. Mahon, FCPA, FCA Président et chef de la direction de l’Ordre Colloque CPA-Parlementaires 22 octobre 2015 • Québec 1

Plan de la présentation Pourquoi parle-t-on de BSED? C’est quoi au juste un BSED? Les 10 principes fondamentaux d’un BSED – Intro Basés sur deux solides assises – Intro Les 10 principes et les 2 assises – Théorie et exemples Recommandations Période de questions 2

Pourquoi parle-t-on de BSED? Notre gouvernement demeure fermement engagé sur la voie de l’équilibre budgétaire en 2015 -2016. Mais, plusieurs l’ont dit, notre défi budgétaire est maintenant structurel. (…) C’est là, dans ce déséquilibre structurel, que se trouve la plus grande menace à notre liberté de choix. (Premier ministre Couillard) Le gouvernement s'est engagé à poser des actions concrètes pour assurer une gestion plus rigoureuse et responsable des dépenses publiques et s'attaquer, de façon durable, au déficit structurel du Québec. C'est pourquoi il a instauré un mécanisme de révision permanente des programmes gérés par l'État. (Commission de révision des programmes, Ministre Coiteux) 3

Pourquoi parle-t-on de BSED? (suite) « Le retour à l’équilibre budgétaire ne sera pas un fil d’arrivée, mais plutôt une nouvelle ligne de départ, et il redonnera au Québec les moyens de ses ambitions. » (Ministre Leitão) La solution à long terme : BSED 4

C’est quoi au juste un BSED? Définition opérationnelle du terme « budget » Le budget d’un organisme traduit, en termes financiers, sa planification et sa stratégie de mise en œuvre, compte tenu de sa mission et des enjeux sous-jacents; il témoigne de l’organisation, de ses ressources et de ses moyens d’action. Sa préparation constitue l’exercice le plus important sur le plan de l’intégration de la mission, des valeurs partagées et du savoirfaire des dirigeants. Pour une organisation, ce document est donc son gouvernail dans l’action. 5

C’est quoi au juste un BSED? Définition opérationnelle du « BSED » Le BSED est un outil de pilotage stratégique et de mobilisation, et c’est en recourant à ce dispositif que les gouvernements peuvent dégager des pistes de performance, tout en répondant mieux attentes et aux besoins de la population. À cette fin, il est crucial de développer la planification stratégique et de responsabiliser les gestionnaires du secteur public, pour que le processus budgétaire, et plus généralement les actions de gestion qui en découlent, soient viables et efficaces. 6

C’est quoi au juste un BSED? Définition opérationnelle du « BSED » (suite) La dimension stratégique du processus budgétaire est donc absolument fondamentale. Chaque ministre, chaque haut fonctionnaire et chaque dirigeant d’un organisme public doit pouvoir y prendre part. Ainsi, dans sa dimension stratégique, l’outil qu’est le BSED module tant l’organisation que la gestion. L’adoption d’un BSED par une administration publique n’a pas seulement pour but d’équilibrer les comptes à chaque exercice financier, année après année : elle vise aussi à prémunir cette administration contre des risques de toute nature et de toute source qui pourraient l’empêcher d’accomplir sa mission, de réaliser son mandat et de tenir ses engagements. 7

C’est quoi au juste un BSED? Définition opérationnelle du « BSED » (fin) Le BSED est donc le fruit d’un processus aussi important, aussi porteur et aussi exigeant, en amont, que l’est le processus comptable en aval. Ceci nécessite un changement de paradigme dans les organisations publiques. Il s'agit d’un processus qui intègre toutes les orientations, tous les enjeux et toutes les obligations de l’administration publique. Le BSED est une approche visant à renforcer le processus budgétaire actuel sous l’angle d’une approche structurelle équilibrée et durable et non à le remplacer. 8

Les 10 principes fondamentaux Une planification stratégique intégrée et décennale Une stratégie de gestion intégrée du déficit d’entretien des actifs physiques et du passif inhérent Une budgétisation paramétrée sur le cycle de vie des actifs pour les budgets de fonctionnement et d’immobilisation menant à la création d’un fonds de renouvellement Une politique d’encadrement du niveau de la dette 9

Les 10 principes fondamentaux (suite) Une réserve dite « parapluie » de prévoyance économique et financière Une politique d’utilisation des surplus Une politique de vérification diligente et triennale des actifs et des passifs, y compris les évaluations actuarielles des régimes de retraite Une politique d’évaluation et de gestion des risques et des incertitudes intégrée au processus budgétaire 10

Les 10 principes fondamentaux (suite) Un plan financier quinquennal structurellement équilibré et durable, révisé annuellement Un processus de contrôle et d’évaluation des résultats et de la performance 11

Basés sur deux solides assises Une implantation d’un BSED comprenant 27 critères pour tous les organismes des secteurs public et parapublic Un encadrement législatif et réglementaire nécessaire pour l’implantation d’un BSED Les valeurs sous-jacentes au BSED sont la transparence, la responsabilité et l’imputabilité des gestionnaires des unités budgétaires du secteur public québécois Quel est le lien avec la GFOA? Site web : www. gfoa. org 12

Principe fondamental n° 1 Une planification stratégique intégrée et décennale La planification stratégique est la feuille de route que se donne une organisation pour réaliser sa vision à moyen et à long terme. Elle va plus loin que la simple planification, puisqu’elle oblige l’organisation à examiner ses contextes interne et externe, à faire des projections dans l’avenir et à déterminer les stratégies qui lui permettront de concrétiser sa mission et sa vision. C’est le point de départ du cycle de gestion axé sur les résultats : l’organisation met tout en œuvre afin d’accomplir sa mission dans le respect de ses valeurs. 13

P 1 : Exemples réels Ministère du Conseil exécutif du gouvernement du Québec http: //mce. gouv. qc. ca/planificationstrategique/elements/index. html. Planification stratégique - Éléments du plan stratégique État de la Géorgie (États-Unis) http: //opb. georgia. gov/sites/opb. georgia. gov/files/related_files/site_pag e/State%20 Goals%20 April%202013%20 FINAL. pdf Australie http: //www. acelg. org. au/file/1621/download? doc. Id=221 14

Principe fondamental n° 2 Une stratégie de gestion intégrée du déficit d’entretien des actifs physiques et du passif inhérent Le coût – généralement reconnu – de maintien d’un parc d’actifs publics est évalué à 2 % par année, sur une durée de vie utile moyenne de 50 ans. Le déficit d’entretien, qui est en réalité un passif financier non comptabilisé, représente selon certaines estimations un niveau d’endettement d’environ 15 % de la dette brute du secteur public québécois. Il s’agit d’un enjeu financier. 15

P 2 : Exemples réels Le Plan québécois des infrastructures 2015 -2025 Nouvelle-Zélande http: //www. oag. govt. nz/2013/managing-public-assets/part 4. htm État de la Californie (États-Unis) http: //www. ebudget. ca. gov/2014 -Infrastructure-Plan. pdf 16

Principe fondamental n° 3 Une budgétisation paramétrée sur le cycle de vie des actifs pour les budgets de fonctionnement et d’immobilisation menant à la création d’un fonds de renouvellement Ce principe porte sur une juste comptabilisation du coût global de chacun des actifs physiques actuels ou futurs qui repose sur le concept du cycle de vie. 17

P 3 : Exemples réels Ministère des Transports de l’Ontario « On estime qu’un dollar investi dans le cycle de vie de la chaussée peut faire économiser plus de cinq dollars à l’avenir. » http: //moi. gov. on. ca/pdf/fr/Building. Together_Fr. pdfde Gouvernement de l’Ontario http: //www. fin. gov. on. ca/fr/budget/ontariobudgets/2001/papere. html État de Washington (États-Unis) http: //apps. leg. wa. gov/rcw/default. aspx? cite=39. 35 B&full=true 18

Principe fondamental n° 4 Une politique d’encadrement du niveau de la dette Aujourd’hui, la rigueur financière est devenue le mot d’ordre des gouvernements. Quelle que soit leur allégeance politique, tous constatent qu’il est devenu pratiquement impossible de soutenir un gouvernement dont le déficit d’exploitation ne cesse de croître en recourant au financement par la dette publique. 19

P 4 : Exemples réels La dette nette du Québec est largement sous-estimée par la non-inclusion des déficits d'entretien des actifs publics. Nouvelle-Zélande http: //www. legislation. govt. nz/regulation/public/2014/0076/latest/whole. html #DLM 5994330 État de la Géorgie (États-Unis) http: //opb. georgia. gov/sites/opb. georgia. gov/files/imported/vgn/images/port al/cit_1210/23/26/180289834 State%20 of%20 Georgia%20 Budget%20 Repor t%20 FY%202013%20 -%20 Jan%2011%20 A. pdf La constitution de l’État de la Géorgie limite à 10 % le niveau de la dette basé sur les recettes de l’année précédente 20

Principe fondamental n° 5 Une réserve dite « parapluie » de prévoyance économique et financière Une des politiques maîtresses d’un BSED consiste à constituer des fonds et des réserves à des fins déterminées, de manière à éviter une rupture de services ou de programmes lorsque la conjoncture économique n’est plus aussi porteuse. La création d’un fonds de réserve s’accompagne d’une règle sur la dotation des fonds et sur l’utilisation dudit fonds, et d’une règle sur la reddition de comptes. 21

P 5 : Exemples réels LA GFOA recommande au moins deux mois du budget des recettes http: //www. gfoa. org/sites/default/files/Appropriate. Level. Fund. Balance. pdf État de la Californie (États-Unis) Le fonds des générations États du Massachusetts et du Michigan (États-Unis) http: //www. mass. gov/bb/h 1/fy 2009 h 1/exec 2_09/hbudbrief 21. htm https: //midashboard. michigan. gov/en/stat/goals/izn 5 -5 x 5 a/arkyngqu/jim 6 -wwsi 22

Principe fondamental n° 6 Une politique d’utilisation des surplus Dans le BSED, la délimitation de la notion de « surplus » exige de la rigueur et une application soutenue des concepts mis de l’avant. En effet, un surplus ne peut apparaître sans qu’on ait inclus dans le registre des dépenses les bonnes pratiques concernant : la provision annuelle pour le rattrapage du déficit d’entretien des actifs physiques ; les coûts globaux basés sur le cycle de vie des nouveaux actifs ; le fonds de renouvellement de ces nouveaux actifs; (…) 23

Principe fondamental n° 6 (suite) Une politique d’utilisation des surplus (…) les coûts globaux basés sur le cycle de vie des actifs déjà construits non prévus aux budgets ; le fonds de renouvellement de ces anciens actifs physiques ; la portion de paiement comptant, selon la politique adoptée, des immobilisations réalisées au cours de l’année ; la constitution d’un fonds de prévoyance (Rainy Day Fund) ; le remboursement d’une portion de la dette pour atteindre les ratios prévus dans la politique d’endettement qui a été votée. 24

P 6 : Exemples réels Saskatchewan http: //www. qp. gov. sk. ca/documents/English/Statutes/G 8 -1. pdf Alberta http: //www. finance. alberta. ca/publications/budget 2014/fiscalplan-savings-plan. pdf État de la Géorgie http: //www. syfert. com/gacode/45 -12 -93. html État du Minnesota http: //www. house. leg. state. mn. us/hrd/pubs/ss/sseconfore. pdf 25

Principe fondamental n° 7 Une politique de vérification diligente et triennale des actifs et des passifs, y compris les évaluations actuarielles des régimes de retraite En vertu de ce principe, il est recommandé d’établir une politique de vérification diligente triennale réalisée par des experts indépendants. 26

P 7 : Exemples réels La GFOA http: //www. gfoa. org/actuarial-audits Le Fonds monétaire international Guidelines for Public Debt Management (http: //www. imf. org/external/np/mae/pdebt/2000/eng/) 27

Principe fondamental n° 8 Une politique d’évaluation et de gestion des risques et des incertitudes intégrée au processus budgétaire D’un point de vue technique, le risque exprime la probabilité et les répercussions d’un événement susceptible de nuire à l’atteinte des objectifs d’une organisation. Les termes « la probabilité et les répercussions d'un événement » laissent entendre qu’il faut faire, à tout le moins, une analyse quantitative et qualitative pour évaluer les risques. 28

Principe fondamental n° 8 Une politique d’évaluation et de gestion des risques et des incertitudes intégrée au processus budgétaire La gestion des risques est une démarche systématique visant à établir la meilleure façon de procéder dans des circonstances incertaines par la détermination, l’évaluation, la compréhension, le règlement et la transmission des questions liées aux risques. Elle fait partie intégrante des mécanismes d’une saine gestion. Il ne s’agit pas nécessairement d’éviter le risque en cas de menaces éventuelles. 29

Principe fondamental n° 8 Une politique d’évaluation et de gestion des risques et des incertitudes intégrée au processus budgétaire La gestion du risque permet plutôt aux organisations de prendre des décisions éclairées grâce à une compréhension de leurs risques et, en fin de compte, de réagir de manière préventive au changement en atténuant les menaces et en tirant profit des possibilités que l’incertitude présente pour les objectifs d’une organisation. 30

P 8 : Exemples réels La GF 0 A a émis une « Bonne pratique » sur l’importance de la gestion des risques dans les organisations publiques. http: //www. gfoa. org/creating-comprehensive-risk-management-program Australie http: //www. budget. gov. au/2014 -15/content/bp 1/html/bp 1_bst 8 -01. htm État de la Virginie de l’Ouest (États-Unis) http: //www. budget. wv. gov/executivebudget/Documents/VIBR 2016. pdf État de New York (États-Unis) http: //publications. budget. ny. gov/budget. FP/FY 16 Fin. Plan. pdf 31

P 8 : Exemples réels Gouvernement du Québec Il s’agit d’un principe insuffisamment intégré … Recommandations 32

Principe fondamental n° 9 Un plan financier quinquennal structurellement équilibré et durable, révisé annuellement Toute démarche durable vers un budget structurellement équilibré comporte un exercice de planification à long terme (en général sur 10 ans) et une mise à jour lorsqu’il y a dérogation au budget adopté. 33

P 9 : Exemples réels La GFOA http: //www. gfoa. org/long-term-financial-planning-0 État de la Virginie de l’Ouest (États-Unis) http: //www. budget. wv. gov/Site. Collection. Documents/VIBR 2014. pdf Ontario http: //www. e-laws. gov. on. ca/html/statutes/french/elaws_statutes_04 f 27_f. htm Saskatchewan http: //www. qp. gov. sk. ca/documents/English/Statutes/G 8 -1. pdf 34

Principe fondamental n° 10 Un processus de contrôle et d’évaluation des résultats et de la performance Les initiatives visant à évaluer la performance des programmes et des ministères sont désormais reconnues comme faisant partie des activités normales d’un gouvernement. Les pays adoptent une gamme de méthodes différentes pour évaluer la performance, notamment les mesures de performance, les évaluations et les critères de référence. 35

Principe fondamental n° 10 (suite) Un processus de contrôle et d’évaluation des résultats et de la performance Pour pratiquer une gestion axée sur les résultats, il faut définir clairement les résultats à obtenir, mettre en œuvre les programmes et les services nécessaires, mesurer et évaluer le rendement, puis apporter les ajustements pour en accroître l’efficience et l’efficacité. 36

Principe fondamental n° 10 (fin) Un processus de contrôle et d’évaluation des résultats et de la performance Une saine gestion des ressources et une prise de décision efficace serait la modernisation de la fonction de contrôle, une responsabilité de gestion visant une bonne pratique de gestion dans plusieurs disciplines. Il s’agit d’une réforme de la gestion qui suppose que l’accent mis jusqu’ici sur les contrôles et la conformité sera maintenant accordé aux résultats et aux valeurs. La modernisation de la fonction de contrôle vise à passer d’une vocation principalement financière à une perspective plus large de la gestion. 37

P 10 : Exemples réels État du Michigan (États-Unis) https: //midashboard. michigan. gov/ Gouvernement du Québec 38

Assise n° 1 Une implantation d’un BSED comprenant 27 critères pour tous les organismes des secteurs public et parapublic En adoptant une culture de mesure de l’efficience, en retenant des indicateurs de performance par unité opérationnelle, en déterminant des cibles d’amélioration et en s’aidant d’analyses comparatives (étalonnage), le gouvernement du Québec permettrait aux ministères et aux conseils d’administration de mieux suivre l’évolution de leur plan budgétaire et financier. 39

Assise n° 1 (suite) LE BSED est un processus budgétaire imbriqué de haut en bas et de bas en haut. Il s’applique à chacune des unités produisant un budget; allant d’un département, à son établissement, au réseau, au ministère et à l’ensemble du gouvernement. Les organisations du gouvernement gérées par un conseil d’administration (sociétés, centre hospitaliers, universités, etc. ) doivent y adhérer entièrement et leurs CA doivent en être redevables. Un BSED devra être adapté pour le monde municipal. 40

A 1 : CIRANO et exemple réel Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO) La Ville de Québec 41

Assise n° 2 Un encadrement législatif et réglementaire nécessaire pour l’implantation d’un BSED Pour être durable, la démarche vers un budget structurellement équilibré exige un certain courage, de la constance dans l’action et sans doute quelques solides garde-fous. 42

A 2 : Exemples réels Gouvernement de 16 États (aux États-Unis) Gouvernement de l’État de l’Iowa (États-Unis) 43

Recommandations Le CIRANO, appuyé de l’Ordre des CPA, recommande que le gouvernement du Québec : procède à un encadrement législatif et réglementaire, afin que tous les organismes publics et parapublics se plient à l’élaboration de leur budget selon le concept d’un BSED et procèdent à la certification de leur documentation budgétaire selon le Programme d’excellence en budgétisation. Pour ce faire, la province devrait adopter une loi portant sur l’implantation d'un budget structurellement équilibré et durable pour toutes les organisations publiques et parapubliques du Québec ; et 44

Recommandations (fin) Le CIRANO, appuyé de l’Ordre des CPA, recommande que le gouvernement du Québec : dans certains cas précis, notamment l’utilisation du Fonds des générations et du Fonds de stabilisation, la loi devrait exiger que les deux tiers des votes de l’Assemblée nationale soient requis pour en modifier la finalité. Cette loi devrait s’appliquer à tous les organismes des secteurs public et parapublic. 45

Conclusion – Constat essentiel Toutes les recommandations que nous proposons s’inscrivent dans la continuité de la politique du gouvernement du Québec et sont conformes à la Loi sur le développement durable, à la Loi sur l’administration publique et à la Loi sur l'équilibre budgétaire et à une suggestion du Conseil du trésor sur la gestion des risques. Enfin, les directives du ministère du Conseil exécutif définissent déjà la planification du plan stratégique axée sur les résultats. 46

Questions? Des questions? 47

Commentaires Vous voulez partager avec nous des commentaires, réflexions, suggestions, etc… Roger Galipeau Roger. Galipeau@cirano. qc. ca Daniel Mc. Mahon dmcmahon@cpaquebec. ca 48