ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ТВЕРЬ, 2015
ПЛАН ЛЕКЦИИ: 1. Понятие и общая характеристика местного само- управления. 2. Цели, задачи и принципы местного самоуправления в Российской Федерации. 3. Муниципальное образование как объект управления: понятие, признаки, типология, структура. 4. Муниципальная реформа в современной России: цели, задачи, итоги, проблемы и перспективы.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МСУ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ Разновидность социального управления Основа конституционного строя РФ Право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения Одна из форм народовластия Организационное средство предоставления муниципальных услуг
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ? МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (Управление + само) + местное
ВИДЫ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (в зависимости от субъекта) Менеджмент Корпоративное управление Местное самоуправление СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Индивидуальная саморегуляция Групповая саморегуляция Государственное Управление 5
УПРАВЛЕНИЕ это функция организованных систем самой различной природы (технических, биологических, социальных), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, а также реализацию программ и целей функционирования. Без управления нормальное существование этих систем невозможно. С точки зрения своего содержания управление – это целенаправленное воздействие субъекта управления (СУ) на его объект (ОУ) для приведения последнего в желаемое состояние, параметры которого определены субъектом управления.
САМОУПРАВЛЕНИЕ? «САМО…» - это первая часть сложных слов, означающая: 1) направленность чего-нибудь на себя, исхождение от себя или осуществление для себя; 2) обращённость к самому себе, в самого себя, или направленность на самого себя. САМОУПРАВЛЕНИЕ – это самостоятельная деятельность той или иной социальной общности, заключающаяся в наличии у неё реальной возможности самостоятельно и под свою ответственность решать важные вопросы своей жизнедеятельности, принимать при этом управленческие решения исходя из своих внутренних потребностей и интересов, ради достижения собственных целей.
САМОУПРАВЛЕНИЕ? С организационно-структурной точки зрения самоуправление имеет место там и тогда, где и когда наличествует приоритет объекта управления над его субъектом (когда организация субъекта управления, его функции и полномочия, способы его формирования и функционирования и пр. обусловлены внутренними потребностями и интересами объекта управления). В зависимости от того, что выступает объектом самоуправления, различают: а) самоуправление организации; б) территориальное самоуправление. При этом местное самоуправление является разновидностью территориального самоуправления.
СООТНОШЕНИЕ СУБЪЕКТА И ОБЪЕКТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Потребности и интересы объекта МСУ Цели МСУ Функции МСУ Принципы МСУ Организационная структура МСУ Процесс и технологии МСУ
МЕСТНОЕ? «МЕСТНЫЙ» : 1) не общегосударственный, действующий или имеющий значение в пределах какой-то определённой территории или населённого пункта; 2) относящийся к определённой, местности, части чего-то. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ - это разновидность социального управления, которая представляет собой руководство жизнедеятельностью определённой территории (муниципального образования) со стороны её населения, в пределах установленных законом полномочий, на основе ресурсов данной территории, которое направлено на повышение качества жизни жителей муниципального образования (доктринальное определение).
Муниципальное образование Органы и должностные лица МСУ Цель МСУ Внешняя среда Управляющее воздействие Внешняя среда Целеполагание Внешняя среда 11
ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: 1) его субъект – население МО, а также органы и должностные лица местного самоуправления; 2) объект МСУ - муниципальное образование; 3) цель МСУ - повышение качества жизни жителей муниципальных образований; 4) оно осуществляется на основе собственных управленческих ресурсов МО (правовых; экономических; административных и человеческих); 5) некоммерческий (социальный) характер МСУ; 6) особая роль населения в системе МСУ (оно одновременно – и объект, и цель, и основной субъект местного самоуправления);
ОСОБЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: 7) главенствующая роль в местном самоуправлении человеческого ресурса; 8) максимальная приближённость субъекта и объекта местного самоуправления; 9) локальность МСУ (по территории, ресурсам и предмету деятельности) и т. д. Более глубокое понимание особенностей местного самоуправления требует также уточнения его соотношения с таким понятием, как «муниципальное управление» . Необходимость этого обусловлена тем, что названные понятия зачастую употребляются совместно, но при этом не всегда проводится грань между ними. Важность данного вопроса подтверждается тем, что ему уделено специальное внимание в ФЗ № 131.
СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ «МЕСТНЫЙ» И «МУНИЦИПАЛЬНЫЙ» Муниципальный (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) - имеющий отношение к управлению какой-то территорией или населённым пунктом, осуществляемому на принципах самоуправления. В ФЗ № 131 -ФЗ от 6. 10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 2): «В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении… в… случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» . Муниципальный – имеющий отношение к местному самоуправлению, связанный с ним.
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ Вообще в отечественной теории управления единого мнения относительно понятия муниципального управления (МУ) и его соотношения с местным самоуправлением (МСУ) нет. Одна груп -па специалистов отождествляет МУ с МСУ, другие полагают, что это хотя и связанные, но не тождественные понятия. Вторая позиция является более обоснованной. Дело в том, что у МСУ и МУ один и тот же объект управление – муниципальное образование. Различаются же они субъектами управления. Для МСУ таковым является население соответствующего муниципального образования. Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 130) гласит: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» . Субъектом же МУ являются только органы МСУ. Но ведь органы МСУ формируются населением и выступают составной частью системы МСУ. Т. е. МУ – составная часть системы местного самоуправления 15
СИСТЕМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Формы непосредственной демократии при осуществлении МСУ Формы прямого осуществления гражданами МСУ Формы прямого участия граждан в осуществлении МСУ Их перечень Глава 5 ФЗ № 131 -ФЗ Формы представительной демократии при осуществлении МСУ Выборные и другие органы и должностные лица МСУ (Глава 6 ФЗ № 131 -ФЗ) МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ Межмуниципальное сотрудничество (ст. 8 ФЗ № 131 -ФЗ от 6. 10. 2003 г. )
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ это целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие органов и должностных лиц местного самоуправления на жизнедеятельность населения муниципального образования в целях её упорядочения и воспроизводства, опирающееся на их властные полномочия (доктринальное определение). В федеральном законе № 172 -ФЗ от 28. 06. 2014 г. «О стратегическом планировании» муниципальное управление определяется как «деятельность органов местного самоуправления по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития» (легальное или нормативное определение).
ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОСО 0 БЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МСУ В системе местного самоуправления во взаимоотношениях её субъекта и объекта приоритетом обладает объект местного самоуправления. Как следствие, при «конструировании» систем местного самоуправления в конкретном МО обязательному и первоочередному учёту подлежат особенности, соответствующего муниципального образования (природно-географическая среда; особенности муниципального хозяйства; особенности населения МО: его национальный состав, половозрастная структура, формы занятости, уровень образования; место соответствующей территории в региональном и общегосударственном разделении труда; исторические и культурные особенности МО; существующая в нём социальная инфраструктура и другие факторы).
ФАКТОРЫ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИЕ ОСО 0 БЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МСУ Кроме того, должны быть учтены и так называемые «факторы внешней среды» , т. е. те условия, которые не зависят от данного муниципального образования, но которые влияют на особенности организации и результаты управления его жизнедеятельностью (политическая ситуация в стране, состояние экономики, социальной сферы, требования действующего законодательства, реализация на территории МО тех или иных региональных либо общегосударственных проектов и программ и т. д. ).
АНАЛИЗ ФАКТОРОВ ВНЕШНЕЙ СРЕДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Выявление и оценка факторов внешней среды, влияющих на систему МСУ, осуществляется с использованием технологии PEST-анализа. Её название представляет собой аббревиатуру, состоящую из первых букв 4 -х английских терминов: - Policy – политика (политический курс страны, изменение законов, международные отношения); - Еconomy – экономика (цена энергоносителей, инфляция, курсы валют, структура экономики, место МО в региональной системе разделения труда); - Societty – общество (общественные ценности и идеалы, демографическая ситуация, реформа систем образования и здравоохранения); - Тechnology – технологии (активное использование ИКТ, возможности приобретения технологий за границей или опора на собственные силы).
В ходе этого анализа составляется специальная таблица, в которую включаются политические, экономические, социальные и технологические факторы, способные оказать существенное влияние на процесс муниципального управления в конкретном МО для их последующего учёта принятии управленческих решений. Политика (Policy) Экономика (Еconomy) Общество (Societty) Технологии (Тechnology)
АНАЛИЗ ФАКТОРОВ ВНУТРЕННЕЙ СРЕДЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Выявление и оценка факторов внутренней среды, влияющих на систему МСУ, осуществляется с использованием технологии SWOT. Её название представляет собой аббревиатуру, составленную из первых букв 4 -х английских терминов: - Strengths – сильные стороны (достоинства) МО; - Weaknesses – слабые стороны (недостатки) МО; - Opportunities – возможности (перспективы); - Threats – угрозы (опасности, риски). В ходе этого анализа составляется специальная таблица, в которую включаются сильные и слабые стороны муниципального образования, его возможности и возможные угрозы его развитию, способные оказать существенное влияние на процесс муниципального управления для их последующего учёта при организации местного самоуправления в данном МО и принятии управленческих решений.
Сильные стороны МО (Strengths) Позитивные возможности МО (Opportunities) Слабые стороны МО (Weaknesses) Угрозы развитию МО (Threats)
МСУ – КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ В качестве одного из базовых принципов построения демократического и правового государства (т. е. основы его конституционного строя) МСУ признано международным сообществом. В соответствии со ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. : «Принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства» . Федеральный закон № 131 от 6. 10. 2003 г. (ч. 1 ст. 1), исходя из названного требования, определяет: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» .
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТРОЙ РФ это особая форма организации Российского государства, которая обеспечивает его (государства) подчинение праву и придаёт ему конституционный характер. Конституционный строй имеется не во всяком государстве, а только в том, устройство которого основано на общепризнанных принципах конституционализма. Конституционализм – это идея государственной власти, ограниченной правами человека.
МСУ – КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ В пользу того, что данная идея воспринята нашей страной и реализуется в её устройстве свидетельствуют положения Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 ). «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ – это закрепленные в Конституции РФ основополагающие принципы организации Российского государства, которые обеспечивают его подчинение праву и придают ему правовой и конституционный характер. Основы конституционного строя современной России закреплены в Главе 1 Конституции РФ 1993 г. (статьи 1 -15), положения которой имеют приоритет (более высокую юридическую силу) по отношению ко всем иным её нормам, а значит и ко всему российскому праву в целом.
МСУ – КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ В самой Конституции РФ 1993 г. о местном самоуправлении как об одной из основ конституционного строя Российского государства говорится в статьях 3, 8, 9, 12 и 15, входящих в её Главу 1, именуемую как «Основы конституционного строя» . При этом провозглашение МСУ в качестве одной из основ конституционного строя РФ предполагает создание в России децентрализованной системы управления делами общества, одним из уровней которой (наряду с общегосударственным и региональным управлением) является МСУ. Провозгласив МСУ в качестве одного из уровней управления делами общества и вида публичной власти в современной России, Конституции РФ 1993 г. (ст. 12) одновременно гарантирует его организационную обособленность от системы госуправления.
МСУ – КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РФ В свою очередь, провозглашение МСУ в качестве одного из относительно самостоятельных уровней публичного управления (власти) требует определе-ния особой группы вопросов, при решении которых субъект МСУ должен иметь возможность действовать самостоятельно и отвечать за их решение перед населением (вопросы местного значения). Круг таких вопросов (вопросы местного значения) установлен Федеральным законом № 131 -ФЗ от 6 октября 2003 г. (статьи 14, 15, 16 и 16. 2), определяющим различные стороны организации местного самоуправления в Российской Федерации.
МСУ КАК ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ Возможность понимания местного самоуправления именно в таком значении вытекает из положений Конституции РФ 1993 г. (ст. 3, 12, 33, 130 -133), которая (в отличие от Европейской хартии местного самоуправления) признает основным субъектом МСУ не органы МСУ, а население муниципальных образований. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением муниципальных образований вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ это гарантированная государством возможность и способность населения соответствующей территории, наделённой статусом муниципального образования, самостоятельно управлять в установленных законом пределах собственной жизнедеятельностью как с использованием форм прямого народовластия (муниципальные выборы, местные референдумы и т. д. ), так и с помощью сформированных самим же населением органов местной власти (органов МСУ).
ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ Названное право в прямой постановке в Главе 2 Конституции РФ 1993 г. отсутствует, поэтому непосредственно отнести его к основным правам и свободам личности не представляется возможным. Его субъектом является население муниципального образования, а не отдельные его представители. Однако право населения на самостоятельное осуществление МСУ реализуется через субъективные политические права граждан в данной сфере (в сфере МСУ) и может быть выведено, например, из положений ст. 32 (ч. 1) Конституции, где речь идёт о праве граждан на участие в управлении делами государства.
ПРАВА ГРАЖДАН В СФЕРЕ МСУ (ст. 3 ФЗ-131): 1. Граждане РФ осуществляют МСУ посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы МСУ. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории МО, обладают при осуществлении МСУ правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. 2. Граждане имеют равные права на осуществление МСУ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
ПРАВА ГРАЖДАН РФ В СФЕРЕ МСУ (ст. 3 ФЗ-131): 3. Установленные Конституцией РФ и ФЗ-131 права граждан на осуществление МСУ могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. 4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление МСУ.
МСУ КАК ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ Понимание МСУ как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения в принципе позволяет поставить вопрос о возможности добровольного отказа населения от него. Она была предусмотрена, например, в Уставе Курской обл. (п. п. 3 и 4 ст. 81). В нём допускалось упразднение МСУ как такового на территории определённого МО и его замена государственным управлением, если решение отказаться «от реализации права на организацию местного самоуправления» принято «самостоятельно и добровольно через референдум большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом» . Указанное обстоятельство потребовало внесения ясности в данный вопрос Конституционным Судом Российской Федерации.
РЕШЕНИЕ КС РФ ПО «КУРСКОМУ ДЕЛУ» В решении Конституционного Суда РФ № 15 -П от 30. 11. 2000 г. по так называемому «Курскому делу» в этой связи отмечено, что граждане РФ действительно имеют право на участие (непосредственно или через своих представителей) в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, однако как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения конкретного МО.
РЕШЕНИЕ КС РФ ПО «КУРСКОМУ ДЕЛУ» «Любое изменение территориальных основ МСУ не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения МСУ на определённой территории, предусмотренная пп. 3 и 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении МСУ на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закреплённую в Конституции Российской Федерации (части 1 и 2 ст. 3; ст. 12 и ч. 1 ст. 131)» .
МСУ КАК ПРАВО НАСЕЛЕНИЯ НА САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ Иными словами, примечательной особенностью права граждан РФ на осуществление МСУ является то, что жители той или иной территории (населенного пункта) не могут отказаться от этого права, ибо местное самоуправление, его осуществление – необходимый элемент конституционной организации власти народа в РФ, и его наличие в системе публичной власти в современной России является обязательным конституционным принципом, который закреплён в Конституции РФ 1993 г. по итогам всенародного голосования (референдума), с помощью которого данная Конституция была принята.
МСУ КАК ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ В соответствии со ст. 3 (ч. 2) Конституции РФ, народ России, являясь источником власти, осуществляет её в следующих формах: а) непосредственно - путём референдумов и свободных выборов (в том числе и муниципальных); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Из данной конституционной нормы следует, что местное самоуправление - одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Признание МСУ как одной из разновидностей публичной власти (наряду с государственной) содержится в Постановлении Конституционного Суда РФ по так называемому «делу республики Коми» (№ 3 -П от 15. 01. 1998 г. ).
МСУ КАК ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ Определение МСУ как формы народовластия содержится в федеральном законе № 131 -ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1), где говорится, что местное самоуправление - это «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций (легальное определение).
СХОДСТВО МСУ (МУ) И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: 1. Чёткая институционализация МСУ, как и государственной власти (их организация и функционирование подробно урегулированы законом). 2. Непрерывность МСУ во времени, его универсальность и всеобщность. 3. МСУ (как и госвласть) тоже осуществляется в пределах определённой территории. 4. Органы МСУ тоже наделены законом правом на применение мер принуждения. 5. Органы МСУ наделены правом на установление общеобязательных правил поведения, налогов и сборов, как и органы государственной власти.
ОТЛИЧИЯ МСУ ОТ ГОСВЛАСТИ: 1. Органы МСУ действуют от имени местного сообщества (а не народа всей страны или региона). 2. Содержание муниципальной власти составляют вопросы местного значения (предмет же ведения государственной власти установлен статьями 71 -73 Конституции РФ 1993 г. ). 3. Финансово-экономическую основу МСУ образуют местный бюджет и муниципальная собственность (в отличие от госбюджета и госсобственности). 4. МСУ – наиболее приближённый к населению и тесно связанный с ним уровень власти. 5. МСУ не обладает правом принятия законов и является подзаконной властью. 6. Преобладание в сфере полномочий МСУ социально-экономической, а не политической составляющей.
ОТЛИЧИЯ МСУ ОТ ГОСВЛАСТИ: 7. МСУ не обладает суверенитетом. 8. Территориальная ограниченность (локальность) местного самоуправления. 9. Более широкое использование в МСУ различных форм прямой демократии при решении стоящих перед ним задач. 10. Использование в местном самоуправлении более мягкой (в сравнении с госвластью) системы принуждения. 11. Законодательное ограничение компетенции местной власти со стороны государства. 12. Подконтрольность государству процесса реализации переданных органам МСУ отдельных государственных полномочий. Характеристика МСУ как средства оказания муниципальных услуг будет дана в рамках отдельной темы.
2. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Цель является важнейшим элементом системы МСУ, поскольку без неё управление теряет смысл. К тому же, именно целями обусловлены все остальные компоненты данной системы. При этом постановка целей местного самоуправления, их формулировка и обоснование осуществляется в рамках особой стадии управленческого цикла – целеполагания. Требования к целям МСУ: 1) их объективная социальная обусловленность и обоснованность (они должны вытекать из действительных потребностей и интересов населения МО); 2) конкретность целей МСУ (они должны выражаться в понятных и желательно количественно измеряемых показателях); 3) реальность целей МСУ (они должны быть достижимыми с использованием имеющихся у МО ресурсов); 4) контролируемость степени достижения целей МСУ (это требует наличия действенного механизма «обратной связи» ); 5) системность целей (их согласованность и непротиворечивость). 44
ПРИОРИТЕТНОСТЬ ЦЕЛЕЙ МСУ: 1. Социальные. 2. Духовно-культурные. 3. Экономические. 4. Производственные. 5. Организационные. 6. Информационные и иные.
ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ это процесс обоснования и формулировки целей развития управляемого объекта. Оно включает: 1)анализ исходной ситуации, положения и параметров, характеризующих объект управления; 2)обоснование глобальной цели (миссии) как главного направления управленческой деятельности; 3) декомпозицию основной цели (её дифференциация или разложение) на цели более низких уровней системы управления (подцели); 4) сопоставление главной цели и подцелей более низкого уровня с их ресурсным обеспечением; 5) постановку для каждого звена организационной структуры системы управления своих целей.
МЕТОДИКА ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ Основным методом целеполагания во всяком управлении, в том числе и МСУ, является построение так называемого «дерева целей» . Суть данной методики состоит в последовательной декомпозиции (разложении) главной стратегической цели ( «ствол» или «крона» дерева, укоренившегося в управляемом объекте) на подцели нижележащих уровней системы управления ( «сучья» и «ветки» данного дерева). При этом цели более низких уровней (подсистем) системы управления выступают средствами достижения вышестоящих целей.
ДЕРЕВО ЦЕЛЕЙ МСУ это структурированная определённым образом, построенная по иерархическому принципу (т. е. распределённая по уровням управления, ранжированная) совокупность целей системы управления, реализуемой программы, плана, в которой выделены: генеральная цель ( «ствол» либо «крона» дерева); подчинённые ей подцели первого, второго и последующих уровней (соответственно - «сучья» , «ветви» и «листочки» данного «дерева» ).
МИССИЯ Подцели I уровня 1. 1 2. 1. 1. 1 1. 2 Подцели II уровня 2. 1. 1. 2 2. 1. 2. 2 3. 2. 1. 2. 2. 1 3. 2. 1. 2 3. 2. 1. 1. 2. 1 3. 2. 1. 1. 1. 2 3. 2. 1. 1 Подцели III уровня
МИССИЯ СИСТЕМЫ МУ К сожалению, в прямой постановке важнейшие цели муниципального управления в действующем законодательстве России не сформулированы. Это сделано в научных работах учёныхтеоретиков. В качестве генеральной цели (миссия) МСУ они называют повышение качества жизни населения муниципального образования через комплексное социально-экономическое развитие его территории. В международной практике для оценки качества жизни используется так называемый «индекс человеческого развития» (ИЧР или ИРЧП), включающий следующие три показателя: - средняя продолжительность жизни (интегрально характеризует и состояние здоровья населения, и уровень безопасности, и экологическую ситуацию, и ряд других факторов); - средний уровень материального благосостояния (валовой внутренний продукт на душу населения); - средний уровень образованности населения. Названный показатель теперь используется для характеристики целей муниципального образования, а также оценки эффективности функционирования органов МСУ.
КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНОВ МСУ ГО и МР Указ Президента РФ № 607 от 28. 04. 2008 г. «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» содержит 13 показателей для оценки эффективности названных органов, которые затем уточнены и дополнены специальным Постановлением Правительства РФ № 1317 от 17. 12. 2012 г. (ещё 27 показателей). При этом все эти показатели призваны оценить итоги деятельности муниципальной власти в социально значимых сферах деятельности (образование; культура; физическая культура и спорт; жилищное строительство и обеспечение граждан жильём; ЖКХ и пр. ), что как раз и характеризует степень развития «человеческого капитала» ( «ИЧР» ) в конкретном муниципальном образовании.
Вопросы местного значения (муниципальные услуги) Развитие сфер здравоохр. физкультуры и спорта ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ЖИЗНИ НАСЕЛЕНИЯ МО Провед. активной молодёжной политики Разв. сфер культ. и образ. Соц. поддерж. населения Формирование благоприятной для жителей МО среды обитания Повышением уровня занятости населения Обеспечение трудоустройства и благопр. условий труда Повышение качества муниципальных услуг Улучшение жилищных условий населения Оздоровление природной среды обитания Обеспечение безопасного проживания в МО Организац. обеспеч. МСУ Ресурсное обеспечение МСУ Развитие человеческого потенциала муницип. образования
ЗАДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Достижение названных и иных целей муниципального управления обеспечивается за счёт поэтапного решения определённых задач. Задача управления – это желаемый результат деятельности, достигаемый в течение определённого времени и с использованием необходимых для этого ресурсов. Требования к задачам муниципального управления: - соответствие целям муниципального управления; - простота и понятность формулировки; - согласованность с руководителями и исполнителями; - закрепление их в письменной форме; - достижимость; - ресурсная обеспеченность и др. 53
ОБЩИЕ ЗАДАЧИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: - удовлетворения спроса населения на различного рода услуги (их перечень содержится в специальном Реестре); - реализация экономического потенциала МО; - оптимальное сочетание в процессе МСУ местных и государственных интересов; - распределение социальных благ, гарантированных государством, обеспечение их общедоступности и адресности; - поддержание в работоспособном состоянии систем жизнеобеспечения МО (водоснабжение, канализация и др. ); - создание благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса; - налаживание эффективного взаимодействия со структурами гражданского общества и др.
ЗАДАЧИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: Ряд задач системы местного самоуправления был закреплён нормативно. В Постановлении Правительства РФ № 1251 от 27 декабря 1995 г. , утвердившем «Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления» к числу важнейших задач МСУ были отнесены: - укрепление основ народовластия; - создание условий для обеспечения жизненно важных интересов населения; - социальная защита населения; - стабилизация политической системы; - подготовка кадров для муниципальных органов. В Указе Президента РФ № 803 от 3. 06. 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в РФ» в качестве основной задачи органов МСУ (как субъектов МУ) названо: «обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения и достижение тем самым политической и социальной стабильности в регионе посредством взаимосогласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» . 55
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ это обусловленные природой МСУ основополагающие идеи, лежащие в основе его организации и осуществления. К их числу относятся: - самостоятельность органов МСУ в решении вопросов местного значения; - относительная обособленность и независимость систем государственного управления и МСУ; - соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям; - ответственность органов МСУ перед населением МО и государством; 56
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: - соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении МСУ; - законность в организации и осуществлении местного самоуправления; - гласность местного самоуправления; - государственные гарантии местного самоуправления; - взаимодействие систем государственного управления и МСУ при решении общих задач; 57
ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: - сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления; - возможность передачи на уровень МСУ исполнения отдельных государственных полномочий и т. д. Ряд авторов перечень данных принципов сводят к трём «З» : - законность; - здравый смысл; - забота о людях. 58
З. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ а) это населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (доктринальное определение); б) городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (ст. 2 ФЗ № 131 -ФЗ от 6. 10. 2003 года); в) это территориальное объединение граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда РФ от 2. 04. 2002 г. № 7 -П по т. н. «Красноярскому делу» ). 59
Населенная территория Наличие собственной компетенции Местный бюджет Наличие органов местного самоуправления МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ Устав МО Право на собственную символику Муниципальная собственность
Муниципальные образования Поселенческие Внутригородские территории ГФЗ Городские округа Территориально – поселенческие Внутриокружные районы Городские поселения Многофункциональные Территориальные Муниципальные районы Сельские поселения Монофункциональные Бюджетная группа Производственная группа
ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: 1. В зависимости от их территориальной основы: а) поселенческие МО (города, поселки, сельские населенные пункты) – имеют собственную инфраструктуру, обеспечивающую завершенность производственных циклов и решение ВМЗ; б) территориально-поселенческие МО - муниципальные районы, состоящие из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой хозяйственной деятельности и муниципального хозяйства; внутригородские территории городов федерального значения, а также внутриокружные районы (выделяются внутри ГО). в) территориальные МО – это, например, муниципальные районы, характерные для Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности и кочевого образа жизни исключают поселения. Они же характерны и для сельской местности на Северном Кавказе, где распространён хуторской способ ведения хозяйства.
НОВЫЕ ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Федеральным законом № 136 -ФЗ от 27. 05. 2014 г. внесены поправки в ФЗ № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , в соответствии с которыми в крупных городских округах предусмотривается возможность создания 2 -х уровневой модели местного самоуправления. Для этого введены два новых вида МО: - городской округ с внутригородским делением; - внутригородской район. Эти МО будут создаваться законами субъектов Российской Федерации по их усмотрению, на основе установленных ими же критериев.
НОВЫЕ ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Цель названных нововведений – приближение муниципальной власти к населению. Дело в том, что в крупных городских округах (их 67) на одного депутата представительных органов МСУ порой приходится по 60000 избирателей (и более), в связи с чем рядовому гражданину даже попасть на приём к депутату за весь срок его полномочий не представляется возможным, не говоря о Главе округа. По оценкам специалистов, оптимальная «норма представительства» , обеспечивающая доступность местной власти: от 5000 до 7000 избирателей на депутата). В этих условиях создание органов МСУ на уровне внутригородских районов позволит решить проблему доступности местной власти для граждан.
ИТОГИ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ОПРОСОВ: - 79% жителей городов с населением более 1 млн. человек вообще не знают депутатов, которые представляют их избирательный округ в представительном органе муниципального образования; - в городах с населением от 250 тысяч до 1 млн. человек этот показатель составляет 76%; - в городах с населением от 100 до 250 тысяч человек 73% граждан не знают своих депутатов. Именно поэтому теперь в ФЗ № 131 и предусмотрена возможность создания новых видов МО в крупных городах – городских округов, с делением на внутригородские районы. Однако образование таких районов – право, а не обязанность субъектов РФ.
ВИДЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: 2. В зависимости от характера муниципального хозяйства: а) многофункциональные МО (имеют разветвлённую сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства - столицы субъектов РФ и большинство крупных и средних городов России); б) монофункциональные МО (имеют ярко выраженную отраслевую специфику, т. е. их хозяйственная жизнь определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями какой-то одной отрасли.
МОНОФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ: 1) производственная группа (города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах; большинство из них сформировалось в период индустриализации, когда город воспринимался как один из «цехов» строящегося предприятия: Череповец, Тольятти, Набережные Челны, Волжский); 2) бюджетная группа (населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки, ЗАТО, приграничные города, военные гарнизоны, города – центры сельских МО, жизнедеятельность которых напрямую зависит от органов госвласти и дотаций из федерального и региональных бюджетов).
МО КАК СОЦИАЛЬНОЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА Одним из важнейших «инструментов» исследования МО является методология системного подхода. Системный подход - это метод научного анализа, позволяющий рассматривать исследуемый объект как сложное образование, состоящее из определённых частей (компонентов), активно взаимодействующих между собой. Система имеет свои «вход» и «выход» , через которые она взаимодействует с внешней средой, собственную цель, определённую внутреннюю структуру, функции и пр. Применение системного подхода к анализу объек-та местного самоуправления позволяет рассматри-вать любое муниципальное образование как слож-ную социально-экономическую систему.
4 6 Градообразующая сфера муниципального образования 1 5 Территория города 5 5 Население МО (домохозяйства) 2 1 1 2 6 3 2 Градообслуживающая сфера муниципального образования 6 Социальная сфера МО
ВНЕШНИЕ И ВНУТРЕННИЕ СВЯЗИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: 1) трудовые ресурсы МО; 2) продукция и услуги городского хозяйства; 3) услуги социальной сферы; 4) продукция и услуги градообразующих предприятий; 5) часть продукции и услуг градообразующих предприятий, реализуемых внутри МО; 6) продукции и услуги со стороны (из внешней среды).
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) 1. Градообразующая сфера – это система предприятий и организаций, основная часть продукции и услуг которых реализуется вне МО и обеспечивает его функционирование и развитие. 2. Градообслуживающая сфера (городское хозяйство) – это си -стема предприятий и организаций, основная часть продукции и услуг которых реализуется внутри МО, обеспечивая его функционирование и развитие. Градообразующая, градообслуживающая и социальная сфера в совокупности образуют экономический базис города. Его особенности определяются соотношением градообразующих и градообслуживающих предприятий, динамикой положенных в их основу экономических показателей, ёмкостью территориального рынка и его структурой. 71
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода, электроэнергия, газ) и социальные (здравоохранение, культура и др. ) услуги.
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности (чаще всего это федеральная или региональная собственность). Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет её (городскую инфраструктуру) на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную. Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри МО. 73
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) Спрос на продукцию и услуги муниципального хозяйства зависит от численности и состава населения (возрастного, профессионального и квалификационного), который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям, а также создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство их являются малыми и средними, однако в целом градообслуживающая сфера является серьёзным работодателем. 74
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) 3. Социальная сфера – это система учреждений и организаций, которая обеспечивает воспроизводство самого человека, его физических и духовных «параметров» (медицинские, образовательные, культурнодосуговые, физкультурно-спортивные учреждения). Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, а также создают для населения МО рабочие места. 75
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО (городской округ, городское поселение) Значительная часть объектов социальной сферы полностью или частично содержится за счёт местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (лечебно-диагностические, спортивно-развлекательные сооружения и др. ), а также государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений роль частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает. 76
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО 4. Территория МО. В соответствии с ФЗ-131 территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, являются: - городские округа (в том числе и с внутригородскими районами); - поселения (городские и сельские); - муниципальные районы; - внутригородские территории городов федерального значения; - внутригородские (внутриокружные) районы.
ТЕРРИТОРИЯ МО Характеризуя территорию МО, следует учитывать, что это: а) населённая территория (на ней постоянно проживают люди); б)она определённым образом используется проживающим на ней населением для обеспечения своей жизнедеятельности. При этом населённую территорию следует отличать от т. н. «селитебной территории» . Последняя включает: а) застроенные земельные участки, включая застройку под промышленные и другие предприятия и организации, а также земельные участки, предназначенные под застройку; б)земли общего пользования (территории, расположенные между жилыми кварталами и смежные с ними, занятые улицами, площадями, набережными и т. д. ); в) земли специального назначения (стрельбища, крепости, казармы и др. ; заповедники и подсобные земли, изъятые из непосредственного ведения местной администрации).
ГЛАВНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО 5. Население МО. Это не просто «арифметическая сумма» индивидов, проживающих на территории МО, а местное сообщество. Оно характеризуется тем, что его члены осознают себя частью местной общины, с её помощью удовлетворяют значительную часть своих первоочередных потребностей. Кроме того, они заинтересованы в том, чтобы состоять в данном сообществе и в дальнейшем.
НАСЕЛЕНИЕ МО Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объёмы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования и здравоохранения, вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов и пр. От численности населения МО зависит также численнный состав органов местного самоуправления (количество депутатов представительного органа).
ВОЗДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МСУ НА РАЗЛИЧНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО Анализ структуры объекта местного самоуправления (МО) свидетельствует о том, что разные его составные части поддаются управляющему воздействию по-разному – одни в большей, другие в меньшей степени. Слабо поддаются изменениям в процессе МСУ: - географические и природно-климатические условия; - отношения собственности; - социально-демографический состав населения муниципального образования; - предмет ведения и полномочия МСУ. 81
ВОЗДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МСУ НА РАЗЛИЧНЫЕ ПОДСИСТЕМЫ МО Сравнительно легко меняются в результате управляющих воздействий органов МСУ: - качество трудовых ресурсов (квалификация, специализация, опыт); - характер взаимоотношений органов МСУ с бизнесом и структурами гражданского общества; - организационные структуры МО; - мотивация муниципальных кадров и др. И именно на эти объекты и должно быть направлено управляющее воздействие субъекта МСУ.
4. МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА В РФ Начало нынешнего этапа муниципальной реформы в условиях постсоветской России было положе-но принятием ФЗ № 131 от 6. 10. 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (до этого были законы 1990, 1991 и 1995 годов). Основные цели данной реформы были сформулированы в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2002 и 2003 годах. При этом важнейшими из них являлись: - создание сильного и независимого МСУ, соответствующего современной стратегии государственных преобразований и обеспечивающего получение населением качественных услуг; - приближение органов МСУ к населению. Данные цели соответствуют международным обязательствам России, которые она взяла на себя, ратифицировав Европейскую хартию МСУ 1985 г.
ЗАДАЧИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: - формирование правовых, организационных, территориальных и экономических условий для полноценной работы органов МСУ; - создание стимулов для развития муниципалитетами своего потенциала; - обеспечение подлинной состоятельности муниципалитетов, и прежде всего в финансовом плане; - изменение отношения к МСУ со стороны граждан и государства (повысить его престиж).
ПРИЧИНЫ РАЗРАБОТКИ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: 1. Низкая эффективность дореформенной «модели» местного самоуправления. 2. Неоптимальность его основ (организационных, экономических, территориальных). 3. Необходимость более чёткого разграничения полномочий между уровнями власти в РФ (в Законе 1995 г. компетенция МСУ была сформулирована в чрезмерно общей форме, без её дифференциации по видам муниципальных образований; имело место дублирование функций; у муниципалитетов имелось значительное число т. н. «не финансируемых «мандатов» ). 4. Наличие в стране территорий, где закон 1995 г. вообще не был реализован (на начало 2000 года МСУ отсутствовало примерно на 40% территории России).
ПРИЧИНЫ РАЗРАБОТКИ НОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 4. Допустимость различных моделей МСУ приводила в отдельных случаях (районные муниципалитеты) к отдалению власти от населения. 5. Отсутствие финансовой самостоятельности у муниципалитетов, которая усугублялась ежегодными изменениями финансовых нормативов в сфере МСУ; субъективизмом в распределении финансовой помощи конкретным муниципальным образованиям и прочее. 6. Полномочия МСУ зависели от того, организации какой формы собственности (муниципальные или государственные) действовали в той или иной части бюджетной сфере и пр.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РФ: 1) активизация непосредственного участия граждан в осуществлении МСУ (расширен перечень форм прямой демократии при осуществлении МСУ – Глава 5 ФЗ № 131 существенно расширила перечень форм прямой муниципальной демократии); 2) изменение территориальной основы МСУ (введено 5 видов МО, новые правила определения их границ, которые призваны обеспечить осуществление МСУ на всей территории РФ, а также необходимые демографические и экономические предпосылки для его полноценного функционирования); 3) увязка перечня вопросов местного значения с видом муниципального образования (ст. 14, 15, 16); 4) установление чётких правил наделения органов МСУ отдельными госполномочиями (ст. 19 ФЗ № 131); 87
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РФ: 5)изменение финансово-экономической основы местного самоуправления (предпринята попытка закрепления законом за муниципальными образованиями необходимых финансовых, имущественных и иных ресурсов, установления обоснованных налоговых ставок и льгот по принципу: «полномочия» - «ресурсы» ); 6)повышение престижа муниципальной службы (принят ФЗ № 25 «О муниципальной службе в РФ» от 2. 03. 2007 г. , а также соответствующие законы субъектов РФ, весьма существенно изменившие систему кадрового обеспечения МСУ); 88
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В РФ: 7)уточнение организационной структуры местного самоуправления (федеральным законом определён перечень обязательных для всех видов МО органов местного самоуправления); 8) повышение уровня политической и юридической ответственности органов местного самоуправления за исполнение своих обязанностей и обязательств перед гражданами (появились институты отзыва и удаления от должности должностных лиц местного самоуправления, создана возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 1. До сих пор не найден баланс между объёмами полномочий и ресурсами муниципалитетов. Особенно сложной данная ситуация является для сельских поселений. Они фактически являются недееспособными и обречены на хроническое невыполнение своих обязательств. Кроме того, вопреки замыслу реформы продолжает расти число так называемых «не финансируемых мандатов» . Так, за последние 10 лет объём полномочий органов МСУ увеличился примерно в полтора раза. Доходы же муниципалитетов за это время выросли только на треть. В настоящее время уровень покрытия расходов местных бюджетов за счёт собственных источников в среднем составляет по стране примерно 40%.
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ ЧИСЛА ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ: Количество ВМЗ Поселения 39 34 27 31 22 2003 2004 2005 2006 2014
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ ЧИСЛА ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ: Количество ВМЗ 38 Муниципальный район 30 24 28 20 2003 2004 2005 2006 2014
ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ ЧИСЛА ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ: Количество ВМЗ 44 Городской округ 37 32 35 27 2003 2004 2005 2006 2014
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Действующая система межбюджетных отношений и система распределения налоговых поступлений весьма существенно ограничивает муниципальную автономию. Так, в местные бюджеты до 1. 01. 2015 г. полностью поступали только два налога – на землю и на имущество физических лиц, которые в структуре доходов местных бюджетов составляли всего, соответственно, 4% и 0, 5%. В них зачислялась также постоянно меняющаяся (в сторону сокращения) доля НДФЛ. Например, начиная с 2012 г. норматив отчислений от НДФЛ в местные бюджеты был снижен с 20% до 10%.
Изменение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты 2001 год 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год 2006 год 2007 год 2008 год 2012 год 2014 год Налог на 3, 9 прибыль 1, 6 0, 4 0, 5 0 0 0 НДФЛ 79, 2 67, 0 60, 0 55, 0 42, 9 25, 9 30 30 30 20 10 НДС 1, 1 0 0 0 0 0 Акцизы 15, 7 на спирт и водку 15, 5 2, 4 4, 9 4, 7 0 0 0 Акцизы 10, 1 на иную продукцию 12, 2 22, 8 10, 2 10, 4 10, 8 0 0 0 Название налога 2000 год Источник: данные Министерства финансов РФ (minfin. ru).
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Как следствие, сегодня поселения практически полностью лишены инструментов, стимулирующих развитие малого и среднего бизнеса, создание благоприятного делового климата. Это противоречит мировой практике, в которой за муниципалитетами всегда закреплены налоги на нежилую недвижимость и другие налоги, связанные с предпринимательской деятельностью. Ограничение налоговых поступлений в местные бюджеты приводит к двум основным проблемам: - высокой зависимости муниципалитетов от дотаций сверху; - хроническому недофинансированию исполняемых ими полномочий.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Отдельной темой является так называемый «отрицательный трансферт» – когда у имеющих финансовые «излишки» муниципалитетов (доноров) они изымаются для поддержки тех, у кого денег нет (в том числе и неэффективных муниципалитетов). Подобный подход тормозит развитие муниципального хозяйства и сковывает местную инициативу, поскольку сейчас проще ничего не делать и всё равно необходимый минимум будет получен от вышестоящих бюджетов. И наоборот – работать много нет смысла, т. к. чем больше заработаешь, тем больше отберут в пользу тех, кто не желает и не умеет работать творчески и результативно. По оценкам специалистов, в настоящее время в России более 90 % муниципалитетов являются дотационными.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ По мнению практиков, решить данную проблему можно предоставив большую свободу муниципалитетам. Например, им надо установить твёрдую ставку перечислений в вышестоящие бюджеты и гарантировать, что в течение, например, пяти лет они смогут оставлять у себя суммы всех своих дополнительных доходов. Тогда появится стимул развивать муниципальное хозяйство, расширять налогооблагаемую базу и пр. Пока же на практике существует постоянная проблема с финансированием осуществляемых полномочий (вернее - с их недофинансированием и другими издержками), что приводит к постоянным жалобам муниципалов на недостаточность местных бюджетов для реализации возложенных на них вопросов местного значения и требованиям о передаче им дополнительных налогов.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 2. Нестабильность федерального законодательства, регламентирующего организацию МСУ, и нечёткость некоторых его формулировок (с момента принятия ФЗ № 131 от 6. 10. 2003 г. в него внесено около 500 изменений путём принятия почти 100 ФЗ), что не позволяет планировать деятельность МСУ на болееменее длительный период. 3. Сложившаяся практика чрезмерного наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями привела, с одной стороны, к перекладыванию государством на МСУ ряда своих социальных обязательств, а с другой - к избыточному административному контролю и влиянию региональных органов госвласти на органы местного самоуправления, что влечёт за собой фактическое выхолащивание сути МСУ и противоречит Конституции РФ (требований её ст. 12).
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 4. Неоптимальность правовых основ осуществления госконтроля в сфере местного самоуправления. Следствием этого является необоснованная частота и активность контрольных органов при проверках муниципалитетов. Однако, как показал мониторинг, проведённый МЭР РФ, из всего объёма проверочных мероприятий только каждая 16 -я проверка позволяет выявить хоть какие-то нарушения. Остальная масса проверочных мер ни к чему не при-водит и лишь отвлекает муниципалитеты от работы. 5. Закрепление в законе единого перечня ВМЗ для городских и сельских поселений, хотя реально они существенно отличаются по образу жизни населения, своим возможностям (ресурсам), структуре МО и пр.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 6. Отсутствие порой в отраслевом законодательстве тех полномочий органов МСУ, которые необходимы им для решения возложенных на них законом вопросов местного значения. Так, к числу таких вопросов (причём для всех видов муниципалитетов) отнесено «осуществление мер по противодействию коррупции» в границах соответствующего муниципального образования» . В ст. 5 ФЗ № 273 -ФЗ от 25. 12. 2008 г. органы МСУ названы в качестве субъектов противодействия коррупции, которые должны осуществлять его «в пределах своих полномочий» . Однако соответствующие полномочия названных органов нигде в систематизированном виде не сформулированы.
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Названный выше факт признан в «Национальном плане противодействия коррупции на 2014 -2015 гг. » , в связи с чем на определённые органы возложена обязанность по исправлению данной ситуации. 7. Низкое качество муниципальных правовых актов и недостаточная методическая помощь МО со стороны государства в этом вопросе. 8. Недостаточный уровень квалификации муниципальных кадров, осуществляющих разработку и принятие МПА.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 9. Неоптимальное разрешение в действующем законодательстве проблемы сочетания принципов, лежащих в основе определения границ муниципалитетов (имеется в виду «обеспечение максимальной приближённости муниципальной власти к населению» и «достаточность экономических возможностей территории МО для успешного решения вопросов местного значения» ). На уровне сельских поселений это привело к тому, что здесь была обеспечена доступность власти для населения в связи с их незначительными территориальными размерами, однако экономическая база, необходимая для решения ВМЗ, у них отсутствует.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: В крупных городах, имеющих статус городских округов, наоборот - имеет место перекос в другую сторону. При достаточности экономической базы для решения ВМЗ не обеспечивается «доступность муниципальной власти для населения» . В Тверской области стремление решить данную проблему повлекло за собой упразднение в последнее время 30 сельских поселений (общее число МО сократилось с 405 до 375). 10. Сложность уяснения содержания ВМЗ в связи с использованием в ФЗ № 131 при их формулировке разнообразных терминов, содержание которых нигде и никто чётко не раскрыл ( «обеспечение выполнения» , «осуществление мер» ; «организация» , «оказание поддержки» , «создание условий» и пр. ).
РАЗЪЯСНЕНИЯ ГОСДУМЫ: Понятие «организация» в большей степени означает осуществление исполнительно-распорядительных функций. Понятие «создание условий» преимущественно указывает на осуществление нормативно-правового регулирования и создание условий, благоприятных для данного вида деятельности. Понятие «обеспечение» указывает на обязательность решения органами местного самоуправления вопроса местного значения.
ПРОБЛЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 11. Низкий уровень вовлеченности граждан в решение вопросов местного значения, что повлекло за собой: - снижение доверия населения к местной власти; - снижение явки на муниципальных выборах; - повышение уровня «демагогической депрессивности населения» (нежелание участвовать ни в каких институтах, недовольство всем и вся). Люди только требуют от власти обеспечить их социальными благами, при этом сами же не хотят проявить хотя бы минимум гражданской активности и ответственности.
ДУАЙТ ЭЙЗЕНХАУЭР (бывший президент США): «Истинная демократии состоит не в том, чтобы иметь право потребовать от правительства, чтобы оно что-то сделало для народа, а в наличии у граждан возможности предложить правительству: «Дайте нам сделать это самим» . Именно такое понимание демократии и именно для муниципального уровня власти практически отсутствует в современной России.
НОВЫЙ ЭТАП МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Названные и иные проблемы, возникшие в процессе 10 -летнего реформирования МСУ, были сформулированы на проводившемся в г. Владимире (4 -7 ноября 2013 г. ) Всероссийском съезде Совета муниципальных образований. Помимо констатации наличия проблем Съезд по итогам своей работы принял проект «Основ Концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период» , в котором наметил пути их решения. В своём Послании Федеральному Собранию РФ в 2013 г. Президент России поставил в этой связи задачу «обновления» отечественной системы МСУ путём устранения имеющихся в ней диспропорций, повышения роли и самостоятельности МСУ, максимального приближения этого уровня власти к людям.
НОВЫЙ ЭТАП МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Определяя «вектор» реформирования действующей в России системы МСУ, Президент на заседании Совета по развитию МСУ (26. 05. 2014 г. , Иваново) заявил: «Базовая идея реформы как раз и состоит в том, чтобы сделать эффективным, дееспособным именно низовой уровень местного самоуправления, прежде всего, чётко определить, за что он отвечает, и за счёт каких финансовых источников будут исполнять свои полномочия наши коллеги в муниципалитетах» .
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 1. Необходимо изменения налогового законодательства в плане выделения муниципальной власти дополнительных финансовых средств, необходимых для полноценного решения возложенных на неё законом вопросов местного значения. В 2014– 2016 гг. муниципальные бюджеты за счёт перераспределения налоговых поступлений получат дополнительные доходы. Безусловно, это потребует внесения некоторых изменений в бюджетную и налоговую политику. Такая работа уже идёт и вскоре её итоги будут оглашены (об этом заявил 26. 05. 2014 г. Президент РФ в своём выступлении на заседании Совета по развитию местного самоуправления, проходившем в городе Иваново).
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Так, в настоящее время изучается вопрос о возможности закрепления за местными бюджетами тех налогов, с помощью которых муниципальная власть могла бы влиять на развитие экономической базы муниципалитетов. В этой связи рассматривается возможность передачи местным бюджетам так называемой «упрощёнки» (налога на малый бизнес). Кроме того, экспертное сообщество предлагает передать в местные бюджеты: - 2% от налога на прибыль организаций, зачисляемые сейчас в федеральный бюджет; - налог на доходы физических лиц, который тоже должен поступать в бюджет по месту жительства граждан.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ По оценкам специалистов, обсуждаемые в настоящее время Госдумой изменения налогового и бюджетного законодательства позволят к 2016 г. дополнительно выделить муниципалитетам для формирования их бюджетов около 64 млрд. рублей. Деньги, вроде бы, немалые, но если разделить их на 23000 муниципальных образований, то кардинальных изменений в муниципальных финансах в ближайшее время не произойдёт. Кроме того, специалисты-практики оценивают существующий в настоящее время дисбаланс между расходными обязательствами и финансовыми возможностями местных бюджетов в размере (1, 5 -2) триллиона руб. , что в принципе соизмеримо с бюджетом России в целом.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 2. Целесообразно внести изменения в действующее законодательство в плане более чёткого определения «зон ответственности» муниципалитетов, а также установления для них «долгосрочные правила игры» (имеется в виду оптимальное распределение ВМЗ между разными видами МО и обеспечение стабильности перечня этих вопросов). С принятием ФЗ № 136 от 27. 05. 2014 г. (внёс изменения в ФЗ № 131) данная проблема уже стала решаться. Во-первых, разделён круг ВМЗ городских и сельских поселений (из почти 40 ВМЗ возлагаемых на поселения, за сельскими оставили только 13). Вовторых, субъектам РФ предоставлено право самим корректировать установленную ФЗ № 131 «схему» распределения ВМЗ между разными видами МО.
ВМЗ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ: 1) составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения; 2)установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; 3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения; 4)обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; 5) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; 6) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 7) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения; 8) формирование архивных фондов поселения;
ВМЗ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ: 9) утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); 10)присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального регионального или межмуниципального значения, местного значения МР), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;
ВМЗ СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЙ: 11) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства; 12) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении; 13) оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин (ч. 3 ст. 14 Федерального закона от 6. 10. 2003 г. № 131 -ФЗ) «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» .
РОЛЬ СУБЪЕКТО В РФ В РАСПРЕДЕЛЕНИИ ВМЗ МЕЖДУ МО В дополнение к установленной ФЗ № 131 «схеме» распределения ВМЗ между городскими и сельскими поселениями законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных районов и сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие ВМЗ из числа тех, которые предусмотрены ст. 14 (ч. 1) ФЗ № 131 для городских поселений. Иные вопросы местного значения, предусмотренные ФЗ № 131 для городских поселений, но не отнесённые к вопросам местного значения сельских поселений законом субъекта, а также уставами районов и сельских поселений, на территориях последних решаются органами МСУ соответствующих муниципальных районов.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: В Тверской области названный выше минимальный перечень ВМЗ сельских поселений (13 шт. ) существенно расширен областным законом (№ 92 -ЗО от 13. 11. 2014 г. «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Тверской области» ) и фактически он сохранён в виде, существовавшем до 27. 05. 2014 г. (принятие ФЗ № 136). 3. С принятием ФЗ № 370 от 21. 12. 2013 г. (внёс изменения в ФЗ № 131) уже изменён порядок осуществления государственного контроля за МСУ (ст. 77 ФЗ № 131 от 6. 10. 2003 г. ). В значительной части этот порядок воспринял те инновационные идеи, которые воплощены в т. н. «Законе о проверках» (ФЗ № 294‑ФЗ от 26. 12. 2008 г. ), весьма существенно либерализовавшем госконтроль в сфере бизнеса.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Теперь функция координатора контрольно-надзорной деятельности в отношении органов МСУ возложена на органы прокуратуры. Данная деятельность осуществляется на плановой основе. Прокуратура субъекта РФ на основании представленных органами государственного контроля (надзора) проектов формирует ежегодный план проверки муниципалитетов и не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок, размещает его на своём сайте в сети «Интернет» . Контрольно-надзорные органы должны проводить плановые проверки муниципалитетов не чаще одного раза в 2 года.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Плановые проверки должны проводиться сразу несколькими контролирующими органами в соответствии с единым планом, где должны быть указаны цели, основания проверок и их сроки. Однако правило о 2 -х годичной периодичности проверок не распространяется на случаи поступления в контрольные органы обращений граждан и юридических лиц, а также информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства РФ, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан. В таких случаях должны проводиться внеплановые проверки, но по согласованию с прокуратурой субъекта Российской Федерации.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Однако внеплановые проверки деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления могут также проводиться и в соответствии с поручениями Президента и Правительства Российской Федерации, на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: В ст. 77 ФЗ № 131 теперь установлено правило, в соответствии с которым органы контроля и надзора не должны требовать от муниципалитетов проведения мероприятий, не относящихся к сфере их ответственности, а тем более – тратить на них средства из муниципального бюджета. Органы местного самоуправления также наделены правом не предоставлять информацию по запросам контролирующих органов, если она официально опубликована в СМИ или имеется на сайте муниципалитета в Интернете.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 4. Ведётся разработка мер по повышению эффективности взаимодействия органов государственной и муниципальной властей. Они должны начать работать как одна «команда» (Постановление Правительства Тверской области от 16. 10. 2012 г. № 603 -пп «О государственной программе Тверской области «Обеспечение взаимодействия с органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области» на 2013 - 2018 годы» ; Законы Тверской области: № 46 -ЗО от 9. 07. 2009 г. «О полномочиях органов государственной власти Тверской области по взаимодействию с Советом муниципальных образований Тверской области» ; № 91 -ЗО от 3. 10. 2013 г. «О программе социально-экономического развития Тверской области на период до 2020 года» ). Основная проблема здесь – найти оптимум в распределении полномочий между регионом и муниципалитетами.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Принципиальное значение для изменения характера взаимодействия государственной власти и МСУ в РФ имеют положения уже упоминавшегося ФЗ № 136 -ФЗ от 27. 05. 2014 г. , который наделил субъектов РФ правом перераспределять полномочия между региональным и местным уровнями публичного управления. Данное право закреплено в ч. 1. 2 ст. 17 ФЗ № 131 -ФЗ и ч. 6. 1 ст. 26. 3 ФЗ № 184 -ФЗ от 6. 10. 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» .
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ Перераспределение такого рода может быть двусторонним, т. е. субъект РФ вправе изъять некоторые полномочия у органов местного самоуправления, либо передать им какие-то свои полномочия. Однако при этом не допускается отнесение к компетенции органов госвласти субъекта Федерации полномочий органов МСУ в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов МСУ, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда иных полномочий, которые предусмотрены пп. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 (ряд общих полномочий по решению ВМЗ) и ч. 10 ст. 35 (исключительная компетенция представительного органа МСУ) ФЗ № 131 -ФЗ от 6. 10. 2003 г. При этом указанное перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа госвласти субъекта РФ.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 5. Должна быть активизирована методическая помощь со стороны ОГВ муниципалитетам при разработке проектов МПА. В этой связи заслуживает положительной оценки инициатива Минюста РФ, разместившего на своём сайте типовые проекты некоторых МПА по вопросам противодействия коррупции. 6. Президентом РФ поставлена задача для всех уровней власти по кардинальному улучшению кадрового состава муниципальной службы. С целью её решения планируется формирование единой базы вакансий, имеющихся в органах местного самоуправления, что позволит создать прозрачные механизмы конкурсного отбора кандидатов, расширит возможности привлечения на муниципальную службу высококвалифицированных специалистов.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 7. Уже внесены изменения в ФЗ № 131 -ФЗ от 6 октября 2003 г. , связанные с оптимизацией территориальных основ МСУ с целью отыскания оптимума между тенденциями «приближение власти к населению» и «обеспечение экономических условий для осуществлении МСУ» . В частности, Федеральным законом № 131 -ФЗ от 6. 10. 2003 г. предусмотрена возможность создания законами субъектов РФ городских округов с внутригородским делением (Тверская область пока не использовала эту возможность). Пока такой возможностью воспользовалась только Челябинская область в отношении своей столицы.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 8. Субъектам РФ фактически предоставлено право самим выбирать оптимальную именно для данного региона «модель» МСУ. Так, ФЗ № 131 предоставляет им в этой связи право передавать часть функций от сельских поселений к муниципальным районам и обратно (ч. 3 ст. 14), а также перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ (ч. 6. 1 ст. 26. 3 ФЗ № 184 -ФЗ от 6. 10. 1999 г. ). В Тверской области в этой связи принят областной Закон № 92 -ЗО от 19. 11. 2014 г. «О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Тверской области» .
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: Существенно расширены полномочия субъектов РФ и при определении организационной структуры МСУ на своей территории. Они вправе самостоятельно определять (своим законом) сроки, на которые избираются представительные органы МСУ, а также Главы МО; способ формирования представительных органов МР и ряд других вопросов (Закон ТО области № 93 -ЗО от 27. 11. 2014 г. «Об отдельных вопросах формирования представительных органов муниципальных районов Тверской области и избрания глав муниципальных образований Тверской области» ). Тем самым субъектам РФ фактически возвращено имевшееся у них ранее (по ФЗ № 154 -ФЗ от 28 августа 1995 г. ) право иметь собственные законы о местном самоуправлении на своей территории.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: 9. С целью расширения степени вовлечённости граждан в процесс местного самоуправления: - изыскиваются пути активизации работы ТОС; - изучаются возможности передачи части функций муниципалитетов общественным организациям (в том числе социально ориентированным НКО); - формируется система общественного контроля (на основе ФЗ № 212 -ФЗ от 21. 07. 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ); - используются новые управленческие технологии (www. roi. ru, vashkontrol. ru), которые стали внедряться в процесс публичного управления в ходе проводимой в стране административной реформы и призваны повысить степень участия общественности в принятии властных решений.
ПЕРСПЕКТИВЫ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: - в мае 2015 г. в Совете по местному самоуправлению при председателе Гос. Думы обсуждался опыт Ленинградской области по внедрению там института сельских старост, который оценён положительно и по результатам оценки рекомендовано законодательно определить статус данных лиц. При этом во время названного обсуждения был позитивно оценён опыт Франции, где будущие старосты сначала проходят через выборы, а затем становятся представителями исполнительной власти.
Скачать презентацию ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ
Общая хар. МСУ.ppt