Томильцев Алексей Витальевич РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 1 Границы

Томильцев Алексей Витальевич РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 1

Границы. Взгляд сквозь века. XVIII XIX век Большой герб Российской империи Флаг Российской империи Российская империя во время её наибольшей внешней экспансии (1790 1860). Светло зелёным цветом показана сфера российского влияния.

Границы. Взгляд сквозь века. Начало XX века 1917 г. Февральская и Октябрьская революции. Отречение от престола императора Николая II. Крах Российской империи и образование в 1922 г. СССР – Союза Советских Социалистических Республик (15 республик, в. т. ч. РСФСР). Флаг и герб СССР

Границы. Взгляд сквозь века. Конец XX века Флаг и эмблема СНГ 1991 г. – прекращение существования СССР, изменение политического устройства России, формирование новых суверенных государств из бывших республик СССР. Образование дружественного объединения стран СНГ (Содружество Независимых Государств) и формирование союзного государства (Россия и Белоруссия).

Границы. Взгляд сквозь века. XXI век • Площадь территории РФ 17, 1 млн. км 2. • Общая протяжённость границ РФ 60 933 км (из них 38 808 км морские границы). Самая протяженная сухопутная граница – с Казахстаном (6846 км), • 1 субъект федерации Калининградская область полуанклав (часть территории РФ, не имеющая с основной частью своего государства общих границ и окружённая чужой территорией, но имеющая выход к морю). • 16 стран – соседей I порядка США 1 Польша Норвегия Финляндия 1 1 3 2 Калининградская обл. 1 Эстония 2 Латвия Белоруссия 3 Литва Украина я ни я рб зи Азе у Гр о Яп Казахстан Китай ай ан дж Монголия КНДР

"Безопасность внешняя и спокойствие народа внутри государства много зависит от правильного и с благоразумием устроенного разделения государства на части. " Арсеньев К. И. "Начертание статистики Российского государства", 1819 г. 6

Форма государственного устройства Под формой государственного устройства понимается территориальная организация государственной власти, соотношение между центром и остальными частями государства. С этой точки зрения государства подразделяются на унитарные (единые) и федеративные, или сложные. Иногда выделяют такие формы государственного устройства, как союзы, содружества и объединения. 7

Форма государственного устройства • 1. Унитарные. Большинство современных государств являются унитарными. • Причем унитарными государствами являются как небольшие скандинавские государства, так и такие крупные государства, как Франция, Италия, Китай, Индонезия, Япония и т. д. • После распада Советского Союза все образовавшиеся на его основе независимые государства, кроме России, приняли унитарную форму территориально государственного устройства. 8

Факторы, способствующие образованию унитарного государства Однородность населения или значительное преобладание одного культурно исторического и национального типа населения Сильное внешнее давление (угроза) — осознание населением общности перед лицом внешнего врага Удобство сильного единого унитарного государства для экономической деятельности, создания единого экономического пространства. 9

Примеры унитарных государств: • Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало унитарную форму своего политико территориального устройства. • Это — Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Египет и Марокко, Польша и Венгрия, Украина и Беларусь, Греция и Норвегия и другие 10

Индонезия унитарная республика, состоящая из 27 провинций. Глава государства, правительства и верховный главнокомандующий вооруженными силами Индонезии президент 11

Форма государственного устройства • Унитарное государство обычно характеризуется следующими признаками: • единая конституция и единая правовая система; • единая система органов государственной власти и управления; • единое гражданство; единство судебной системы и осуществление правосудия на основе единых норм; • деление государства на административно территориальные единицы (провинции, департаменты, области, округа, районы и другие), органы управления которых регулируются общегосударственными правовыми нормами и подчинены центральным органам государственной власти и управления. 12

Форма государственного устройства • Территория унитарного государства подразделяется лишь на административно территориальные единицы (провинции, районы, графства и т. д. ), не обладающие какой либо политической самостоятельностью. • При этом в рамках такого государства возможно существование районов, обладающих административной автономией (например Синцзянь уйгурский автономный район в Китае). Унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные. 13

Форма государственного устройства • В централизованных государствах значительная часть вопросов местной жизни решается центральной властью. • В децентрализованных государствах их решение передается на места. • Исторически унитаризм явился прогрессивной формой территориально государственного устройства, поскольку он активно способствовал созданию единого капиталистического рынка, сильной и независимой центральной власти взамен феодальной раздробленности с ее слабой территориальной системой управления. 14

Форма государственного устройства 2. Федеративные. • • В отличие от унитарного государства федерация является сложным государством: в его структуру помимо центральной (или федеральной власти) входят государственные образования (республики, штаты, кантоны, земли и т. д. ), обладающие политической самостоятельностью, включающей, в частности, собственное законодательство, судебную и налоговую системы. • В итоге суверенитет в условиях федерации становится как бы разделенным между федеральным центром и субъектами федерации. • Соответственно, в федеративном государстве существуют две относительно самостоятельных системы органов государства: федеративная и система органов субъектов федерации. 15

Категориальный аппарат 1. Направления развития федерализма: - централизация; - децентрализация; - поиск равновесия. 2. Федерализм как процесс ассоциируется с идеей, системой ценностей, мировоззрением, с процессом договорного сотрудничества по отдельным вопросам и программам. 3. Федерация как структура – институциональная, реальная категория, указывающая на конкретное выражение федерализма, точнее – на возможные институциональные механизмы подчинения автономных единиц центральной власти при соблюдении определённых конституционных условий. 4. Главные категории: суверенитет, автономия, участие в разделении полномочий, равноправие, субсидиарность и т. д. 16

Что считать «подлинной» федерацией? 1. Необходимые и достаточные признаки «подлинной» федерации: - единство федерации; - институциональная самостоятельность частей федерации; - участие субъектов федерации в реализации власти на федеральном уровне; - субсидиарность; - равноправие субъектов. 2. Полноту воплощения принципов федерализма (индикаторы) можно определить по степени развитости: - правового и институционального обеспечения механизмов согласования интересов федерации и её субъектов; - процедур и правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и её субъектами; - конституционно-правовой культуры, философии федерализма и сотрудничества как необходимых условий воплощения конституционных принципов федеративного государственного устройства. 17

• Федеративный принцип призван обеспечить равноправ ное взаимодействие общностей, обладающих значительны ми этническими, историко культурными, религиозными, лингвистическими и другими особенностями; создать оптимальные возможности для выражения региональных и иных интересов. 18

Федерализм предполагает демократическую децентрализацию, т. е. автономность, самостоятельность терри ториальных государственных образований, имеющих собствен ные конституции (уставы), законодательные, исполнительные и судебные органы. Федеральная система государственного прав ления способствует широкому развитию местного самоуправления. 19

Децентрализация осуществляется в трех основных формах: деконцентрация, делегирование и передача власти. Деконцентрация — это административная договоренность, согласно которой функции центрального правительства передаются региональным представительствам федеральных органов власти. Делегирова ние — это агентское соглашение, по которому функции переме щаются к организациям, действующим вне центральных правя щих структур с определенной степенью административной и фи нансовой самостоятельности. Передача власти означает перевод полномочий от центра к субъектам федерации, т. е. автономным, демократически избираемым единицам регионального правле ния, таким как край, область, округ, город и т. д. 20

Благодаря децентрализации субъекты федеративного государ ства самостоятельно реализуют власть в регионе. Однако они об ладают лишь ограниченным суверенитетом, не имеют права одно стороннего выхода из союзного государства. Центральное правительство может вмешаться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий, массовых беспорядков и др. 21

Истоки федеративного выбора: Российская империя 1. Генезис идей федерализма в России необходимо рассматривать в «трёхмерном пространстве» : империя – централизованное государство – федеративное государство 2. Начало «популярности» идей федерализма в России – рубеж XVIII-XIX вв. под влиянием Ш. Монтескье и Французской революции: Государственная уставная грамота 1820 г. 3. 1825 г. – развилка истории: федерализм или централизация (унитаризм)? 4. Кризис империи принимает необратимый характер при Александре III. 5. Временное Правительство 1917 г. поощряло национально-сепаратистские устремления: на местах создавались национальные органы власти, воинские формирования, объявлялись национально-культурные программы. 22

Истоки федеративного выбора: к Российской Федерации (1917 1918) 1. В условиях сепаратизма идея «федерации народов» становится приемлемым средством сохранения относительного единства России. 2. Декларация прав народов России (ноябрь 1917 г. ): 1) Равенство и суверенность народов России. 2) Право народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. 3) Отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений. 4) Свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп. 3. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа (январь 1918 г. ) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. 4. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской 23 Республики (10 июля 1918 г. )

Истоки федеративного выбора: СССР (1922 1991) 1. Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик (30 декабря 1922 г. ) 2. Союз задумывался как федерация нового типа, как результат «свободного волеизъявления наций» , а стал фиктивной федерацией с правом республик на сецессию и декоративным характером участия союзных республик в делах федерации. 3. Конституции СССР 1924, 1936 и 1977 гг. 4. «Имперские формы» участия союзных республик в делах Федерации (партноменклатура центра ассимилировала политическую элиту республик) 6. Системный кризис государства конца 80 -х гг. запустил трансформационные процессы и привёл к распаду СССР и образованию СНГ в декабре 1991 г. 24

Кризис советской федерации (1988 1991) • нарастание кризиса федерации советского типа (нарастание межнациональных противоречий, конфликтов между центром и союзными республиками, эскалация вооруженных конфликтов на национальной почве, «парад суверенитетов» союзных республик); • попытки руководства СССР решить проблемы путем реформирования принципов федеративных отношений (подготовка нового Союзного Договора, Ново-Огарёвский процесс; введение республиканского хозрасчета; допущение элементов экономической и политической самостоятельности республик и пр. ); • неудача попыток реформы советской федерации: распад СССР и образование СНГ (1991 -1992). 25

Истоки федеративного выбора: РСФСР (1918 1993) 1. Этапы российского федерализма в советский период: 1) Создание основ социалистической модели федерализма (1918 -1936) 2) Утверждение фактического унитаризма (1937 -1985) 3) Реформы государственного устройства в 1990 -1993 гг. 2. Направления развития российского федерализма в советский период: - уточнение статуса автономных республик в составе РСФСР - совершенствование различных форм национально-территориальной автономии - преобразование в конце 80 -х гг. Верховного Совета. 3. Российский федерализм длительное время носил декоративный характер. 4. Съезд народных депутатов РСФСР/РФ 1990 -1993 гг. реформировал государственное устройство в условиях угрозы распада России и системного кризиса. 26

Обострение федеративных проблем в России (1990 1992) • Разрушительные последствия «политики автономизации» , инициированной руководством СССР в борьбе с ростом политического влияния новых российских властей. • Закон СССР от 26 апреля 1990 г. и «парад суверенитетов» российских автономий • Борьба автономных республик в составе РСФСР за повышение статуса и их попытки стать «соучередителями» обновленного СССР • Закон РСФСР от 26 апреля 1991 г. «О реабилитации репрессированных народов» и рост межнациональных конфликтов внутри России • Федеративный договор (1992 г. ) как инструмент сохранения целостности России. 27

Современная федеративная модель 1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. заложила конституционные основы федеративного устройства. Принципы федеративного устройства России: - государственная целостность и единство системы государственной власти; - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; - равноправие и самоопределение народов Российской Федерации; - равноправие субъектов Федерации. 28

Форма государственного устройства • Таким образом, в условиях федерации на одной и той же территории одновременно и параллельно функционируют две власти федеральная и местная, т. е. власть субъекта федерации. • Каждая из них имеет свою компетенцию. • Федерации могут строиться: • по национальному признаку (как в свое время СССР, Чехословакия, Югославия и т. д. ); по национально территориальному признаку (Российская Федерация); • по территориальному признаку (США, Мексика, Бразилия и подавляющее большинство современных федераций). 29

Форма государственного устройства Обычно наряду с общефедеральной конституцией и федеральными законами действуют законы субъектов федерации, а в ряде федераций их субъекты имеют собственные конституции. • При этом, предполагается довольно четкое обеспечение верховенства федеральной конституции и других федеральных законов, которым должно соответствовать законодательство членов федерации. • Как правило, в верхней палате парламента сенате обеспечивается особое представительство субъектов федерации. 30

Форма государственного устройства • Причем в одних федерациях в верхней палате устанавливается равное представительство субъектов федерации. • Например, в США избираются по два сенатора от каждого штата, вне зависимости от численности проживающего в штате населения, а в других федерациях (Канада, ФРГ, Индия и т. д. ) представительство субъектов федерации в верхней палате общефедерального парламента находится в прямой зависимости от численности населения соответствующего субъекта. 31

Форма государственного устройства • При определении компетенции федерации и ее субъектов обычно придерживаются принципов, апробированных опытом развития практически всех федеративных государств. • Это, во первых, равенство прав всех субъектов и во вторых, наделение их достаточными полномочиями, а следовательно, и материальными ресурсами, поскольку федерация призвана служить сложению сил, а не их разъединению и, как следствие, проведению единой общефедеральной политики. • Мировой опыт дает различные примеры распределения компетенции между центром и субъектами федерации. • Иногда ограничиваются только определением компетенции самой федерации. 32

Форма государственного устройства • При этом все, не отнесенное к федеральной компетенции, рассматривается как входящее в компетенцию членов федерации (остаточные полномочия). • Иногда закрепление полномочий идет по противоположному пути. • В этом случае определяются только полномочия субъектов федерации, а все остальные (остаточные) полномочия отнесены к компетенции федерации. В других случаях определяются полномочия отдельно членов федерации, федерации в целом, а также совместная компетенция. 33

Форма государственного устройства • Обычно в исключительную компетенцию самой федерации включены: • проведение внешней политики; • вопросы обороны государства; • объявление войны и заключение мира; • регулирование таможенных отношений; • общефедеральные средства коммуникаций; • наиболее важные и опасные отрасли производства (вооружение, ядерная энергетика и т. д. ); • регулирование союзного гражданства и основных прав человека; • принятие в союз новых членов; • изменение в составе субъектов федерации и т. д. 34

Форма государственного устройства • Такие исключительные полномочия федерации должны обеспечить необходимую государственную целостность и политическую независимость страны. • Опыт существования федеративных государств показывает, что в них редко удается избежать споров между органами различных уровней, между федерацией и ее субъектами, а также между самими субъектами. • Отсюда следует, что необходим четкий и действенный механизм согласования интересов федерации и входящих в ее состав субъектов, а также разрешение споров между ними по мере их возникновения. • Наибольшее значение при этом придается проблеме согласования мнений и позиций органов исполнительной власти и других органов управления различных уровней как самой 35 федерации, так и ее субъектов.

Форма государственного устройства Ведущее место в таком механизме обычно принадлежит высшим представительным учреждениям парламентам, в которых, как было уже отмечено выше, одна из палат представляет интересы субъектов федераций. Кроме того, учет интересов членов федерации осуществляется на уровне органов управления в процессе подготовки издаваемых ими нормативных актов или подготовке законопроектов. • Иногда создаются и специальные органы для разрешения споров между федерациями и ее субъектами. • Поскольку федерация создается для проведения единой, объединяющей все субъекты государства политики, в принципе не предусматривается права члена федерации отменять или изменять своими односторонними действиями акт федерального органа власти. • Однако субъект федерации может обратиться в Верховный суд государства с вопросом об изменении или отмене такого решения. 36

• • • Форма государственного устройства В компетенцию субъектов федерации, как правило, входят вопросы: организации местного управления, охраны общественного порядка, культуры, образования, здравоохранения и т. д. В большинстве федераций конституцией или специальным законодательством предусматривается право федеральных властей вмешиваться во внутренние дела субъектов федерации, вводить там чрезвычайное положение в случае возникновения внутренних беспорядков или угрозы безопасности субъекта извне (так называемое "право интервенции" или "федерального вмешательства"). • В целом отношения между центральными органами власти субъектов федерации характеризуются приоритетом центра, не исключающим довольно широкой автономии штатов, провинций, земель, кантонов и т. д. • Это принципиально отличает их от обычных административно территориальных единиц унитарных государств. 37

38

Форма государственного устройства Субъекты федераций не обладают правом самостоятельного • • одностороннего выхода из состава федерации ("право сецессии"). Исторический опыт развития современных федераций показывает, что любые попытки односторонней сецессии пресекались федеральным центром самыми решительными мерами, включая использование вооруженных сил и подразделений внутренней безопасности. Выход субъектов федераций из состава единого целостного государства обычно заканчивался распадом самого федеративного государства. Еще до официального прекращения существования СССР из его состава фактически односторонне вышли Литва, Латвия. Эстония. Чехословакия и Югославия также распались на отдельные самостоятельные государства. Иными словами, выход субъектов из состава федерации традиционно является прологом ее фактического распада. 39

Федерализм в РФ • В 1990 х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. • Так, например, из конституции двадцати одной республики девятнадцать содержали положения, прямо противоречащие Консти туции РФ. • Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфе деративный тип связей между республиками и центром. • В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий. 40

Федерализм в РФ • Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. • Для российского федерализма характерно соединение национально государственного и административно территориального принципов построения сис темы правления. • Это связано с многонациональным составом на селения страны, в которой проживает 176 этносов различной численности. • Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром. 41

Федерализм в РФ • Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положе ния: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. 42

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федера ции фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Федерализм в РФ Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую мо дель федерализма можно назвать конституционно договорной. 43

Федерализм в РФ Демократиза ция общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами. Федерализм это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие. В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действи тельную прочность и незыблемость единства и 44 территори альной целостности страны.

Федерализм в РФ • В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты: • – смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами и “этновыдавливанием”; • – асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; 45

Федерализм в РФ • – неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и “простыми губерниями”, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов); • – экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората; • – дотационность большинства субъектов федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти; 46

Федерализм в РФ • – провинциальный централизм, т. е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр – регионы; • – самовластие региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов; • – неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым – социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан; 47

Федерализм в РФ • – разнобой в законодательстве, который хотя и уменьшился в результате усилий президента В. В. Путина, направленных на укрепление “вертикали власти”, потенциально остается фактором, формирующим реальную политическую ситуацию в стране. • Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр – регионы в публичной сфере. 48

Административно территориальное устройство России Россия – федеративное государство. * Федерация (лат. foederatio - объединение, союз) – форма государственного Федерация устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями (административно-территориальными единицами), обладающими юридически определенной политической самостоятельностью. Примеры административно территориальных единиц (субъектов) Российской Федерации республика, автономный округ, автономная область. край, область, город федерального значения. 49

Административно территориальное устройство России. Субъекты Федерации Субъекты РФ - 85 Национальнотерриториальные образования Республики – 21 Государственнотерриториальные образования Автономии - 7 Края - 8 Области - 47 Города федерального значения - 2 Автономные округа – 6 Автономная область – 1 50

Объединение регионов России политический и экономический процесс объединения двух или нескольких граничащих между собой и тесно экономически взаимосвязанных субъектов Российской Федерации, начавшийся в 2003 году при активной поддержке федерального центра. Процесс объединения регионов России в первую очередь затронул «сложносоставные» субъекты Российской Федерации — края и области с входящими в их состав автономными округами. Старые субъекты Федерации Новый субъект Федерации Дата объединения Пермская область и Коми-Пермяцкий Пермский край автономный округ 1 декабря 2005 г. Красноярский край, Таймырский Красноярский край (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа 1 января 2007 г. Камчатская область автономный округ 1 июля 2007 г. и Корякский Камчатский край Иркутская область и Усть-Ордынский Иркутская область Бурятский автономный округ Объединение вступит в силу 1 января 2008 г. Читинская область и Агинский Бурятский Забайкальский край Объединение вступит в Проект объединения регионов, близкий к реализации: Архангельская область и Ненецкий автономный округ силу 1 марта 2008 г. округ. Возможные названия нового субъекта федерации – Архангельская область или Поморский край. 51

Субъекты Российской Федерации (на 1. 09. 20012 г. ) Республики Автономные округа 1. Карелия. 12. Ингушетия. 1. Ханты Мансийский. 2. Коми. 13. Кабардино Балкария. 2. Ямало Ненецкий. 3. Чувашия. 14. Карачаево Черкесия. 3. Ненецкий. 4. Мордовия. 15. Северная Осетия (Алания). 4. Чукотский. 5. Марий Эл. 16. Чеченская. 5. Усть Ордынский Бурятский. 6. Татарстан. 17. Алтай. 6. Агинский Бурятский. 7. Калмыкия. 18. Тыва (Тува). 8. Башкортостан. 19. Хакассия. 9. Удмуртия. 20. Бурятия. 10. Адыгея. 1. Еврейская. 21. Якутия (Саха). 11. Дагестан. Автономная область Края 1. Области – 47. Города федерального значения Москва и Санкт Петербург. Ставропольский. 5. Алтайский. 2. Краснодарский. 6. Камчатский. 3. Пермский. 7. Хабаровский. 4. Красноярский. 8. Приморский. 52

Административно территориальное устройство. Федеральные округа Субъекты Федерации объединены в федеральные округа для централизации управления страной Уральский ФО (Екатеринбург) Северо Западный (Санкт Петербург) Центральный ФО (Москва) Южный ФО (Ростов на Дону) Приволжский ФО (Нижний Новгород) Сибирский ФО (Новосибирск) Дальневосточный ФО (Хабаровск) 53

54

Федеральные округа 55

РФ в XXI веке • 2000 г. – начало административной реформы: – Указ об образовании семи федеральных округов – Закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» . – Создание Государственного Совета РФ Укрупнение субъектов 56

Объединение регионов России • Начало в 2003 г. при активной поддержке федерального центра • В первую очередь «сложносоставные» субъекты • Число субъектов уменьшилось с 89 до 83 • Прекратили самостоятельное существование 6 из 10 автономных округов, а три области (Пермская, Камчатская, Читинская) сменили название на края 57

Объединившиеся регионы • Пермская области и Коми Пермяцкий автономный округ в Пермский край (2003 г. ) • Красноярский край и Таймырский и Эвенкийский АО в Красноярский край (2005 г. – референдум) • Камчатская область и Корякский автономный округ в Камчатский край (2005 г. ) • Иркутская область и Усть Ордынский Бурятский автономный округ (2006 г. ) • Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ в Забайкальский край (2008 г. ) 58

Статьей 19 Конституции Российской Федерации закреплен принцип гарантированного государством равенства прав и свобод граждан независимо от места жительства, что обуславливает необходимость обеспечения равных возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по предоставлению государственных и муниципальных услуг на соответствующей территории страны 59

Дифференциация регионов РФ Регионы с высокой концентрацией производств концентрацией производ Периферийные регионы Регионы, ранее получавшие из федерального бюджета значительные средства 60

Доля отдельных субъектов РФ в общем объеме 61 поступлений налоговых и неналоговых доходов в 2012 г. 3 988 млрд. руб. 80 % 1 013 млрд. руб. 20 % 32 региона 51 регион 61

62 Разница в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2011 году по отношению к среднероссийскому значению (рассчитанная по 10 наименее и 10 максимально обеспеченными регионами) 62

Проблема: дефицит / профицит местных бюджетов в разрезе субъектов Российской Федерации Местный бюджет на 2010 г. , % дефицита ( )/профицита(+) к доходу На основе данных Росстата 63

Заработная плата муниципальных служащих Среднемесячная начисленная заработная плата муниципальных служащих в 2010 г. составила 24, 7 тыс. рублей (104, 8% к 2009 г. ), в органах законодательной власти - 29, 6 тыс. рублей (103, 6% к 2009 г. ), в органах исполнительной власти - 24, 5 тыс. рублей (104, 8% к 2009 г. ) Среднемесячная начисленная заработанная плата муниципальных служащих в 2010 г. руб. 64 На основе данных Росстата В большинстве муниципальных образований, несмотря на высокую долю расходов на содержание органов местного самоуправления в общих доходах местных бюджетов, заработная плата муниципальных служащих остается низкой, что одновременно является коррупциогенным фактором.

Заработная плата муниципальных служащих в сравнении со средней заработной платой по экономике в разрезе субъектов Российской Федерации Hенецкий автономный округ Республика Ингушетия Воронежская область Тверская область Челябинская область Астраханская область Ханты-Мансийский автономный округ Югра Ямало-Hенецкий автономный округ Курганская область Новгородская область 190, 2 168, 8 165, 9 157, 3 157, 2 151, 6 149, 4 149, 1 146, 4 144, 8 Самые высокие показатели Соотношение ср. мес. заработной платы муниципальных служащих к заработной плате в целом по экономике в 2010 г. руб. 65 На основе данных Росстата

Компактное, сервисно ориентированное государство Цели реформирования государственного управления Снижение административных барьеров www. economy. gov. ru Повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг 66 66 Минэкономразвития России

Цель 1. Снижение административных барьеров 1 Общесистемные меры 2 базовые федеральные законы Отраслевые меры в отдельных сферах деятельности www. economy. gov. ru 67 67 Минэкономразвития России

Проблема наличия значительного количества дотационных регионов в РФ заключается не столько в отсутствии достаточных средств и даже не в их нецелевом использовании, сколько в их распылении по многим направлениям, в отсутствии стратегии консолидации имеющихся средств на решающих направлениях и даже в отсутствии понимания того, какие именно направления являются решающими. Мы исходим из того что быстрое прорывное инновационное развитие может быть достигнуто на имеющейся в регионе основе за счет концентрации средств на небольшом числе приоритетных направлений. 68

Постановка задачи выбора стратегии регионального развития: • Выбор цели, степень достижения которой и вехи на пути движения к ней, можно было бы количественно оценивать, а именно - качество жизни населения региона, • Диагностический анализ причин отставания региона от группы регионов, превосходящих его по качеству жизни, • Определение движущих сил региона, обеспечивающих максимальное продвижение к цели при наименьших затратах, • Возможность моделировать и регулировать распределение сил и средств и в динамике получать представление о долгосрочных последствиях принятых решений, • Формирование оптимального портфеля инвестиционных проектов, обеспечивающих развитие региона. 69

Методы 1. Кластерный анализ (группировка регионов по близким экономическим показателям); 2. Диагностический анализ (определение состава экономических показателей, по которым имеет место отставание); 3. Факторный анализ (определение ведущих отраслей общественного производства региона); 4. Формирование оптимального инвестиционного портфеля развития региона. 70

Распределение регионов по кластерам с расширенным составом показателей Кластер Регионы 1 г. Москва, Московская область Тюменская область, Сахалинская область, Ханты-Мансийский авт. округ - Югра, Чукотский 2 авт. округ, Ненецкий авт. округ, Ямало-Ненецкий авт. округ Республика Саха (Якутия), Красноярский край, Республика Коми, г. Санкт-Петербург, Мурманская область, Архангельская область, Магаданская область, Томская область, 3 Камчатский край, Хабаровский край, Кемеровская область, Приморский край, Амурская область, Республика Хакасия Вологодская область, Ленинградская область, Липецкая область, Пермский край, Иркутская область, Республика Карелия, Ярославская область, Нижегородская область, Новгородская область, Тверская область, Калужская область, Курская область, Тульская 4 область, Рязанская область, Владимирская область, Смоленская область, Воронежская область, Костромская область, Орловская область, Тамбовская область, Республика Мордовия, Псковская область, Алтайский край, Пензенская область, Курганская область, Кировская область, Брянская область, Ивановская область Республика Татарстан, Самарская область, Свердловская область, Оренбургская область, Челябинская область, Белгородская область, Калининградская область, Омская область, Республика Башкортостан, Новосибирская область, Удмуртская Республика, 5 Краснодарский край, Волгоградская область, Ростовская область, Астраханская область, Саратовская область, Ульяновская область, Чувашская Республика, Ставропольский край, Республика Марий Эл, Республика Адыгея Еврейская автономная область, Республика Бурятия, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Тыва, 6 Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Ингушетия 71

Распределение регионов по кластерам с расширенным составом показателей 72

Показатели 1 го кластера Регионы Москва Московская область 73

Показатели 2 го кластера 6 регионов: Ямало Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ, Ханты Мансийский автономный округ, Тюменская область, Сахалинская область, Ненецкий автономный округ. 74

Показатели 3 го кластера 13 регионов: Амурская область, Архангельская область, Камчатский край, Кемеровская область, Красноярский край, Магаданская область, Мурманская область, Приморский край, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Томская область, Хабаровский край 75

Показатели 4 го кластера 27 регионов: Алтайский край, Брянская область, Владимирская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новгородская область, Орловская область, Пензенская область, Пермский край, Псковская область, Республика Карелия, Республика Мордовия, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область. 76

Показатели 5 го кластера 21 регион: Астраханская область, Белгородская область, Волгоградская область, Калининградская область, Краснодарский край, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Татарстан, Ростовская область, Самарская область, Саратовская область, Свердловская область, Ставропольский край, Удмуртская Республика, Ульяновская область, Челябинская область, Чувашская Республика. 77

Показатели 6 го кластера 10 регионов: Еврейская автономная область, Кабардино Балкарская Республика, Карачаево Черкесская Республика, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия Алания, Республика Тыва. 78

регион В современной экономической, географической и градостроительной литературе наиболее часто употребляемыми критериями для формирования понятия "регион" являются: регион" • географические (расположение, величина территории и количество населения); • производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности); • градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания); • социологические (нормы общения, поведения, организации общества). 79

Регион • Регион это англоязычный термин. • Он позднее проник в русский язык, но оказался более гибким и практически вытеснил термин "район". • Далее мы будем использовать термин "регион", а термин "район" только там, где он укоренился для обозначения определенных типов регионов, например, административный район, внутригородской район, крупный экономический район. 80

Регион • В общем смысле, регион это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов. • В последние годы понятия «регион» и «региональный» часто используются в российском законодательстве. • Официальное определение термина «регион» содержат «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» , утвержденные Указом Президента РФ от 3 июля 1996 г. 81

Регион • В условиях Российской Федерации под регионом понимается часть ее территории, обладающая общностью природных, социально экономических, национально культурных и иных условий. • Причем регион не обязательно должен совпадать с границами субъекта Федерации в ряде случаев он может объединять территории нескольких смежных субъектов. 82

Региональная политика государства • Региональная политика государства — целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности деятельности отдельных регионов. 83

Региональная политика • Региональная политика, осуществляемая федеральными, региональными и местными властями представляет собой определённую политическую доктрину, которая находится в русле долгосрочной стратегии и одновременно характеризуется внутренними противоречиями, несогласиями. • Последние должны разрешаться на компромиссной основе без революционных потрясений. • В то же время сама региональная политика может стать активным инструментом, который поможет согласовать интересы федерального центра и регионов, центра и периферии. 84

Региональная политика государства • В государственной региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, • социальную, • научно техническую, экологическую, демографическую, • гуманитарную и национальную политику. 85

86

Региональная политика государства • Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон. 87

Автор региональной политики 88

Региональная политика государства • Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств). 89

Региональная политика государства • В настоящее время Российская Федерация отличается большой дифференциацией регионов по доходам и уровню жизни, иными словами, происходит процесс расслоения населения различных регионов. • Российские регионы различаются также по средней покупательной способности денежных доходов и потребительских расходов. • Здесь можно отметить неравномерность распределения доходов между населением, наблюдается массовая бедность. 90

Региональная политика государства • По средней покупательной способности денежных доходов можно классифицировать население регионов на три группы: • 1. Состоятельное население (потребительский бюджет данной группы отличается достаточно высокими доходами). 91

Региональная политика государства • 2. Малообеспеченное население (доходы этой группы выше прожиточного минимума). • 3. Бедное население (доходы данного слоя позволяют приобрести минимальный набор товаров потребительской корзины прожиточного минимума). 92

Благополучные регионы РФ • Как следует из очередного доклада о социально экономическом положении субъектов Российской Федерации, опубликованного минрегионом, в числе наиболее благополучных регионов были и остаются Ямало Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Москва, Санкт Петербург, Тюменская область и Чукотка. 93

Регионы России: рейтинг качества жизни • Первую пятерку регионов по качеству жизни в первом квартале 2006 2010 гг. составили Москва, Санкт Петербург, Московская область, Тюменская область и Югра. • Таковы данные исследования, проведенного Лабораторией математических методов политического анализа и прогнозирования факультета политологии МГУ им. М. В. Ломоносова по заказу и при содействии Института региональной информации. • Пятерку регионов с наиболее низким показателем качества жизни за этот период составили Амурская область, Республика Алтай, Калмыкия, Ингушетия и Тува. 94

Региональная политика государства • При оценке уровня жизни населения дается характеристика и демографической ситуации в регионе. • Для этого проводится анализ различных показателей: темпы роста населения, а также мужчин и женщин отдельно по сравнению с предыдущими годами, коэффициент рождаемости, естественный прирост населения, сальдо миграции, доля населения трудоспособного возраста и т. д. 95

96

97

98

99

Рейтинг коррумпированности регионов РФ Топ 10 • место в рейтинге(предыдущая позиция) Субъект РФ Общая сумма коррупционных сделок по фактам фигурирующим в СМИ, руб. (III квартал) • 1 (7) Московская область 3 3 579 661 000 р. • 2 (42) Республика Башкортостан 1 063 988 000 р. • 3 (40) Воронежская область 1 011 581 000 р. • 4 (58) Свердловская область 915 620 000 р. • 5 (5) Ханты Мансийский ОА 849 340 000 р. • 6 (47) Новосибирская область 537 180 000 р. • 7 (35) Орловская область 476 968 000 р. • 8 (37) Челябинская область 270 020 000 р. • 9 (66) Ульяновская область 209 250 000 р. 100 • 10 (44) Архангельская область 206 025 000 р.

Трудовая миграция из малых городов России: масштабы, направления 101

Незаконные трудовые мигранты Среди незаконных трудовых мигрантов выделяются три группы, существенно различающиеся сроками пребывания и занятости и, как следствие, — семейным, возрастным составом, сферами занятости, ориентацией на адаптацию/интеграцию, сетевыми связями: Незаконно работающие иммигранты, практически постоянно проживающие в России. Многие из них проживают с семьями, не посещают страну своей гражданской принадлежности, — например, многие граждане Азербайджана, Грузии, Вьетнама. Основную часть своего заработка они тратят в России, многие из них вообще не пересылают деньги на родину. 102

Незаконные трудовые мигранты • Сезонные работники, работающие в течение 6– 9 месяцев в России (граждане Таджикистана, Киргизии, Узбекистана, Молдавии, занятые, преимущественно, на стройках). • Трудовые мигранты, работающие в России в течение короткого времени, спорадически, — как правило, жители приграничных регионов, мелкие торговцы. 103

104

Региональная политика государства • За недолгую постперестроечную историю концепция российской региональной политики успела пережить как минимум четыре кардинально отличающихся друг от друга этапа. • Первый, до середины 90 х годов, был нацелен на противодействие дезинтеграции и борьбу с сепаратизмом. • Затем, до конца 90 х главной целью было объявлено выравнивание уровня социально 105

Региональная политика государства • На третьем этапе (2000 2005 гг. ) практика "выравнивания" сочеталась с энергичным усилением властной вертикали и повышением зависимости регионов от центра. • Именно тогда была принята целевая программа "Сокращения различий в 106

Региональная политика государства • Однако уже в этом году был совершен очередной поворот. • По признанию Министерства регионального развития РФ, был достигнут предел эффективности политики выравнивания. • Было предложено отказаться от практики механического подтягивания проблемных территорий до уровня "передовиков". • В июне 2005 г. Минрегион представил Правительству страны новую "Концепцию стратегии социально экономического развития 107

Анализ ситуации • В начале 2000 х годов тенденция к широкой самостоятельности муниципальных образований и особенно субъектов Федерации, индивидуализации их отношений с «центром» стала меняться на противоположную. • Была усилена централизация финансовых ресурсов, урегулировано разграничение полномочий, проведена большая работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, ужесточена регламентация местного самоуправления. 108

Анализ ситуации • На начальном этапе эти преобразования во многом были оправданы, хотя уже в их рамках ограничение автономии субнациональных органов власти во многих случаях было чрезмерным. • Однако в дальнейшем, при нарастании данных тенденций: 109

Анализ ситуации • власти субъектов Федерации потеряли самостоятельность в выборе целей развития и средств их достижения, их деятельность стала детально регламентироваться на федеральном уровне. • В частности, введена оценка деятельности региональных органов власти по сотням показателей; 110

Анализ ситуации • федеральное регулирование деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления стало менее стабильным и предсказуемым, вызывает существенные издержки на адаптацию к постоянным изменениям и предоставление отчетности; 111

Анализ ситуации • финансовая централизация достигла критического уровня, доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении субнациональных органов власти для реализации полномочий субъектов РФ и решения вопросов местного значения составила в 2005 г. 45 %, а в 2010 г. — 37 %. • Доля целевых межбюджетных трансфертов выросла с 24 % в 2005 г. до 63 % в 2010 г. ; 112

Анализ ситуации • существенно снизилась прозрачность распределения межбюджетных трансфертов, усилился субъективизм в отношении распределения значительного объема бюджетных ресурсов. • Так, доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в общей сумме межбюджетных трансфертов снизилась с 49 % в 2005 г. до 28 % в 2010 г. ; • федеральные органы власти реализуют 113

Анализ ситуации • возложение ответственности на глав регионов за исполнение и региональных, и муниципальных полномочий вкупе с предоставлением им разнообразных возможностей вмешиваться в формирование и деятельность органов местного самоуправления фактически привело к ликвидации самостоятельности муниципальных органов власти; • построение управленческой вертикали не оставило возможностей для развития местного самоуправления. • Практически не осталось вопросов местного значения, которые население решало бы самостоятельно. 114

Проблемы и вызовы • Основной целью подобных преобразований было обеспечение согласованности действий всех уровней власти в усилиях по обеспечению модернизации страны. 115

Проблемы и вызовы • Однако на практике последствия чрезмерной централизации и «вертикализации» отношений между различными уровнями власти носили в первую очередь негативный характер: • вместо проведения единой взаимосвязанной федеральной политики субнациональные власти испытывают на себе противоречивые требования различных ведомственных, в т. ч. контрольных, структур, загружены огромным объемом отчетности, отвлекающей от содержательной работы; вынуждены 116

Проблемы и вызовы • разрушение складывавшихся и отсутствие новых «правил игры» во власти, бизнесе, обществе в целом, разрыв между формальной и неформальной системой институтов приводят к запретительно высоким трансакционным издержкам любых проявлений самостоятельности и инициативы; 117

Проблемы и вызовы • основное противоречие федеральной политики в отношении региональных и муниципальных властей состоит в том, что, с одной стороны, требуется повышение результативности деятельности, рост эффективности бюджетных расходов; с другой — сохранение социальной стабильности любой ценой, максимальное удовлетворение запросов населения, в т. ч. популистских. • Подобная несбалансированная позиция, 118

Проблемы и вызовы • постоянно воспроизводящиеся, по сути своей популистские требования сокращения управленческого аппарата и его удешевления, наряду с потерей содержательного компонента деятельности, приводят к оттоку наиболее квалифицированных и творческих кадров из системы власти, снижению качества управленческой деятельности, усилению коррупции; 119

Проблемы и вызовы • происходит деградация способности субнациональных элит действовать в интересах развития территорий (в результате падения квалификации и искажения мотивации). Одновременно наблюдается укрепление способности реализовывать собственные личные и узкогрупповые интересы на основе тесной связки власти, привилегированной части бизнеса и силовых структур; 120

Проблемы и вызовы • негативные процессы эволюции элит напрямую связаны с резким ограничением «вертикальных лифтов» в связи с тем, что возможности карьерного роста определяются не столько способностями, сколько успешным встраиванием в «вертикаль» . 121

Проблемы и вызовы • Отсутствует социальный заказ на ярких, самостоятельных политиков, более того, подобные региональные и местные лидеры активно вытесняются из сферы публичной деятельности; • • подавление политического плюрализма приводит к тому, что общество не структурировано в соответствии с идеологическими и политическими программами. В нем нарастают националистические и популистские протестные настроения. 122

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] В ноябре одновременно с финальным делением федеральной 11, 7 трлн. руб казны, разросшейся до . , шёл не менее интересный денежный процесс. Один за другим все 83 субъекта Федерации принимали местные бюджеты. «Смотришь на цифры и поражаешься – до чего бедны регионы. Доходы российских краёв и весей выглядят глубокими кратерами на фоне финансовой горы, которой распоряжается центр» . У РФ имеется не один, а два бюджета. Есть федеральные деньги. Есть консолидированный бюджет – общие расходы регионов. По плану, в 2012 г. они составят 7, 68 трлн. рублей. Изучать второй госбюджет даже интереснее, чем первый. «Главное откровение: у большинства местных властей на столе не густо. Зато в центре – пир горой» . 123

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Пример 1. В 2011 г. доходы федерального бюджета из за дорогой нефти оказались выше плана. Образовался излишек, правительство быстро распределило его в правильные руки. В частности – выделило 150 млрд. рублей госкорпорациям. Какой прок? Скорее всего, очередная порция миллиардов канет в пустоту. Лучше бы отдали эти деньги регионам, для них сумма – умопомрачительная. Она равна всему годовому доходу бюджета Красноярского края. Пример 2. Если сложить бюджеты Ленинградской, Амурской, Ульяновской, Вологодской и Архангельской областей – получим менее 200 млрд. рублей. Много это или нет? Смотря для кого. Недавно в ответ на показное предвыборное ограничение роста тарифов, компания РЖД, не моргнув глазом, запросила из госбюджета дотации на 400 млрд. рублей (на три года). Всего ничего! Таких денег монополии не дали, но предложение могло и проскочить. 124

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Пример 3. Уже не особенно удивляешься, услышав – государственные затраты на Олимпиаду 2014 превысят полтриллиона рублей, на строительство дорог в ближайшие 8 лет собираются потратить восемь триллионов и т. д. Тем временем в будущем году доходы Краснодарского края составят 200 млрд. руб. , Нижегородской области – 94 млрд. рублей. Для сравнения: в сентябре 2011 г. загадочная и мутная «госпомощь» банку ВТБ составила 295 млрд. рублей. Банк, прямо скажем, не нищий. Только – погорел на сомнительной сделке. Таких денег и близко нет ни у пятой по численности населения Свердловской области (бюджет – 163 млрд. руб. ), ни у шестой – Ростовской (132 млрд. руб. ). 125

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Таблица бюджета на 2012 год Краснодарский край 200 млрд. руб. Нижегородская область 94 млрд. руб. Свердловская область 162 млрд. руб. Ростовская область 132 млрд. руб. Пермский край 85, 8 млрд. руб. Камчатский край 46 млрд. руб. Мурманская область 45 млрд. руб. Рязанская, Калужская, Кировская области 30 млрд. руб. Орловская область 24 млрд. руб. Псковская область 126 18, 6 млрд. руб.

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Богатство любой крупной страны не возникает само собой в центре. Доход собирают по всей территории. А территория – это регионы, они и есть источник богатств. У каждого федеративного государства своё представление о справедливости. Но обычно поступают: 30– 40% доходов забирает центр, тогда как основная часть остаётся местным властям. Например: доля регионов в общем денежном пироге в Швейцарии– 90%, в Германии – 70%, США, Китае и Канаде – 60– 65% в Индии и Бразилии – 40– 50%. У нас – наоборот. 127

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] По Конституции российская власть делится на три круга: федеральная, региональная и местная (муниципальная). Центр забирает 65% общего дохода! На уровне субъектов Федерации остаётся 25%, муниципалитетам перепадают жалкие 10%. Одновременно с 2000 г. Кремль шаг за шагом спихивает на регионы огромные расходы на социалку. Местные бюджеты заставили оплачивать львиную долю расходов на медицину, образование, культуру и т. д. Результат закономерен: 65 из 83 х субъектов Федерации сводят бюджет с дефицитом. С муниципалитетами ещё хуже: на собственные средства живут только 2%, тогда как 60% – полностью зависят от дотаций. Центр просто забрал себе все доходы от самых прибыльных и наиболее стабильно собираемых налогов. Прежде всего – полностью присвоил природную ренту в виде налога на добычу полезных ископаемых. Заодно не постеснялся отобрать половину акцизов на спирт и водку, 100% налоговых сборов с сигарет, бензина, нефти и газа. Правда, с барского плеча регионам оставили пивные и ювелирные налоги. Также – 60% очень «собираемого» налога на добычу подземных вод. И прочую малоинтересную федералам фискальную мелочь. 128

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Кроме нефтегазовых налогов, которые целиком достаются федеральному центру и составляют 50% дохода казны, остаются два налоговых столпа. Это НДС, сборы от которого также целиком идут федеральному бюджету. И налог на прибыль, частично уходящий в казну регионов. Он и есть – основа их дохода. Одна беда: даже в кризис от НДС не отвертеться. Зато прибыли – почти ни у кого нет. Соответственно, доходы регионов сильно просели. В наиболее пострадавших от кризиса Вологодской, Челябинской, Кемеровской и Липецкой областях сборы налога на прибыль сократились в 4– 7 раз. Разумеется, если бы система работала по принципу – одному всё, другим ничего, ситуация быстро дошла бы до точки кипения. Поэтому, обобрав регионы почти до нитки, центр предусмотрел и пряник. Это – дотации, субвенции, субсидии и т. д. Проще говоря, собрав деньги в госказну, федеральные чиновники приступают к увлекательному занятию по частичному распределению их обратно в виде так называемой помощи регионам. 129

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] «Стимулирование регионов походит на круговую поруку, когда бедных закармливают, и они теряют всякий стимул к работе, а богатых обкладывают налоговым бременем» , – говорит директор региональной программы Независимого института региональной политики Н. Зубаревич. Созданная в 2000 г. межбюджетная система более менее работает. Тем более на все вопросы о справедливости у центра есть железное оправдание. «Всем известно: с территории 10 субъектов Федерации, где проживает 27% населения страны, поступает более 60% налоговых доходов. Поэтому, если, например, передать субъектам ещё хотя бы 2% налога на прибыль, то 10 наиболее обеспеченных регионов получат дополнительные доходы в 140 млрд. рублей. Но 10 наименее обеспеченных потеряют 30 миллиардов» , – объясняет высокопоставленный сотрудник Минфина. То есть – Минфин выставляет себя Робин Гудом, обирающим богатые регионы, чтобы подтянуть уровень жизни бедных. Есть и другой момент, не такой очевидный. Втайне федеральный центр давно и прочно уверен – если дать губернаторам больше финансовой самостоятельности, бюджеты регионов растащат. И толку всё равно не будет. 130

131

Благородные разбойники бюджета (16 ноября 2011) [ «Аргументы Недели» , Константин ГУРДИН ] Итог статьи! В общем, ситуация сложная. Вроде бы ясно – необходимо перекроить бюджет в пользу регионов. Тем более: центр по прежнему гнёт давнюю линию по спихиванию со своих плеч финансирования социалки. По этой причине в 2012– 2014 гг. местным бюджетам грозит страшнейший дефицит. Им придётся изыскать дополнительные 460– 500 млрд. руб. на финансирование образования и 370– 400 млрд. руб. – на медицину. Где их взять – не знает никто, регионы и так по уши в банковских долгах. С одной стороны, все – губернаторы, эксперты, депутаты Госдумы и даже сами авторы нынешней бюджетной системы признают – конструкцию пора менять. Она давно неустойчива и может рухнуть. С другой стороны, на что менять – неизвестно. Да и что станет с пресловутой вертикалью власти? Не обрушится ли и эта гора? 132

Выводы • Ограничение самостоятельности и подавление инициативы региональных и местных органов власти, деградация субнациональных элит, отчуждение населения от власти и рост протестных настроений происходят в условиях, когда развитие конкурентоспособных территорий, обеспечение в них высокого качества жизни становятся ключевыми факторами современного экономического роста. 133

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Реализация инновационного сценария развития экономики предполагает формирование действенных стимулов и механизмов поддержки развития экономики на региональном уровне 134

Направления региональной политики. 135

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • В период до 2012 г. региональное развитие будет определяться, в основном, уже сформировавшимися зонами экономического роста, к которым относятся: крупнейшие агломерации с наиболее динамичным экономическим ростом, крупные города центры регионов, территории, на которых сосредоточена добыча полезных ископаемых и их переработка, порты европейской части России, территории юга России с развитой инфраструктурой и выходом к морскому побережью. 136

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Но одновременно мы должны начать реализацию программ регионального развития, которые позволят сформировать новые центры экономического роста те центры, которые будут определять в дальнейшем развитие страны на более сбалансированной в региональном отношении основе: когда не будет такого разрыва между регионами по основным экономическим и социальным показателям, когда каждый регион сможет создать свои собственные конкурентные преимущества. 137

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • После 2012 г. растущий вклад в региональное развитие будут вносить перспективные центры экономического роста, к которым относятся агломерации и индустриальные центра большого Поволжья, Южного и Среднего Урала, города Сибири с высоким уровнем развития человеческого капитала и потенциалом развития инновационной экономики, порты Севера и Дальнего Востока, новые центры освоения и переработки природных ресурсов, туристско рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, богатым историко культурным наследием. 138

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Формирование новых центров роста приведет к снижению регионального неравенства и уменьшению сверхконцентрации экономических ресурсов в столичных агломерациях. • В ближайшее время для этого необходимо обеспечить тесную увязку инвестиционных программ на федеральном и региональном уровнях. 139

Полюса роста • Субъекты РФ это основа федеративного устройства нашего государства, поэтому в КДР отражены не только общие макроэкономические и социальные тенденции, но и перспективы развития на региональном уровне. • Речь в Концепции идет, прежде всего, о приоритетном развитии регионов двух типов "опорных" и "полюсов роста". • Первые это наиболее крупные, экономически развитые регионы России. • Вторые динамично развивающиеся средние и небольшие регионы. • Предусматривается, что государственная поддержка будет оказываться, в первую очередь, для стимулирования именно таких регионов. 140

141

Полюса роста в Российской Федерации. 142

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина • Первые три типа, регионы "локомотивы", "опорные регионы" и "полюса роста" объединяет наличие высокого инвестиционного потенциала и значительных внутренних ресурсов развития, позволяющих им достаточно устойчиво развиваться без существенной поддержки федерального центра. 143

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина • Регионы "точки роста" небольшие по численности Регионы "точки роста" населения и экономической мощи, отличающиеся низким инвестиционным риском. • В отличие от "полюсов роста" эти регионы имеют "полюсов роста ограниченные перспективы экономического роста и уже через 10 15 лет достигают своего "потолка", когда даже высокая инвестиционная привлекательность не в состоянии "притянуть" дополнительные инвестиции вследствие ограниченности трудовых, территориальных, водных и других ресурсов. 144

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина • К "проблемным" относятся регионы, обладающие К "проблемным" не до конца использованными ресурсами роста вследствие худшего инвестиционного климата и недостатка инвестиций. • При повышении инвестиционной привлекательности наиболее крупные из них могут стать "полюсами", а небольшие "точками" роста. • Наиболее многочисленную группу составляют регионы "с не определившимися перспективами", судьба которых зависит от профессионализма управления региональных властей. 145

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Наконец, последнюю группу ("особого внимания") составили регионы с наиболее высоким инвестиционным риском и небольшим потенциалом, не имеющие в настоящее время реальных экономических и политических предпосылок для перехода в другие категории. • Поэтому, с точки зрения инвестиционного климата предстоящее объединение двух регионов "особого внимания" Камчатки и Корякского округа, скорее всего, не приведет к ожидаемому эффекту повышения инвестиционной привлекательности Камчатского края. 146 •

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина • По видимому, регионы последней группы, часть "проблемных" регионов и отдельные регионы, которые "проблемных" так и не смогут "определиться" следует рассматривать как кандидаты на присоединение к регионам первых трех групп. • Разделение регионов по признаку инвестиционной привлекательности позволяет более обоснованно сформулировать основные принципы новой региональной политики "поляризованного развития", а также стимулировать региональные власти к более энергичным действиям по улучшению инвестиционного климата. 147

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Полюса инновационного развития будут сосредоточены по следующим направлениям: • развитие инновационного, научно технического и образовательного потенциала существующих крупных городских агломераций; • формирование территориально производственных кластеров на Северо Западе, Поволжье, Южном Урале, Дальнем Востоке, ориентированных на высокотехнологичные производства в авиационной промышленности, судостроении, атомной промышленности, машиностроении, новых материалах, научных разработках, информатике и телекоммуникациях; 148

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • формирование туристско рекреационных зон, в том числе с использованием механизма особых экономических зон на Алтае, Байкале, юге России, особенно в связи с Зимней Олимпиадой 2014 развитие городских центров Урала и Сибири с высоким качеством населения и развивающейся инновационной и образовательной инфраструктурой (Екатеринбург, Челябинск, Томск, Новосибирск, Бийск, Красноярск, Омск, Иркутск); Омск, Иркутск • формирование крупных транспортно логистических и производственных узлов Юга России и Дальнего 149 Востока.

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • На втором этапе реализации КДР станет актуальным освоение российского сектора Арктики, которое будет идти по следующим направлениям: • освоение нефтегазовых месторождений; • повышение изученности арктического континентального шельфа и определение его границ; добыча морских биоресурсов и их переработка; • повышение конкурентоспособности Северного морского пути; • охрана окружающей среды; 150 • обеспечение национальной безопасности и т. д.

Инструмент новой региональной политики ( Э. Набиулина) • Вообще говоря, вся КДР так или иначе посвящена развитию регионов. • Форсированное увеличение инвестиций в человеческий потенциал, прежде всего, скажется на регионах, ведь именно в компетенции субъектов находятся вопросы и образования, и здравоохранения, и жилья. • Развитие инфраструктуры также в первую очередь вопрос регионального развития. • Да и большинство остальных направлений напрямую связаны с задачами развития наших территорий это и жилищная политика, и развитие отраслей (сельское хозяйство, высокотехнологичные и базовые отрасли), социальная политика и многое другое. 151

выделяют четыре типа региональной политики • Стимулирующая региональная политика направлена на ускорение регионального развития путём поощрения новых видов деятельности, общественных отношений, путём инфраструктурной и информационной подготовки территории. • Компенсирующая региональная политика осуществляется с целью смягчения негативных явлений и процессов путём перераспределения доходов, дополнительных дотаций, льгот отсталым и депрессивным территориям. 152

выделяют четыре типа региональной политики • Адаптирующая региональная политика содействует Адаптирующая региональная политика приспособлению жизнедеятельности людей к природным и хозяйственным условиям территории. • Противодействующая региональная политика носит Противодействующая региональная политика негативный характер и проявляется по причине некомпетенции работников управления. • Она может сдерживать объективный процесс регионального развития и, одновременно, стимулировать тупиковые процессы. 153

Сценарии реформ регионального и муниципального управления • Развитие отношений между различными уровнями власти на период до 2020 г. может осуществляться по трем основным сценариям: • 1) инерционный сценарий: дальнейшее нарастание процессов централизации; • 2) умеренно-реформаторский: административная децентрализация и восстановление «правил игры» с постепенным возвратом к демократическим механизмам на всех уровнях власти, начиная с местного самоуправления; • 3) радикально-реформаторский сценарий: первоочередная активизация процессов демократизации, в т. ч. немедленный возврат к выбору губернаторов, с восстановлением автономии каждого из уровней власти, широкой децентрализацией полномочий и финансов. 154

Инерционный сценарий • В рамках этого сценария: • сохраняются детальное регулирование деятельности субнациональных органов власти, финансовая централизация, крупные общенациональные проекты в сфере компетенции субнациональных властей; • продолжается/усиливается федеральная регламентация полномочий субнационального уровня; • усиливается роль федеральных округов — на 155

Инерционный сценарий • Базовой становится наиболее далекая от населения модель управления муниципальными образованиями (выборы главы муниципального образования из состава представительного органа, найм главы администрации с участием субъекта Федерации). • По установленным «верху» критериям еще сильнее дифференцируется режим функционирования муниципальных образований, продолжают усиливаться возможности вмешательства субъекта Федерации в деятельность органов местного самоуправления; • агломерации становятся способом централизации на региональном уровне процесса управления территориями муниципальных образований. 156

Инерционный сценарий • Данный сценарий имеет определенные преимущества. Он продолжает сложившийся курс, к которому уже адаптировались элиты и население. Он не добавляет политических рисков к существующим на настоящий момент, с которыми система до сих пор справлялась. Этот сценарий не требует жесткой институциональной ломки. В то же время в условиях подобного выбора: • деградация системы будет нарастать, а ее способность решать позитивные задачи — еще более снижаться; • «цена» сохранения статус кво будет увеличиваться при более чем вероятном сокращении ресурсов для уплаты этой цены; 157

Инерционный сценарий • продолжится эмиграция из страны наиболее активной, образованной, креативной части населения; • города не смогут стать полноценными центрами постиндустриального, инновационного экономического развития; • протестные настроения, в т. ч. в форме националистические, будут нарастать, что может привести к неконтролируемым политическим и социальным последствиям. • Очевидно, в условиях реализации данного сценария невозможно создать условия для перехода на новую модель экономического роста, стимулировать современные, постиндустриальные форматы экономического развития. Тем самым данный сценарий не может быть предложен в качестве базового для реализации на период до 2020 года. 158

Реформаторские сценарии • Выбор из оставшихся двух сценариев — умеренно реформаторского и радикально реформаторского — не столь очевиден. Реализуемые в их рамках меры направлены на решение следующих основных задач, общих для обоих сценариев. • 1) Восстановление автономии каждого из уровней власти, его возможности самостоятельно определять цели собственного развития и средства их достижения, что предполагает: 159

Реформаторские сценарии • резкое сокращение федерального воздействия на деятельность субнациональных властей; • ликвидацию промежуточных звеньев между конституционно закрепленными уровнями власти, стимулирование добровольной координации деятельности региональных и муниципальных властей; • повышение финансовой автономии каждого из уровней власти; 160

Реформаторские сценарии • подотчетность и подконтрольность субнациональных властей в первую очередь населению соответствующих территорий, а не вышестоящим органам; • восстановление условий для местного самоуправления. • 2) Усиление государственного управления пространственным развитием, создание условий для современного экономического роста на городских территориях, в рамках городских агломераций, что предполагает: • концентрацию объектов федеральной инфраструктуры в рамках основной полосы расселения, прекращение масштабных федеральных проектов на малонаселенных 161 территориях;

Реформаторские сценарии • усиление роли конкуренции территорий как стимула экономического роста; • обеспечение организационной и финансовой самостоятельности городов, их возможности адаптироваться к современным потребностям развития и мобилизовывать необходимые для этого ресурсы; • стимулирование и поддержку процессов пространственной трансформации территории: роста городских агломераций, свертывания обитаемого и экономического пространства на территориях интенсивной депопуляции и деградации человеческого капитала (с учетом особенностей отдельных регионов). • 3) Максимальная стабильность, простота, прозрачность и предсказуемость «правил игры» в федеративных отношениях, включая межбюджетные, что предполагает: 162

Реформаторские сценарии • существенное упрощение системы регулирования в целом и межбюджетных отношений в частности; • нормативное урегулирование периодичности изменения законодательства по вопросам федеративных отношений, в т. ч. установление моратория на внесение изменений на определенный период; 163

Реформаторские сценарии • урегулирование процедурных моментов внесения изменений в законодательство по вопросам федеративных отношений, предусматривающих учет мнения субнациональных властей в данном процессе; • существенное сокращение поля дискреционных решений. • Различия между сценариями определяются темпами проведения политических реформ, которые позволяют обеспечить легитимацию субнациональных органов власти не со стороны вышестоящих властей, а со стороны населения, и тем самым определяют темпы проведения комплекса всех других реформ. Без проведения политических реформ, предполагающих возврат к полноценным выборным механизмам на муниципальном и региональном уровнях, централизация как в формальных, так и в неформальных формах будет неизбежно воспроизводиться, и система будет эволюционировать обратно, в направлении инерционного сценария. 164

Понятие “региональная безопасность” безопасность • берет свое на чало во второй половине XX века. • Важнейшим исходным положе нием концепции ООН стала оформившаяся в Думбартон Окс и Сан Франциско теория о правомерности создания вместе с приоритетной универ сальной системой региональных систем безопасности. • Сфера компетенции региональной безопасности определена Положениями главы VIII “Региональные соглашения” Устава ООН, ее Статьями 52 54.

Понятие “региональная безопасность” безопасность • Они содержат: мирное урегулирование споров и разногласий, предупреждение конфликтов между членами регио нальной системы; организацию коллективных мер по пресечению фактов агрессии и устранению угрозы миру и безопасности. • Подходы ООН к региональной безопасности полу чили развитие в 1992 году в Докладе Генерального Секретаря ООН "Программа мира: Превентивная дипломатия, установление мира и поддержание мира". • Здесь, в VII разделе “Сотрудничество с региональными соглашениями и организациями” в пунктах 60 65, рас ширена сфера деятельности такими дополнениями в функциях ре гиональной безопасности: превентивная дипломатия, поддержание мира и укрепление мира в постконфликтный период.

Угрозы безопасности • Без устранения в законодательном порядке этих и многих других недостатков федерализм как принцип устройства государства будет находиться под постоянной угрозой, конфликтность во всех сферах жизнедеятельности государства и общества будет сохраняться. • Наиболее значимые внутренние угрозы таковы: • обострение социально политических проблем в обществе вследствие увеличения разрыва в экономическом положении его членов и неподготовленности социальной среды к новым социально экономическим отношениям; • наличие элементов напряженности в межнациональных отношениях, возможность дестабилизации обстановки в отдельных регионах страны. 167

Регионализация • Необходимо разрешить ряд вопросов: каким образом региональные процессы и территориально государственное устройство влияют на целостность и существование России? • Снижают ли они на данном этапе безопасность государства или напротив уменьшают его уязвимость? 168

В экономической сфере: • качественное ухудшение технологического и инновационного потенциала, а также сдвиг экономики в сторону первичного и промежуточного секторов; • истощение топливно энергетических ресурсов, дисбаланс добычи энергоносителей и производства энергии; • нестабильность финансово кредитной системы, сокращение платежеспособного потенциала населения; • рост экономической преступности взяточничества, коррупции, незаконной торговой деятельности, уклонений от уплаты налогов, нарушение правил валютных операций. 169

В правоохранительной сфере: • криминализация общественных отношений, сопровождаемая сращиванием криминалитета и государственных структур; активное участие представителей криминальных групп не только в экономической, но и в политической жизни страны; • социальная апатия населения, вызванная слабой защищенностью российских граждан от посягательств на их жизнь, здоровье и имущество; • подрыв здоровья нации в результате наркотизации и алкоголизации значительной части населения. • Для осуществления комплекса мер по противодействию названным угрозам необходима разработка соответствующей законодательной базы. При этом планы законодательной работы должны быть системно увязаны с планами экономических, социально культурных преобразований, проводимых в субъектах Федерации. • Попытки согласования планов законотворчества в регионах с реальными их развития показали, что в настоящее время действуют и в обозримой перспективе останутся активными следующие факторы внешнего и внутреннего порядка, способствующие формированию угроз социально экономической безопасности и устойчивому развитию регионов: 170

В правоохранительной сфере: • • • низкая управляемость экономическими процессами в целом и производством в частности из за резкого увеличения количества и структурного изменения качественного содержания коммерческих организаций; задолженность бюджета перед населением, лжепредпринимательство и лжебанкротство; пробелы и противоречия правового регулирования в правовом пространстве субъектов Федерации; недостаточная согласованность и скоординированность работы представительной, исполнительной и судебной властей с органами власти федерального уровня; нерешенность проблем закрепления полноценных источников финансирования бюджетов субъектов РФ, что ведет к нарушению прав человека и товаропроизводителей в регионе. 171

Региональная экономика подвержена ряду факторов внешней среды: нехватка собственных оборотных средств; ограниченность ресурсов денежного рынка; депрессивное налоговое воздействие на экономику товаропроизводителей, особенно малого и среднего уровня; дисбаланс в воспроизводственном механизме; нестабильность хозяйственных связей. Закономерно, что вследствие неадекватного экономического поведения субъектов хозяйствования экономическая безопасность регионов находится под угрозой. 172

Экономическая безопасность регионов • Таким образом, обеспечение экономической безопасности регионов требует разработки и осуществления комплекса мер в рамках программ социально экономической безопасности и устойчивого развития субъектов Федерации. К первоочередным мерам относятся: • создание децентрализованного механизма структурной реорганизации региональной экономики; • обеспечение занятости населения и государственной поддержки создания рабочих мест в количестве, достаточном для снятия угрозы экономической безопасности регионов; • селективная инвестиционная поддержка экономического развития приоритетных, конкурентоспособных производств; • реальный сбор налоговых платежей; • переориентация налоговой системы на активное использование налоговых потенций производительного капитала в сфере малого предпринимательства; • активная поддержка предприятий с преимущественным участием государственного капитала; • противодействие организованной преступности и коррупции в сфере экономической деятельности. 173

• Основная угроза национальной безопасности - экономическая 174

Основная угроза национальной безопасности - экономическая • Отсутствие координации при решении регионального аспекта реформ уже сейчас приводит к углублению межрегиональных социально экономических контрастов, расслоению между богатыми и бедными регионами, нарастанию потенциала межрегиональных конфликтов. • Кроме того, стремление некоторых регионов полагаться на торгово экономическое сотрудничество с соседними государствами или на иностранную помощь существенно тормозит развитие собственного производственного потенциала и разрушает и без того не слишком прочные хозяйственные связи с другими регионами России. 175

Основная угроза национальной безопасности - экономическая • Неравномерность социально экономического развития страны растет и в связи с чем, что одни регионы интенсивно сотрудничают с зарубежными странами, а другие практически полностью изолированы от международных контактов. • В лучшем положении оказались регионы, обладающие обширной сырьевой базой и промышленными мощностями для переработки сырья и производства полуфабрикатов, имеющих спрос на мировом рынке (цветные металлы, стальной прокат и некоторые другие виды продукции). 176

Вторая угроза национальной безопасности заключается, собственно, в регионализме • Не в «интегративном» регионализме, предполагающем объединение соседних территорий по экономическим, культурным, политическим или военным соображениям, имеющим наднациональный характер. • Здесь имеется в виду регионализм диссоциативный. • В его основе лежит особый образ мышления, когда местные, региональные интересы имеют приоритет над общегосударственными. • Подобный регионализм также подпитывается неравноправным положением субъектов Федерации. 177

Третья и самая опасная угроза национальной безопасности (не только России) - это сепаратизм • Он возникает и обостряется под действием двух основных причин: этнической и экономической, которые зачастую переплетаются. • Сепаратистские настроения изначально вырастают из дискриминационной политики государства в отношении какого либо региона или доминирующей нации по отношению к национальному меньшинству, проживающему в данном регионе. 178

Третья и самая опасная угроза национальной безопасности (не только России) - это сепаратизм • Все же «национальная упаковка» регионального сепаратизма, как правило, только скрывает в себе глубинные политико экономические противоречия между властью этнокультурного региона (а также его населением) и центральной властью. • Однако именно национальный характер сепаратистских движений в различных странах словно бы «легитимирует» эти движения в пазах мирового сообщества, в связи с тем, что во Всеобщей декларации прав человека провозглашено право наций на самоопределение. 179

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • Во-первых, регионализация имеет разные предпосылки, причины и факторы возникновения. Причины межгосударственной регионализации носят в первую очередь экономический характер, а внутригосударственной политический. • Во-вторых, результат регионализации в отдельной стране проявляется в изменении политико административного устройства, закрепленного в соответствующей ему форме государственного строя, тогда как в результате региональных процессов между государствами возникают международные экономические объединения интеграционного типа. 180

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • В-третьих, сотрудничество на межгосударственном уровне, помимо общности в хозяйственно экономической деятельности, обусловлено принадлежностью к единой культурно исторической цивилизации и поспособствует гармонизации межэтнических отношений. • Полностью противоположную картину можно наблюдать, когда речь идет о регионализации в пределах одного многонационального государства. • Этнический сепаратизм стоит считать одной из угроз национальной безопасности. 181

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • Сложившееся в советский период понятие «титульная нация» в рамках того или иного региона входит в некоторое противоречие с Конституцией России и общепризнанными международными нормами относительно прав человека и гражданина. • Это вовсе не означает, что этнонациональная политика должна проводиться без учета проблем национальных меньшинств и малочисленных народов России. 182

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • Попытки федеральных органов государственной власти направить региональную политику на регулирование национальных и федеративных отношений входили в противоречие с конъюнктурными интересами региональных политических, хозяйственных и национальных элит. • Итак, стабильность развития современного российского федерализма во многом зависит от решения этнонациональных и этнокультурных проблем с учетом происходящих в мире противоречивых и взаимосвязанных процессов глобализации и национальной идентификации. 183

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • Следовательно, современная региональная политика в сфере этнонациональных отношений должна учитывать не только динамику изменения внутренних этнополитических процессов, но и глобальные процессы в этой сфере на международном уровне. 184

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • В-четвертых, двойственность и противоречивость процесса регионализации в экономическом аспекте свойственна обоим ее типам. • Политические и экономические элиты одного региона заинтересованы в результатах функционирования в первую очередь национальной (региональной) экономики. 185

Из всего вышесказанного можно сделать ряд выводов • В-пятых, регионализация межгосударственного типа прежде всего является объединяющим интеграционным процессом с целью укрепления сотрудничества между странами во всех сферах хозяйственной и культурной жизни. • Внутригосударственная регионализация характеризуется социально политической децентрализацией, которая при отсутствии четкой законодательной базы, регламентирующей отношения центра с субъектами (регионами) путем дезинтеграции ее экономического и политического пространства, может привести к распаду страны. 186

Региональная безопасность • В современных условиях региональная безопасность может обеспечиваться на пяти базисных уровнях: национальном, межрегиональном, субрегиональном и межгосударственном. 187

Экономическая жизнь региона Составляющая региональной безопасности Экономическа я составляющая Политическая жизнь региона Социальнополитическая составляющая Социокультурная составляющая Военная составляющая Информационная составляющая Социальная жизнь региона Духовнонравственная составляющая 188

• • • В определенном смысле Уральский федеральный округ может служить моделью обеспечения безопасности России. От четливо выделяются: индустриальное ядро округа, его аграрный пояс и сырьевые провинции. В экономике округа ведущую роль играют отрасли, занимающие лидирующее положение и в эко номике Российской Федерации в целом: топливно энергетический комплекс плюс металлургия вместе с сырьевой базой, машиностроение (высокие технологии), атомная про мышленность, оборонный комплекс, сельское хозяйство, транс порт (железнодорожный и трубопроводный). Однако безопасность этого региона во многом зависит от безопасности входящих в него административно территориальных единиц. Среди них особо выделяется Сверд ловская область. Это обусловлено: территориальным императивом, который состоит в чрезвычайно выгодном географическом положении, здесь про ходят важнейшие транспортные коммуникации: авто и железно дорожные магистрали; природным императивом: климат континентальный, среднегодовая температура января минус 18, июля плюс 19; социально демографическим императивом: в 2004 г. про должилось некоторое улучшение демографической ситуации по сравнению с предшествующим периодом. Число родившихся в 2004 г. достигло 47, 8 тыс. человек, что на 1, 5 тыс. человек (или 3, 2%) больше, чем в 2003 г. Умерло в течение года 73, 5 тыс. че ловек (в 2003 г. 77 тыс. человек). В этническом составе большинство составляют русские. По религиозной принадлежности в основном православное, хотя имеются представители других конфессий. По возрастному цен зу преобладает трудоспособное население. Таким образом, Уральский экономический регион приобретает все большее зна чение как субъект региональной безопасности Российской Федерации. И как видим, уникальную специфику региону придает не только высокий экономический потенциал и стратегически выгодное географическое положение, но и совместимость ду ховно культурной доминанты населяющих его народов. 189

Новые угрозы и опасности для РФ • Слабость, пассивность государственной власти • Криминализация общества • Неразвитость свободного рынка, незавершенность модернизации предприятий • Наркомания • Терроризм

Введение В процессе глобализации мировой экономики все более важным фактором экономического, социального и демографического развития многих стран становится международная миграция населения и трудовых ресурсов, а в ее рамках интеллектуальная миграция. В современных условиях использование новых передовых технологий все в большей мере предполагает наличие высококвалифицированных специалистов. В том числе научных кадров, для успешной адаптации научных открытий и разработок к условиям отдельных стран, дальнейшей модернизации технологической базы развития общества, к требованиям мирового рынка.

Введение Влияние миграционных процессов на социально – экономическую и политическую жизнь России неоднозначно – наряду с позитивными последствиями есть и негативные, среди которых, пожалуй, наиболее неблагоприятное явление – интеллектуальная эмиграция, «утечка умов» , т. е. выезд из страны ученых и специалистов высшей квалификации на постоянное место жительство, преимущественно, в страны дальнего зарубежья.

Введение Проблему воспроизводства научных кадров может серьезно обострить принявший массовый характер отъезд молодых ученых и аспирантов для работы за границу, а также невозвращение многих российских студентов, обучающихся за рубежом. Мировой рынок интеллектуального труда предъявляет спрос, прежде всего, на элитных ученых, уже добившихся результатов, и перспективную талантливую молодежь – предэлиту, которая представляет собой интеллектуальный задел для будущих научных достижений.

Интеллектуальная миграция в России Проблема интеллектуальной миграции в России имеет две стороны. С одной стороны это «утечка умов» в дальнее зарубежье, с другой стороны, это «приток умов» из ближнего зарубежья. Термины «утечка умов» (brain drain), означающий потерю для стран – доноров и «приток умов» (brain gain), означает выигрыш принимающих сторон от интеллектуальной миграции впервые появились на рубеже 1960 х.

Интеллектуальная миграция в России Существует несколько подходов к определению международной интеллектуальной миграции. Наиболее «строгое» определение включает в понятие межгосударственной интеллектуальной миграции «миграцию научных и преподавательских кадров высокой и высшей квалификации, реально или потенциально занятых научными исследованиями и разработками, а также обслуживанием этой отрасли»

Причины «утечки умов» из России Основная причина и ведущий фактор процесса «утечки умов» глубокий кризис отечественной науки в связи с переходом страны к рынку и открытию границ, сопровождавшийся сокращением внутренних затрат на исследования и разработки.

Причины «утечки умов» из России • Недостаточно финансирования науки, материально – технического обеспечения исследовательского процесса, медленно внедрения результатов научных исследований в производство, низкой материальной и моральной оценки труда ученых; • Низкого уровня научно – информационного обеспечения теоретических исследований и разработок, отсутствие современного научного оборудования; • Незащищенности прав собственности на продукт интеллектуального труда; • Материальные, информационные и другие ограничения возможностей общения с зарубежными коллегами.

Последствия Распад научных школ существенно деформирует и организационную структуру российской науки. В настоящее время в России происходит процесс переориентации с «классического» типа научных школ на «американскую» модель организации научных исследований, перераспределение научно технического и кадрового потенциала, что связано с

Последствия За прошедшее десятилетие число интеллигентов – гуманитариев сократилось примерно на одну треть, а численность технической интеллигенции, включая медиков, упала почти в три раза.

200