ТЕМА 6 МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ 1 Сравнительный анализ организации

ТЕМА 6. МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ. 1. Сравнительный анализ организации местных финансов ряда стран. 2. Местные финансы в унитарных государствах. 3. Местные финансы в федеративных государствах.

Актуальность На протяжении истории местные органы власти переходят от противопоставления местных органов, местных интересов, местного управления государственным к их постепенной интеграции в общеуправленческий механизм, деятельность которого направлена на комплексное решение задач, стоящих перед обществом в целом.

Понятие органов местного управления Управление местными делами в демократических странах может осуществляться: • посредством назначенных центральной властью органов и должностных лиц государственной администрации на местах; • через представительные и исполнительные органы, избираемые непосредственно населением административно-территориальных единиц; Такие представительные органы именуются обычно органами местного (муниципального) управления.

Системы местного управления • Англосаксонская правовая семья Является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. В рамках англосаксонской системы управления представительные органы местного управления формально выступают: • как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий • прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь, в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: • через центральные министерства; • с помощью судов. В политической системе англосаксонских стран главный упор обычно делается на то, что они являются составной частью механизма государства.

Великобритания США Канада Ирландия Сирия Индия

• Романо-германская правовая семья Сформировалась прежде всего на базе римского права и в процессе кодификации (в VI в. в Византии император Юстиниан, Стремясь придать своей империи стройную единую правовую основу, провел всеобъемлющую кодификацию права на новых принципах, отражавших высокий уровень юриспруденции и юридической науки Византии в рамках римской правовой культуры);

Система основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции.

В рамках этой системы представительные органы порой создаются лишь в административнотерриториальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ.

Франция ФРГ Испания Бельгия Италия Румыния

РФ Модель муниципального управления России достаточно сложно привязать к какой-либо из перечисленных моделей муниципального управления, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта местного самоуправления, отличного от западного.

Развитие политической системы РФ практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией.

Особенности местного самоуправления • Наличие в каждом субъекте своей модели управления; • Ограниченность или условность местной автономии; • Недостаточное разграничение компетенций муниципалитетов друг с другом и с субъектом федерации; • Низкий уровень реальной свободы муниципальной власти; • Ограниченность местной фискальной автономии; • Чрезмерный реальный государственный контроль.

Организация правового регулирования местного управления Система правовых актов, устанавливающих организацию местного управления, по-разному структурирована в различных странах. Наиболее существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой семье. Организация и деятельность местного управления регулируется конституциями, а также иными нормативноправовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) легислатурами (законодательные органы) отдельных субъектов федерации.

Так, например, статья 28 п. 1 Основного закона ФРГ 1949 г. лишь устанавливает, что в землях, районах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. В действующей Конституции Франции в статье 72 говорится о том, что территориальными сообществами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом.

В РФ местное самоуправление в различных муниципальных образованиях регулируется Конституцией, ФЗ № 131 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и большим количеством муниципальных правовых актов, основное место среди которых занимают уставы муниципальных образований. Таким образом, система правового регулирования местного самоуправления в России выстроена по уровням власти и основана на разграничении компетенции между различными субъектами.

Административно-территориальное деление и уровни местного управления Местное управление осуществляется на определенной территории. Формирование внутригосударственной территориальной организации административно-территориальное деление - таким образом, является основой местного управления.

В большинстве современных государств административно-территориальное деление может быть изменено законом: законодатель вправе как изменять границы существующих административнотерриториальных единиц, так и создавать новые. Однако в некоторых государствах изменение границ административно-территориальных единиц требует учета мнения органов самоуправления, действующих на этой территории, или мнения населения (консультативный референдум). Кроме того, существование многих административнотерриториальных единиц предусматривается в текстах Конституций; следовательно, они не могут быть ликвидированы в законодательном порядке.

Схемы административнотерриториального деления • Двухуровневая США : 1. Графства 2. Муниципалитеты Нидерланды: 1. Общины 2. Провинции

• Трехуровневая Германия: 1. Город со статусом района 2. Район 3. Общины городские сельские Греция: 1. Демы 2. Общины 3. Ном

В РФ существуют 3 вида муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях: 1. Муниципальный район 2. Сельское поселение 3. Городское поселение 4. Городской округ 5. Внутригородская территория города федерального значения

Компетенции органов местного управления Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т. е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного управления охватывает следующие проблемы: • способ определения компетенции; • соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций; • содержание компетенции и способы ее осуществления.

Виды и структура органов местного управления Органы самоуправления обладают своей внутренней, организационной структурой. Эта структура определяется распределением властных полномочий и способом организации взаимоотношений представительного и исполнительного органов. Существуют две обобщающих модели, описывающих организационную структуру органов самоуправления: • президентская • парламентская

Президентская модель Крайний вариант президентской модели (на практике он существует в некоторых муниципалитетах США, Канады и других стран, придерживающихся англосаксонской модели) предполагает: • прямые выборы мэра избирателями; • взаимонезависимость мэра и представительного органа (вплоть до права вето и возможности обращения в суд); • отнесение к полномочиям мэра единоличного руководства местной администрацией, от назначения на должности до текущего руководства. В этом случае оказывается возможной оппозиция (в том числе политическая) между мэром и представительным органом, но мэр имеет огромное преимущество в виде своих полномочий в отношении администрации. Фактически здесь можно говорить о диктатуре мэра.

Парламентская модель Крайний вариант парламентской модели представлен на практике традиционными английскими муниципалитетами, итальянскими муниципалитетами до реформ 90 -х гг. и т. д. В этом случае за мэром, который избирается советом, остаются лишь представительские функции (не путать с представительными). Муниципальный совет является одновременно и представительным и, через создаваемые им комиссии и комитеты, исполнительным органом, осуществляя непосредственное руководство администрацией. Мэр не имеет права вмешиваться в эти вопросы.

Другой подход, распространенный в Северной Европе и Германии, обеспечивает эффективность управления путем четкого разделения исполнительной и представительной власти, но исполнительная власть при этом, даже будучи сформирована за счет профессиональных управленцев путем непрямых выборов или назначения, является коллегиальной.

Тем самым достигается необходимый, а порой и достаточный минимум демократии: нет концентрации власти в одних руках, индивидуальная ответственность и коллегиальное принятие решений дополняют друга. С более или менее существенными вариациями эту модель можно считать наиболее распространенной.

Российская федерация В РФ была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. Данная модель позволяет четко выделить как государственные, так и общественные интересы и задачи, определить механизмы их реализации;

А также четко распределить полномочия, создать своего рода систему «сдержек и противовесов» с целью сбалансировать частные и государственные интересы на местном уровне. Для достижения этой цели и должна совершенствоваться модель взаимоотношений, сочетающая в той или иной степени государственные или общественные функции. Вместе с тем, практика должна стремиться к максимально возможной степени ее реализации.

2. Местные финансы в унитарных государствах. В унитарных государствах местные бюджеты обособлены и функционируют автономно. Они составляются, утверждаются и исполняются соответствующими местными властями и формально не связаны с государственным бюджетом. Однако в действительности по-прежнему имеет место зависимость местных властей от центрального правительства. Эта зависимость обусловлена дефицитами местных бюджетов и имеет в различных странах свои особенности.

В Великобритании местные органы власти получают на финансирование текущих расходов значительные средства из обычного бюджета в форме дотаций и целевых субсидий и из национального фонда займов — кредиты на финансирование капитальных затрат. Кредиты имеют долгосрочный характер и предоставляются, исходя из рыночного процента в строго лимитированных размерах. В Японии связь государственного бюджета с местными осуществляется по линии выдачи, как правило, субсидий строго целевого назначения (строительство портов, ликвидация последствий стихийных бедствий, постройка гидроэлектростанций и т. п. ). Во Франции местные власти получают из государственного бюджета средства в виде дотаций и субвенций.

В результате взаимодействия центральных и местных властей местные бюджеты выступают проводниками экономической и социальной политики правительства, служат вспомогательным звеном в финансовой системе зарубежного государства. Они используются для реализации задач, которые центральные власти перекладывают на местные органы управления в целях большего маневрирования, освобождения от второстепенных проблем, вовлечения местных финансов в решение общенациональных задач.

Доходы местных бюджетов формируются за счет закрепления за ними второстепенных налогов. К их числу относятся поимущественный, промысловый, поземельный, некоторые виды косвенных налогов, надбавки к государственным, различные сборы, поступления от муниципальной собственности. Для покрытия бюджетных дефицитов региональные органы власти прибегают к местным займам, которые в современных условиях получили широкое распространение.

Расходы местных бюджетов, помимо затрат, связанных с административной деятельностью местных властей и управлением местным хозяйством, включают расходы по просвещению и здравоохранению. Кроме того, в настоящее время они все больше подключаются к финансированию развития производственной инфраструктуры, государственного регулирования размещения трудовой занятости.

3. Местные финансы в федеративных государствах. В федеративных государствах функции местных органов власти, состав доходов и расходов их бюджетов остаются в условиях федерации такими же, как в унитарном государстве. Однако взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в федеративных государствах имеют свои особенности.

В США в основном имеет место одностороннее движение средств из вышестоящего бюджетного звена в нижестоящее. Из федерального бюджета средства поступают в бюджеты штатов и местные бюджеты главным образом в виде субвенций. Одной из форм финансовых связей между центральным правительством и местными органами власти стали "блоки" и программы "разделения доходов", получившие развитие в первой половине 70 -х гг.

Блоки — это федеральные субсидии, предоставляемые штатам и местным органам власти с широким кругом функций для использования в определенной законом области (здравоохранение, обеспечение занятости, жилищное строительство и др. ). Отличие блоков от субвенций состоит в том, что в пределах одной из указанных сфер получатели имеют право расходовать их самостоятельно. Программа разделения доходов определила принцип разделения полномочий между центральным правительством и властями штатов в сфере финансов, основанный на главенстве федерации.

В ФРГ федеральный бюджет непосредственно связан с бюджетами земель, которым средства перечисляются в форме дотаций. Последние передают соответствующие суммы общинам. Особенность формирования ресурсов бюджетной системы ФРГ состоит в том, что поступления от подоходного налога делятся между федеральным бюджетом (42, 5%), бюджетом соответствующей земли (42, 5%) и местным бюджетом (15%), а от налогов на прибыль корпораций — между федеральным бюджетом (50%) и бюджетами земель (50%).