ТЕМА 5 ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

ТЕМА 5: ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

В данной теме будут рассмотрены следующие вопросы: Вопрос 1. Природа местного самоуправления v Вопрос 2. Проблемы становления и развития местного самоуправления в России v Вопрос 3. Возникновение и развитие местного самоуправления v Вопрос 4. Самоуправление в России до 1917 г. и в СССР v Вопрос 5. Местное самоуправление в постсоветский период v

Природа местного самоуправления Каждая общественная формация характеризуется определенным сочетанием управления и самоуправления. Управление - это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне. Самоуправление - это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой. Любая сложная социально-экономическая система предполагает децентрализацию управленческих функций. В структурах власти разграничение полномочий и ответственности между ее уровнями может осуществляться по-разному.

Природа местного самоуправления В тоталитарном государстве подбор руководителей всех уровней, наделение их полномочиями и ресурсами осуществляется сверху вниз, а ответственность - снизу вверх. Местная власть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливается ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления.

Природа местного самоуправления В РФ как демократическом государстве признается самоуправление территориальных единиц разных уровней: субъектов Российской Федерации в рамках федеративного государства, местное самоуправление в муниципальных образованиях, территориальное общественное самоуправление в частях муниципального образования. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Природа местного самоуправления Суть местного самоуправления состоит в признании, права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия. В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший принцип организации власти в государстве, как непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Природа местного самоуправления Основные теории местного самоуправления Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались, в основном, в XIX в.

Природа местного самоуправления: основные теории Теории Основные признаки 1. Общественная теория Строгое разграничение государственных и общинных дел 1. 1. Хозяйственная теория Приоритет хозяйственной самостоятельности общины 1. 2. Юридическая теория Приоритет юридической самостоятельности общины 1. 3. Политическая теория Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы 2. Государственная теория Общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на места 3. Государственнообщественная теория Выполнение общиной как местных, так и государственных дел

Природа местного самоуправления: основные теории Рассмотрим подробнее каждую из этих теорий: 1. Представителями теории свободной общины, или общественной теории местного самоуправления считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую - общинную власть. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине - народ. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется государством.

Природа местного самоуправления: основные теории 1. 1. Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная теория. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными. 1. 2. Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав.

Природа местного самоуправления: основные теории 1. 3. В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается, прежде всего, в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу, и потому свободных в своем волеизъявлении.

Природа местного самоуправления: основные теории 2. Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Природа местного самоуправления: основные теории Между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие: Гocyдapcтвo Местное самоуправление имеет дело с гражданами с жителями

Природа местного самоуправления: основные теории 3. Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, гoсударственнообщественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

Природа местного самоуправления: определение местного самоуправления Общепризнанные установки и ценности международной демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской Хартии местного самоуправления - документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определение местного самоуправления: Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местною населения.

Природа местного самоуправления: определение местного самоуправления Что касается российского законодательства, то в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 2003 г. , вступившем в силу с 1 января 2006 г. , приведена следующая формулировка: Местное самоуправление в Российской Федерации форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Природа местного самоуправления: определение и общие принципы местного самоуправления Конституцией РФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в стране является ее народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда общих принципов.

Природа местного самоуправления: общие принципы местного самоуправления К их числу относятся: а) самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач; в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления; з) гласность деятельности местного самоуправления; и) сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; к) государственные гарантии местного самоуправления.

Природа местного самоуправления: основные признаки местного самоуправления Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти: - различие в характере власти Местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью; - разграничение сфер компетенции Речь идет об ограниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению; - самостоятельные источники средств Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач; - территориально-ограниченный выборный принцип.

Природа местного самоуправления: определение местного самоуправления Таким образом, местное самоуправление - это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

Природа местного самоуправления: местные интересы, роль и функции местного самоуправления в обществе Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существуют также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Сам термин муниципалитет происходит от латинских слов munis - тяжесть, тягота, бремя и capio, recipio беру, принимаю. Иными словами, самоуправление - бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет служит своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач.

Природа местного самоуправления: роль и функции местного самоуправления Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции: Ø первый сектор - власть (функция власти, политическая функция); Ø второй сектор - бизнес (хозяйственная функция); Ø третий сектор - гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.

Природа местного самоуправления: местное самоуправление в системе основных структур общества С т р у к т у р ы Ф у н к ц и и I сектор III сектор Государство (федеральный и региональный уровни) Бизнес (хозяйствующие субъекты) Гражданское общество (некоммерческие организации) Властная функция Хозяйственная функция Общественная функция (самоорганизация граждан) Местное самоуправление

Природа местного самоуправления: роль и функции местного самоуправления Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции. Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества. Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в России 1. Одной из главных проблем, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, является слабость гражданского общества, низкий уровень общественной активности, низкая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и возможностях самоуправления. В обществе, которое столетиями жило в условиях тоталитарного правления, не имея глубоких демократических традиций, идеи местного самоуправления воспринимаются далеко не всеми. 2. Другой проблемой является сопротивление бюрократии всех уровней, которая видит в местном самоуправлении угрозу своему благополучию, привычным методам управления. Отдельные политики вообще считают, что осуществление местного самоуправления равносильно развалу России. Они аргументируют свои взгляды тем, что местное самоуправление разрушает вертикаль государственной власти сверху донизу, и становится невозможным проводить в жизнь государственную политику.

Проблемы становления и развития местного самоуправления в России 3. Серьезной проблемой является также финансовая слабость местного самоуправления, разрыв между возлагаемыми на него обязанностями и их ресурсным обеспечением. Невозможность по финансовым соображениям выполнять свои обязательства перед населением подрывает авторитет местной власти, зачастую дестабилизируя обстановку на местах. 4. Еще одна немаловажная проблема - дефицит квалифицированных кадров в системе самоуправления, особенно в сельской местности. Местное самоуправление в России еще нетвердо стоит на ногах и нуждается в государственной поддержке. Его укрепление имеет огромное политическое, экономическое и социальное значение, является ключевым условием устойчивого социальноэкономического развития России.

Возникновение и развитие местного самоуправления Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины - первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Такая организация людей и есть своеобразный зачаток самоуправления. Таким образом, исторически самоуправление, община старше, чем государство. С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов.

Возникновение и развитие местного самоуправления Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины и особенно средневековые вольные города, имевшие собственные административную и судебную власть и внешнеторговые связи, а также высокую степень финансовой самостоятельности. Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже ХVIII - XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах).

Возникновение и развитие местного самоуправления За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформилось законодательно и отразило огромный опыт граждан в решении местных проблем, вовлечении их в муниципальную деятельность. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура - Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами (региональной и местной). Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Возникновение и развитие местного самоуправления: зарубежный опыт организации местного самоуправления С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели местного самоуправления.

Возникновение и развитие местного самоуправления: зарубежный опыт организации местного самоуправления Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами. Французская модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах префекты и комиссары - имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц.

Возникновение и развитие местного самоуправления: зарубежный опыт организации местного самоуправления Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных сочетаниях элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата.

Самоуправление в России до 1917 г. Прообразом самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т. д. ). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая приглашение князя, игравшего только роль военачальника. Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - земские избы и выбранные бурмистры. Однако после смерти Петра все вернулось к назначению чиновников.

Самоуправление в России до 1917 г. Следующий крупный шаг в сторону самоуправления был сделан при Екатерине II: появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Однако вся система самоуправления, как и прежде, строилась по сословному принципу и функционировала под строгим контролем государственных чиновников. Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г. ) и городская (1870 г. ) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы и т. п.

Самоуправление в России до 1917 г. Органами городского самоуправления были городская дума и городская управа. Но одновременно с ними на местах существовали и органы государственной власти. Даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных чиновников, поэтому при Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений. Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской революции 1917 г. 21 мая Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. Однако довести до конца эту реформу не удалось.

Самоуправление в СССР После победы советской власти органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата. В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности ниже стоящих органов выше стоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.

Самоуправление в СССР Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920 -1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере.

Самоуправление в СССР С 1927 -1928 гг. в СССР наступил новый период развития - период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления.

Местное самоуправление в постсоветский период Интерес к идее местного самоуправления вернулся с началом перестройки, во второй половине 1980 -х гг. Развитие малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики требовало адекватных преобразований в системе местной власти. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в CCCP» , в июле 1991 г. был принят российский Закон «O местном самоуправлении в РСФСР» . Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Переходный период до конца 1995 г. характеризовался доминированием исполнительной власти. Только после принятия в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» началось возрождение местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в постсоветский период В 1997 г. принят Федеральный закон «O финансовых основах местного самоуправления в РФ» . В 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. В 1999 г. Указом Президента РФ были утверждены основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ. В то же время практика реализации местного самоуправления выявила ряд серьезных недостатков и нерешенных проблем: - в ряде субъектов РФ полноценные органы местного самоуправления так и не были сформированы; - изменения в налоговом и бюджетном законодательстве существенно подорвали финансовую базу местного самоуправления; - на органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

Местное самоуправление в постсоветский период С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» . В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений. В настоящее время ход административной реформы тормозится на региональном уровне.