Тема 5 Административные действия Содержание 1 Формы

Тема 5. Административные действия

Содержание 1. Формы административных действий: общее понятие и виды. 2. Принципы совершения административных действий. 3. Понятие и особенности юридически значимых действий. 4. Понятие, особенности и виды административно-правовых актов. 5. Индивидуальные (ненормативные) административные акты 6. Особенности правотворчества органов исполнительной власти. 7. Требования к нормативным административным актам и последствия их несоблюдения. 8. Порядок издания нормативных правовых актов. Государственная регистрация, опубликование, вступление в силу нормативных правовых актов. 9. Правила действия нормативных административных актов. 10. Понятие, особенности, форма и сфера применения административных договоров.

Формы управления Виды действий органов управления с точки зрения внешнего выражения (см. М. И. Пискотин, Д. Н. Бахрах) Теория государственного управления: описание деятельности государственной администрации Внешнее выражение деятельности органа (должностного лица) органа исполнительной власти Официальный способ выражения действий органа исполнительной власти для реализации компетенции (Л. Л. Попов) Правовая форма управления внешне выраженное и юридически оформленное действие органа или должностного лица государственной администрации в пределах компетенции

Формы административных действий: общее понятие и виды Неправовые (условия и порядок реализации, пределы полномочий, проблемы обжалования) и правовые формы. ? Материально-технические? Д. Н. Бахрах «организационные действия…материальнотехнические операции» Публично-правовые и частноправовые. Направленность внутрь (дисциплинарные отношения; интерес частного лица и возможность защиты) и вовне государственной администрации. 4

Формы административных действий: общее понятие и виды Виды административных действий (по критерию воли): • юридически значимые действия (* нет совершения властного волеизъявления, имеет место лишь фиксация обстоятельства-УМК; *властное воелеизъявление, но не формализованное документально, влияют на права и обязанности невластного субъекта), • административно-правовые акты (решение властного субъекта в рамках реализации государственно-властных полномочий) • административные договоры - согласованное волеизъявление (согласованность зависит от субъектов). Волеизъявление реализует компетенцию государственного органа.

Формы административных действий: общее понятие и виды От вида действия зависит процедура Многообразие форм государственного управления Сочетание различных форм административных действий – эффективность деятельности государственной администрации

Принципы совершения административных действий • Законность: a) соответствие закону (в рамках компетенции) b) основанность на законе • запрет произвола, т. е. равноправие (Конституция РФ), неоправданные преимущества и ограничения • защита публичных интересов и деятельность в целях, определенных государственной администрации, соразмерность ограничений этим целям (баланс публичного интереса и приоритета прав и свобод) с) обоснованность (оптимальность, рациональность), решение может быть законным, но не рациональным 7

Понятие и особенности юридически значимых действий Признаки: • индивидуально-определенное действие • адресовано неопределенному кругу лиц • не содержит конкретных обязательных предписаний для кого-либо, • не носит разового характера (не прекращает своего действия в связи с исполнением), • не носит распорядительного характера, т. е. не обязывает к совершению ответных действий*(к пониманию юридически значимого действия) 8

Понятие и особенности юридически значимых действий ППВС РФ от 10. 02. 2009 № 2 «О практике Понятие: юридически значимое действие – это рассмотрения судами юридическая фиксация реального дел об оспаривании факта для решений, придания ему соответствующих правовых действий, бездействий…» акты последствий. государственных органов, ОМСУ, Решение в правовом и управленческом смысле. ДЛ относятся к решениям, Действия должностных лиц и государственных а действия органов и служащих. ДЛ это властное волеизъявление, не Обжалование бездействия. облеченное в форму решения Фиксация, удостоверение фактов: протоколы, «акты» , регистрация права. 9

Юридически значимые действия/административные правовые акты Акт управления следует отличать от управленческих действий. Такое действие может представлять волевой акт поведения субъекта управления. Действия не всегда требуют официального документального оформления. Неисполнение акта автоматически влечет наступление юридически значимых последствий. Правовые акты не ограничиваются сферой государственного управления.

Функции правового акта управления Регулирующее воздействие Обеспечение публичного интереса Исполнительная функция Процессуальная функция/управленческопроцессуальная функция

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов Понятие: это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, изданное с соблюдение установленной процедуры. Особенности – издается органом исполнительной власти как одностороннее управленческое решение/ необходимость издания может быть предписана нормативным правовым актом – решение уполномоченного должностного лица – форма реализации публично-правовой компетенции государственного органа – носит властный характер, т. е. не требует согласия адресата (может издаваться по инициативе невластного субъекта) – оказывает непосредственное внешнее воздействие (влияют на нормы права, на правоотношения как юридический факт) – подзаконный характер - процедура принятия 12 – индивидуальные акты должны соответствовать нормативным актам.

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов Сходство Отличие Закон Регулирует общественные отношения Юридическая сила, последствие ничтожности Судебный акт Индивидуальный акт Не содержит правила поведения Акты прокурорского надзора Форма реагирования на нарушение законности Акты общественной организации Ограничены по кругу лиц, АПА –ответственность за неисполнение Служебные документы; документы, имеющие юридическое значение Имеют юридическое значение, СВЯЗЬ с АПА – основа принятия актов управления Сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают правоотношений

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов в зависимости от последствий: непосредственно порождающие правоотношения; создающие предпосылку для их возникновения (акты планирования) по субъектам: органов общей, отраслевой и специальной компетенции; по свободе усмотрения: дискреционные (условия полного усмотрения), альтернативные (с выбором варианта) и связанной администрации (выбор только издать или не издавать) по форме: письменные; устные; конклюдентные по способу принятия: коллегиальные, единоначальные 14

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов нормативный ненормативный Содержит нормы права (круг лиц, неоднократность) Отсутствие норм права (? ? ? индивидуальны Право издания предусмотрено КС РФ от 2. 11. 2006 № 637 е, законом -О «Номенклатура неиндивидуальны основной под Вопросы отнесены к ведению и е) карантинной продукции» требуют нормативного приложение к письму, не регулирования является нормативным Официальная документальная правовым актом. форма ВС РФ, ВАС РФ: приложения к (Постановление Правительства РФ нормативным правовым № 1009, 13. 08. 1997 – письма и актам-неотъемлемая телеграммы не допускаются) часть н. п. а и не могут Процедура (Указ № 763 от рассматриваться в 25. 05. 1996) отрыве

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов Нормативные и ненормативные акты: различия Общие акты: кратковременные предписания (перенос выходного дня, призыв на – правоприменительный акт, устанавливающий возникновение, военную службу). Смешанные изменение и прекращение правоотношений акты (юридический факт) по правовой природе – акт, влекущий установление, изменение или отмену правовой нормы, непосредственно прав и обязанностей не порождающий. См. : п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. N 2 и Постановление Государственной Думы ФС РФ от 11. 1996 N 781 -II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации" по форме – нормативный акт письменный, доводится до сведения как правило неиндивидуально 16

Понятие, особенности и виды административно-правовых актов по правилам изменения – отмена (аннулирование) индивидуального акта, предоставляющего право или налагающего обязанность, возможна только на основании противоречия закону; по особенностям обжалования: срок обжалования нормативного акта ограничен сроками его применения к конкретному лицу, а не сроками издания; по правилам действия – ничтожность административного (индивидуального акта), ее последствия могут быть применены только в результате обжалования или отмены, а нормативный акт содержащий существенные дефекты ничтожен без применения дополнительной процедуры. 17

Индивидуальные (ненормативные) Индивидуальные акты: административные акты • • • по содержанию: Особенности: правонаделительные акты, оперативнорешает конкретное управленческое дело, распорядительные индивидуально-определенное действие, акты, юрисдикционные адресованность определенному кругу лиц (не акты. По обязательно четкое установление, возможен круг последствиям: по территории, периоду, содержанию обязывающие, ограничений) запрещающие, поощряющие, содержит конкретные обязательные предписания управомочивающие, носит разовый характер содержащие отказы. Виды 18

Нормативные административные акты обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений; конкретизируются нормы высшей юридической силы; определяются типовые правила в сфере государственного управления; проводятся в жизнь социально-экономические программы; определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата; определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера; формируются модели взаимодействия различных участников управленческих отношений

Субъекты издания нормативных административных актов: Президент РФ – указы и распоряжения; Правительство РФ – издает постановления и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти – издают постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (иерархичность? ? ? ); высшее должностное лицо субъекта РФ – издает указы (постановления) и распоряжения; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – издает постановления и распоряжения; органы исполнительной власти субъекта РФ, обладающие специальной компетенцией – издают постановления, распоряжения, приказы, регламенты, правила, положения, указания. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (Постановление Правительства РФ № 1009 от 13. 08. 1997).

Статья 114 Конституции Особенности правотворчества органов РФ – полномочия Правительства РФ; ст. 28 ФКЗ-перечень исполнительной власти решаемых на заседании вопросов, Правительства РФ, иные ---ФОИВ (при этом Особенности нормотворчества взакреплена положениями, системе компетенция разделения властей (полномочия по изданию). РФ) утверждаемыми Правительством Делегированность нормотворческих полномочий. Постановление Конституционного Суда РФ 27. 01. 2004 № 1 -П: – вопрос не получил содержательного регулирования в законе ( «делегированное законодательство» ) – вопрос о разграничении полномочий в рамках принципа разделения властей – вопрос получил содержательное регулирование в законе. 21

Особенности правотворчества органов исполнительной власти Правовое регулирование: Постановление Правительства РФ от 13. 08. 97 г. N 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» Приказ Минюста РФ от 04. 05. 2007 N 88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» 22

Субъекты издания нормативных административных актов: - - Акты Правительства РФ (программно-целевые, регламентационные, статутные, правонаделительные, внутриорганизационные). Приказ МВД РФ N 786, Минюста Нормативные правовые акты федеральных органов РФ N 310, исполнительной власти издаются ФСБ РФ N 470, ФСО РФ N 454, ФСКН РФ N 333, ФТС на основе и во исполнение федеральных конституционных РФ 971 от 06. 10. 2006 (ред. от законов, федеральных законов, указов утверждении 22. 09. 2009) "Об и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Инструкции по организации Правительства РФ информационного обеспечения сотрудничества по линии по инициативе федеральных и региональных органов 1. Постановлениепределах их компетенции. Правительства РФ от 1 сентября исполнительной власти в. Интерпола" (Зарегистрировано в 2012 г. N 877 – предварительное обсуждение на Минюсте РФ 03. 11. 2006 N 8437) Совместноезаседаниях общественных советов при ФОИВ. издание Согласование проекта (обязательность предусмотрена 2. Согласование с Минфином РФ. законом, межотраслевое значение, совместная деятельность). 3. Министерство ГО и ЧС. 30 дней. Предела полномочий для замечаний и возражений.

Порядок издания нормативных правовых актов Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен Стадии издания нормативного акта: иметь следующие реквизиты: подготовка проекта, срок подготовки, определение *наименование органа (органов), издавшего акт; структуры проекта, логическое развитие правового *наименование вида акта и его регулирования, последствия для ранее изданных название; актов *дата подписания (утверждения) акта и его номер; согласование и экспертиза- заинтересованные *наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. органы, ДЛ утверждение акта Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими государственная регистрация федеральными органами исполнительной власти, должен опубликование и вступление в силу иметь соответствующие номера и единую дату. 24

Согласование при наличии замечаний ФОИВ (согласующий) ФОИВ Заместитель Председателя Правительства РФ Правительственная комиссия по проведению Административной реформы Минюст Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий

Порядок издания нормативных правовых актов Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 -ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172 -ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»

Коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти; факторы, связанные с наличием правовых пробелов; факторы системного характера.

Государственная регистрация нормативного правового акта ФОИВ Отмена 10 дней Минюст РФ (срок 15 рабочих дней, 10, 30) 10 дней Совещание 10 дней Правительство РФ (1 месяц)

Порядок издания нормативных правовых актов Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и СЗ РФ в течение десяти дней после дня их подписания. Нормативные акты Президента РФ вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня подписания. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу по истечении семи дней после дня их официального опубликования; иные его акты вступают в силу со дня подписания. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат обязательному официальному опубликованию в газете "Российские вести" в течение десяти дней после дня их регистрации, БНА

Правила действия нормативных административных актов Момент начала и момент окончания действия нормативного акта. Указ Президента РФ от 23. 05. 1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" Запрет обратной силы Преемственность актов преобразованных органов 30

1) соответствовать действующему законодательству; Требования на разграничении предметов 2) основываться к нормативным актам и ведения и полномочий; последствия их несоблюдения 3) учитывать правовые акты вышестоящих органов власти; Требования к актам 4) издаваться в рамках его компетенции; 5) издаваться – обоснованность с соблюдением установленной для таких актов формы и процедуры подготовки, принятия и издания; – законность по содержанию и по оформлению либо нарушать 6) административный акт не должен ограничивать Несоблюдение требований: законодательством права и законные установленные действующим интересы граждан и негосударственных формирований. – несущественность (нарушение процедуры, если это нарушение не влечет нарушения прав) Дефектные – не соответствуют требованиям законности – ничтожность (в случаях, прямо предусмотренных законом, не подлежат исполнению). Нарушение подведомственности, отсутствие законного основания для принятия, предписывает совершение противоправных деяний – оспоримость (при условии презумпции законности, подлежат исполнению). 31

Оспаривание правовых актов - Опротестование, удовлетворение протеста----отмена акта управления - Обжалование (административный, судебный)

Решение ВАС РФ от 26. 02. 2014 N ВАС -17458/13 о признании недействующими писем Федеральной таможенной службы: от 14. 10. 2013 № 01 -11/45617, от 14. 10. 2013 № 01 -11/45603, от 18. 10. 2013 № 0111/46696, от 25. 10. 2013 № 01 -11/47932. …отсутствие регистрации писем федерального органа исполнительной власти в Министерстве юстиции Российской Федерации не влияет на оценку нормативности содержащихся в них положений, поскольку касается лишь порядка их принятия и обнародования.

Основание для прекращения действия нормативного административно-правового акта Отмена публичным органом, которые его принял Отмена вышестоящим органом Признание акта полностью или в части не соответствующим конституции РФ, уставу субъекта РФ Признание акта судом общей юрисдикции/ арбитражным судом не соответствующим полностью или в части нормативным правовым актам большей юридической силы Сравнить: приостановление – период времени Информационное письмо ВАС РФ от 13. 08. 2004 № 83 «под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом» . См. : 311 -ФЗ

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров Административный договор – это соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Спорность самого существования административного договора Проблема разграничения гражданско-правового и административного договора 35

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров Административный договор отличают следующие особенности: Порядок заключения и условия регулируются нормами публичного права; обеспечивается защита публичных интересов; одна из сторон административного договора – государственный орган, действующий от имени государства в рамках своей публично-правовой компетенции; допустимость санкций со стороны властного субъекта в одностороннем внесудебном порядке; (Ю. Н. Старилов Административное право, 2001) заключение административного договора – сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административноправовой акт. (Д. Н. Бахрах «…административный договор может заменить административный акт» Административное право России, 36 2000)

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров "Соглашение о Административные договоры можно разделить на сотрудничестве следующие виды: Федеральной Концессионное соглашениетаможенной службы и представляет – (I) договоры, заключаемые в системе собой договор, Федеральной налоговой по и связанные с государственной администрации которому государственный орган либо предоставляет службы" регулированием внутренних административных частному (Заключено в г. Москве правоотношений: служебный контракт и лицу право создания, либо передает ему 21. 01. 2010 N 01 -69/1, N соглашение о передаче полномочий (ст. 26. 8 объект, для реконструкции ММ-27 -2/1) Закона № 184 -ФЗ). Координационныенаходящийся в отношения (ред. полномочий. без передачиот 25. 12. 2012) государственной собственности (ФЗ № 115. – (II) договоры, заключаемые между 27. 01. 2005). государственными органами и частными лицами: инвестиционные договоры различных видов – соглашение о разделе продукции, концессии Федеральный закон от 21. 07. 2005 N 115 -ФЗ "О концессионных соглашениях" 37

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров Постановление Правительства Росси. Фции от 22. 12. 2006 № 791 «Об утверждении типового концессионного По концессионному соглашению концессионер обязуется за свой счет соглашения в отношении создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением метрополитена и другого транспорта имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и общего пользования» . движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной Пример: концессионное Постановление Правительства соглашение о создании, концессионным соглашением) (объект концессионного соглашения), Российской Федерации будет реконструкции и которое принадлежит илиот 14. 02. 2009 право собственности наэксплуатации № 138 «Об утверждении типового на основе государственнопринадлежать концеденту, осуществлять деятельность с частного партнерства концессионного соглашения в объектов, использованием (эксплуатацией) объекта концессионного входящих в состав аэропорта отношении объектов соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на Пулково срок, установленный этим здравоохранения, в том числе и соглашением, права владения (ООО «ВВСС» , 2009) объектов, предназначенных пользования объектом концессионного соглашения длядля санаторно-курортного лечения» . осуществления указанной деятельности.

О заключении концессионного соглашения в отношении автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге (постановление Правительства СПб от 1. 11. 2006 № 1344) Магистраль Северной столицы Объект и стороны Концессионного соглашения Автомобильная дорога "Западный скоростной диаметр" в г. Санкт-Петербурге, включающая в себя предусмотренные проектной документацией инженерные сооружения транспортной инфраструктуры (земляное полотно, мосты, путепроводы, тоннели, технические средства организации движения, иные дорожные объекты и объекты дорожного хозяйства). Технико-экономические показатели и характеристики автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр" в г. Санкт-Петербурге устанавливаются в Приложении к Концессионному соглашению и в проектной документации. Объект Концессионного соглашения может состоять как из одного, так и из нескольких объектов недвижимого имущества в смысле российского законодательства. Сторонами Концессионного соглашения выступают Концедент и Концессионер Срок действия Концессионного соглашения 30 лет с даты заключения (при условии, что такой срок не изменен Сторонами в соответствии с Концессионным соглашением)

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров Инвестиционный договор (в отношении объекта возможно бессрочного владения и переход права собственности) Регулирование инвестиционного договора законодательством субъекта РФ (статьи 71, 72 Конституции РФ) Закон СПб «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» Инвестиционный договор - заключаемая в соответствии с настоящим Законом Санкт-Петербурга сделка, направленная на осуществление инвестиционной деятельности и представляющая собой смешанный договор, содержащий обязательства сторон по выполнению условий застройки земельного участка, проведения реконструкции, завершения строительства объекта недвижимости (иных инвестиционных условий). Под инвестиционным договором в настоящем Законе Санкт-Петербурга понимаются также: инвестиционные условия, результат, аренды/куплипродажи земельного участка, соглашение об установлении сервитута

Понятие, особенности и сфера применения административных договоров Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона от 30. 12. 1995 N 225 -ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".

Соотношение административного правового акта и административного договора Самостоятельные формы административного действия Формы не самостоятельны, а разновидности правового акта государственного управления Акт государственного управления можно различать в узком и широком аспектах АПА – одностороннее волеизъявление, а административный договор – взаимное волеизъявление Количество волеизъявлений, только критерий видовой дифференциации правового акта государственного управления (следует выделять односторонние акты и многосторонние акты, т. е. договоры) Узкий подхододностороннее волеизъявление, широкий подход, к правовым актам можно относить и совместные решения государственных органов и административные договоры Административный договор не пригоден для массовых, стандартных управленческих ситуаций