Тема 3 Организация муниципального управления за рубежом 1. 2. 3. План Базовые модели местного самоуправления. Муниципальные системы США, Великобритании, Франции, Германии. Компетенция местного самоуправления. Виды органов местного самоуправления. Основные направления реформ местного самоуправления и муниципальной службы в ведущих странах мира
Литература • • Европейская хартия местного самоуправления. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие. –СПб: • Болотина Е. В. Организационные основы французского муниципального управления: монография. СПб: ГУАП, 2006. 91 с. Система муниципального управления: Учебник для вузов/ Под ред. В. Б. Зотова. СПб: Лидер, 2005. -493 с. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации. / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. М. : Юристъ, 1997. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М. : • • Питер, 2005. Юристъ, 2003. Парахина В. Н, Галеев Е. В. , Ганшина Л. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. - М. : КНОРУС, 2007. -496 с. Муниципальное право России: учебник для вузов/ под ред. А. С. Прудникова, А. М. Никитина. - 3 -е изд. , перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. Местное самоуправление в зарубежных странах (информационный обзор). – М. : Юридическая литература, 1994. Пронкин С. В. Государственное управление зарубежных стран: учеб. пос. / С. В. Пронкин, О. Е. Петрунина. – М. : Аспект Пресс, 2001. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: учебник 2 -е изд. , перераб. и доп. / А. И. Радченко. - Ростов-н/Д: Ростиздат, 2001. -С. 531 -537, 545 -548, 572 -579, 616 -620.
Список новых понятий, вводимых в теме • Мэр, комиссионная система, муниципалитет, коммуна, комиссар республики, англосаксонская, континентальная (французская) и смешанная (гибридная), скандинавская, латиноамериканская модели местного самоуправления, муниципалитет, графство, тауншипы, школьный округ, магистрат, бургомистр, Европейская хартия местного самоуправления.
Базовые модели местного самоуправления • Местное самоуправление -непременный атрибут любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
• В научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти. • В соответствии с данным подходом можно выделить три базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную.
Англосаксонская (классическая) модель • преимущественно распространена в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. • Основные черты этой модели: • а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.
• Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т. е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
• В Великобритании - родине классических муниципальных форм бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.
• В США применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов". Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.
• Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.
• Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Континентальная модель организации власти на местах • получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Отличительные признаки этой модели: • а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
• В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.
• Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой. [1] • [1] Мельников А. Н. Особенности становления местного самоуправления в Российской Федерации. – М. , 2001
Смешанная модель • К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
• Самоуправление, согласно современной немецкой доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права, т. е. государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, следовательно, являются не единственными субъектами государственного управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.
• В Германии нет федерального закона о местных органах власти: основополагающие начала и принципы самоуправления изложены в статье 28 Основного закона.
Статус общин в Германии характеризует следующие положения: • община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону; община имеет право самостоятельно решать вопросы на местном уровне под свою ответственность, но в соответствие с законами.
Характерный признак смешанной модели • сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
• Контроль за органами местного самоуправления, в основном, косвенный: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.
Советская модель организации власти на местах. • Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан)[1]. [1] Михеева Т. Н. Местное самоуправление и государственная власть. Монография. - Йошкар-Ола, 2000
Основные признаки модели • единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.
• Кроме названных моделей организации власти на местах существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административнотерриториальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим, В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др. ).
• Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении[1]. • [1] Сиротюк Н. Г. Местное самоуправление. Дифференциация финансово-экономического взаимодействия в системе территориального управления: - М. , 1999
• Необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система. •
Муниципальные системы. Виды органов местного самоуправления • Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Возможно объединение коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т. п. ), не обладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.
Виды органов местного самоуправления на низовом уровне • это прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.
Органы непосредственной демократии • - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.
Представительные органы местного самоуправления • в большинстве случаев - советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии кенеши, в Туркмении - генгеши и т. п.
Представительные органы • как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 24 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.
Исполнительные органы • отвечают за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. • В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т. п. ), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии[1].
Объем полномочий исполнительного органа • во многом определяется способом его формирования. Наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.
• Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.
• Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно ' совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям.
• Начавшийся в 60 -х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти. Наблюдающееся в последние годы оживление в развитии теории и практики организации местного самоуправления прежде всего связано с освоением идей демократии государствами, ранее входящими в "мировую систему социализма".
Франция • Франция - децентрализованное унитарное государство. Система органов муниципального управления целесообразно рассматривать применительно к территориальным образованиям: регионам, департаментам и коммунам.
• Основным органом управления на уровне региона является региональный совет, на уровне департамента - генеральный совет, на уровне коммуны - коммунальный совет, которые избираются всеобщим прямым голосованием. Депутаты избираются на шесть лет. Каждые три года проходит ротация генерального совета в департаменте. На первом заседании совет избирает председателя, его заместителей и постоянную комиссию.
• Председатель совета является главой исполнительной власти. Председатель регионального совета избирается из состава совета на шесть лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в три тура, кандидат должен представить программу, содержащую политические, экономические и общественные направления своей деятельности.
• Председатель совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает повестку дня и разрабатывает проекты решений; отвечает за исполнение регионального бюджета; руководит деятельностью администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде; управляет собственностью региона. Часть своих полномочий председатель может делегировать вицепредседателям, членам совета. Ежегодно председатель отчитывается о положении дел в регионе.
• Председатель руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющихся председателю регионального совета. Совместно с префектом региона председатель совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.
• В компетенцию регионального совета входит решение вопросов, связанных с экономическим, санитарным, социальным, культурным и научным развитием региона и оснащением его территории, обеспечением сохранения его единства. В рамках национального плана он разрабатывает и принимает региональный план экономического развития и оснащения территории, который принимается сроком на пять лет.
• К полномочиям совета также относится принятие бюджета, назначением органов исполнительной власти региона, создание служб администрации региона, принятие программ развития и других документов. Кроме совета на региональном уровне существует еще один коллегиальный орган: экономический и социальный совет, включающий от 40 до 110 членов. Это консультативный орган. [ • [
• Департамент- это одновременно и административная единица, во главе которой сидит префект, представляющий государство и выступающий руководителем его разукрупненных служб на территории департамента, и автономный местный коллектив, управление которым осуществляет выборный орган - генеральный совет, возглавляемый председателем.
• Члены генерального совета избираются на всеобщих выборах сроком на шесть лет, причем каждые три года происходит ротация половины состава совета. Префект имеет право присутствовать на заседаниях генерального совета, но слово ему предоставляется лишь по решению председателя совета, либо по требованию премьер-министра. [ Председатель совета избирается на три года и является главой исполнительной власти в департаменте.
• Коммуна, местный коллектив, представляет собой низшее звено административнотерриториального деления и демократического самоуправления. Во Франции насчитывается 36779 коммун, в том числе около 32 тыс. коммун с населением менее 2 тыс. жителей. Все коммуны обладают общим, единым для Франции статусом. Особым статусом обладают коммуны Парижа, Марселя и Лиона.
• В коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения, от численности населения зависит и число членов муниципального совета.
США • Организация местного самоуправления в США является одной из самых запутанных в мире. Существует более 3000 графств. Это преимущественно сельские территории, некоторые из них были фактически поглощены разросшимися городами и стали их частями. Графства могут избирать руководителя своей исполнительной власти (аналог мэра или менеджера), однако чаще ими управляет выборный орган, обычно называемый правлением, или советом графства.
• Организация советов разнообразна и связана с местными традициями, но наиболее распространены четыре их вида: • совет комиссионеров (попечителей), состоящий из 35 человек, избираемых населением; советы из представителей входящих в графство тауншипов, по одному из каждого; • совет из судьи и нескольких выборных членов; • совет из группы мировых судей, избираемых населением. [1] •
• Городские поселения обладают муниципальным статусом, это - сити, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы. В них проживает две трети населения страны. Подавляющее большинство муниципалитетов, за исключением нескольких десятков независимых городов, входят в состав графств. Множество форм муниципального управления в США можно свести к трем основным типам: мэр – совет, совет – менеджер, комиссионное управление
• Первый тип «совет - мэр» реализуется в двух третях муниципалитетов США с населением более 2, 5 тысячи человек. Этот тип подразделяется на два подтипа: «слабый мэр - совет» и «сильный мэр - совет» . При слабом мэре действует сильный совет, который наряду с нормотворческими полномочиями, осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, а также занимается решением многих оперативных вопросов.
• «Сильный» совет обладает правом назначать чиновников на наиболее важные посты в муниципальном аппарате. «Слабый» мэр наделен правом назначения на должности только второстепенных чиновников аппарата муниципалитета. Такая форма управления применяется в небольших городах и сельских виллиджах.
• «Сильному» мэру принадлежат полномочия контроля над исполнительным аппаратом. Он назначает и освобождает от должности руководителей подразделений муниципалитета. Такая форма управления применяется в крупных индустриальных центрах. В новых и быстрорастущих городах средних и небольших городах применяется система «совет менеджер» . Назначаемый муниципальным советом менеджер обладает правом подбора руководителей важнейших подразделений муниципального аппарата. Он также направляет и координирует его деятельность, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения на рассмотрение совета. Формально сохраняется должность мэра, выполняющего в основном представительские функции.
Скачать презентацию Тема 3 Организация муниципального управления за рубежом 1
лекция Заруб опыт МСУ.ppt