Тема 2. Зарубежные модели и организационные формы муниципального управления к. и. н. , профессор Подсумкова А. А.
СОДЕРЖАНИЕ ЛЕКЦИИ: u Понятие модели местного самоуправления u Зарубежные организационные формы местного самоуправления
Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления.
В связи с реформой современной системы местного самоуправления достаточно много внимания уделяется: u Зарубежному опыту организации местной власти u Отечественному опыту организации местной власти
Модели местного самоуправления можно сравнить по следующим критериям: u u u u Время возникновения Страна Система органов местного самоуправления Полномочия органов местного самоуправления Структура органов местного самоуправления Принципы органов местного самоуправления Характер природы органов местного самоуправления
Впервые местное самоуправление было юридически закреплено в Риме в I веке до нашей эры.
В современном мире выделяют следующие модели местного самоуправления: u Англосаксонская модель МСУ; u Французская модель МСУ; u Иберийская модель МСУ; u Немецкая модель МСУ; u Итальянская модель МСУ; u Японская модель МСУ и т. п.
Сравнительная характеристика англосаксонской и французской моделей МСУ Англосаксонская модель местного самоуправления Французская модель местного самоуправления Возникла в Великобритании. В настоящее время существует в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и многих других странах с англосаксонской правовой системой. Возникла во Франции. Получила распространение во многих странах Европы, французской Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока. Децентрализация управления Централизация управления Косвенный контроль Прямой контроль Характерен принцип: Действовать в пределах своих полномочий – INTER VIRES Характерен принцип: Действовать с превышением полномочий ULTRA VIRES Этот принцип получил отражение в правиле Дилена – муниципальные органы в праве делать то, что разрешил закон. Этот принцип получил отражение в правиле негативного регулирования – муниципальным органам разрешено то, что не запрещено законом.
Иберийская модель МСУ u сложилась в Испании, Португалии и некоторых странах Латинской Америки, отдельные ее элементы существуют и в других государствах, к примеру, в Египте. u во всех звеньях административно территориального деления избираются местные представительные органы — советы. Избираемый местным советом председатель (алькад, регидер, префект) осуществляет функции исполнительного органа, главы местной администрации. u Назначаемых центром должностных лиц нет, однако председатель местного совета утверждается органами государственной власти как представитель государства в данной административно территориальной единице и в этом качестве осуществляет административный контроль за законностью действий представительных органов местного самоуправления. u Особенностью иберийской системы являются широкие полномочия избранного главы администрации, который объединяет в своих руках публичную власть территориального коллектива (как его представитель) и государственную власть (по уполномочию государственных органов).
Немецкая модель МСУ u Наряду с рассмотренными основными моделями в ряде стран существуют смешанные типы местного самоуправления. Особый интерес представляет система коммунального управления, сло жившаяся в Германии, где существуют пять уровней администра тивно территориального управления — федерация, земли, округа, районы и города в ранге районов, общины. u Самоуправляющиеся территориальные общности обладают значительной самостоятельностью в области правотворчества, в решении кадровых вопросов, в вопросах управления, в финансо вой сфере, в вопросах планирования. u Коммунальная система в Германии отличается также большим разнообразием форм управления, особенно в общинах. В различ ных федеральных землях действуют несколько типов муниципаль ной администрации, которые характеризуются определенными особенностями функциональных связей между выборными и исполнительными органами.
Организационные формы Местного самоуправления «Сильный мэр – слабый совет » «Сильный совет слабый мэр» Комиссионная модель управления «Совет управляющий» «Смешанные модели»
«Сильный мэр - слабый совет» . В этой модели мэр избирается непосредственно населением, что во многом определяет его позицию во взаимоотношениях с представительным органом (советом). Он обладает значительными политическими полномочиями, позволяющими ему «сдерживать» представительную власть, включая право вето. Административная власть мэра распространяется на департаменты городского правительства и на подготовку и контроль за исполнением бюджета. Многочисленный, как правило, совет составляют представители разных партий, выбираемые по участкам. К преимуществам данной модели относится концентрация исполнительной власти, ответственности и функций координации, что обеспечивает оперативность принятия решений, ярко выраженное политическое лидерство. Среди недостатков отмечаются следующие: • крайняя перегруженность мэра, являющегося одновременно политическим и административным лидером; • потенциальная опасность конфликта между мэром и советом по принципиальным вопросам муниципальной политики.
«Сильный совет слабый мэр» . В данной модели мэр обычно является членом совета, выбранным на эту должность либо по принципу ротации, либо голосованием среди членов совета. Он обычно ведет заседания совета в качестве председателя и выполняет представительские функции. Мэр не обладает правом вето. Совет наделяется значительным объемом полномочий в сфере управ ления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в во просах кадровой политики. Эта модель характеризуется высокой степенью участия членов совета в местном управлении; возможно стью представлять и учитывать в решениях различные точки зре ния, осуществлять эффективный контроль за муниципальными чиновниками Недостатками модели являются: • излишняя во влеченность совета в повседневные вопросы функционирования исполнительной власти за счет пренебрежения главной политической функцией — определение стратегических направлений муниципальной политики; • слабость позиций мэра во взаимоотношениях с советом.
«Комиссионная модель управления» . При такой модели город управляется небольшим числом — обычно от трех до семи — выборных должностных лиц, которые составляют комиссию. Каждый член комиссии также является администратором, возглавляющим учреждение или группу учреждений. Комиссия обычно избирается всем городом, без учета партийной принадлежности. В комиссионной модели не предусмотрено избрание высшего должностного лица. Достоинствами модели считается: • отсутствие разделение властей, которое, как известно, приводит к замедлению процесса принятия решения; • возможность осуществления более жесткого контроля за муниципальными чиновниками. Недостатки модели: • сложности координации административной деятельности из за отсутствия механизма, обеспечивающего взаимодействие членов комиссии, стоящих во главе учреждений.
«Совет - управляющий» . Эта модель отражает стремление муниципальных реформаторов реорганизовать местные органы власти по образцу новой корпоративной структуры бизнеса. За некоторым исключением, большинство местных органов власти построено по следующей схеме. Небольшой городской совет из пяти девяти членов обычно избирается путем внепартийного Всеобщего голосования. Совет несет ответственность за всю Официальную политику муниципалитета, включая издание указов и принятие бюджета. Высококвалифицированный управляющий, Назначенный советом и ответственный перед ним, является главой исполнительной власти. Он может нанимать и увольнять весь административный персонал, составляет бюджет и исполняет его после того, как он одобрен советом. Хотя первоначально эта модель не предусматривала должности мэра, многие города с данной формой управления стали избирать мэра. Он является по существу декоративной фигурой, выполняя представительские функции. По поводу достоинств модели «совет управляющий» и универсальности ее принципов ведутся многочисленные споры. Главное ее достоинство в том, что данная модель позволяет разграничить функцию выработки политики от функции ее реализации, повысить эффективность Муниципального управления.
«Смешанные модели» . В муниципальной практике существуют различные их варианты. Например, управляющий или главный администратор подчиняется не совету, а мэру. В этой модели нали чие специалиста менеджера обеспечивает профессионализм управ ления, а жители, избирая мэра, получают возможность влиять на городскую политику. Недостаток модели заключается в ограничении роли совета в определении приоритетов муниципальной политики.
Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный зарубежный опыт организации управления на местах.
Спасибо за внимание
Скачать презентацию Тема 2 Зарубежные модели и организационные формы муниципального
Тема 2. Заруб.модели МСУ.ppt