Тема 15. Внебюджетные фонды Сущность и значение внебюджетных

Тема 15. Внебюджетные фонды Сущность и значение внебюджетных фондов Внебюджетные фонды РФ Пенсионный фонд РФ. Пенсионная реформа в России. Фонд социального страхования РФ. Фонды обязательного медицинского страхования РФ. Юданова А.Л.

Внебюджетные фонды – это совокупность денежных распределительных и перераспределительных отношений, в результате которых формируются фонды финансовых ресурсов, не входящих в бюджет и имеющих, как правило, целевое назначение. 1. Сущность и значение внебюджетных фондов

Государственные внебюджетные фонды представляют собой совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов государственной власти, которые не входят в состав бюджетов, имеют самостоятельные источники формирования и используются в соответствии с целевым назначением. 1. Сущность и значение внебюджетных фондов

Выделение за пределами бюджетов различных уровней специальных фондов со своими источниками и направлениями расходования имеет целью обеспечение более эффективного использования средств. С какой целью создаются внебюджетные фонды?

Внебюджетные фонды - один из методов перераспределения национального дохода органами власти в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий. Внебюджетные фонды решают две важные задачи: обеспечение дополнительными средствами приоритетных сфер экономики ; расширение социальных услуг населения. 1. Сущность и значение внебюджетных фондов

Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством. Множественность таких фондов имела ряд недостатков. Основное отличие таких целевых фондов от бюджетных средств состоит в строго определенных целях их использования. На определенном этапе развития финансовой системы на базе объединения различных фондов создается государственный бюджет, что облегчает управление движением финансовых потоков. Предшественниками внебюджетных фондов являлись специальные фонды, которые появились задолго до возникновения бюджета для решения государством конкретных задач.

запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность; денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет; за фондами закрепляются соответствующие источники доходов; формируются, в основном, за счет обязательных отчислений юридических и физических лиц; страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными; денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом; при использовании внебюджетных фондов не применяется принцип общего (совокупного) покрытия расходов, характерный для бюджетов, при котором средства обезличиваются и нет четкого закрепления видов доходов и направления их расходования. расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению Правительства РФ или специально уполномоченного на то органа (правление фонда). Особенности внебюджетных фондов как звена финансовой системы РФ:

выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение; формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. Пути создания внебюджетных фондов (обычно в названии фонда указана цель расходования средств):

распределительная – заключается в перераспределении через внебюджетные фонды части национального дохода в пользу социальных слоев населения; контрольная – проявляется в сигнализации обществу о возникших отклонениях в производственном либо социальном процессе Функции внебюджетных фондов

Источником формирования фондов служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший затем перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды. Основные методы мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов : специальные налоги и сборы; средства из бюджета; займы. Также, имеющееся у внебюджетных фондов положительное сальдо может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов. Источники формирования внебюджетных фондов

При формировании фондов на субъектов хозяйствования возлагается дополнительная обязанность внесения части денежных средств в безвозвратном порядке: Если такая часть вносится за счет стоимости прибавочного продукта (прибыли, дохода), то напрямую затрагивает экономические интересы предприятий - ограничивает их возможности в воспроизводстве и потреблении (например, в действовавшем до 1995 г. Фонде поддержки предпринимательства и развития конкуренции). В случае отнесения отчислений в фонды на себестоимость продукции эта часть стоимости перекладывается на потребителя через цену, и данную нагрузку несет общество в целом. Перераспределительные процессы при формировании внебюджетных фондов

Тем самым при формировании и использовании фондов происходят перераспределительные процессы, которые для части субъектов хозяйствования являются безэквивалентными, то есть ущемляют их экономические интересы. Однако в масштабах всего общества с помощью внебюджетных фондов поддерживаются социально-экономическая сбалансированность и стабильность, так как становится возможным решение задач социально-экономического развития страны в целом. Противоречие групповых и общественных интересов при функционировании внебюджетных фондов

по характеру функционирования; по целевому признаку; по уровню управления. Классификация внебюджетных фондов

Централизованные внебюджетные фонды имеют общегосударственное значение и используются для решения общегосударственных задач. К ним относятся: Пенсионный фонд РФ (ПФ); Фонд социального страхования РФ (ФСС); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФОМС). Внебюджетные фонды по характеру функционирования Децентрализованные внебюджетные фонды формируются для решения территориальных, отраслевых, межотраслевых и других задач. К ним относятся внебюджетные фонды, создаваемые: по решению региональных и муниципальных органов власти для решения региональных и местных задач; для решения отраслевых задач (фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, Фонд конверсии и др.)

социальные, экономические, научно-исследовательские, природоохранные (экологические), миграционные, содействия правопорядку, культурного назначения и другие Внебюджетные фонды по целевому признаку

В западных странах накоплен огромный опыт создания внебюджетных фондов. В особенности это относится к экономическим фондам. Первые фонды экономического содействия возникли в годы мирового экономического кризиса (1929—1933) для оказания финансовой поддержки частному бизнесу. После Второй мировой войны подобные фонды были созданы во всех развитых странах мира. В частности, во Франции с момента окончания воины действует Фонд модернизации, который после объединения с рядом других фондов был преобразован в Фонд экономического и социального развития. В США существует Фонд перестройки и развития экономики. С начала 60-х годов в развитых странах мира большое внимание уделяется созданию научно-технических фондов. Для формирования доходной части этих фондов используются как бюджетные средства, так и средства крупных компании, взносы университетов и другие источники. Средства указанных фондов направляются на финансирование программ в области фундаментальных исследований, строительство научных центров, подготовку кадров и т. п. Зарубежный опыт по созданию целевых внебюджетных фондов

межгосударственные, государственные, региональные (местные). Внебюджетные фонды по уровню управления Представительные органы власти могут принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов. Такие фонды могут быть созданы и на федеральном и на региональном (местном) уровнях. Например, в 1994г. были образованы региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, внебюджетный фонд развития таможенной системы РФ.

1. Следует различать государственные внебюджетные и негосударственные фонды. Негосударственные фонды весьма разнообразны по целевому назначению, хотя и аналогичны некоторым государственным внебюджетным фондам, например негосударственные накопительные пенсионные фонды, различные гуманитарные, в том числе и международные фонды. Отличия государственных внебюджетных фондов от других фондов:

2. Следует различать внебюджетные фонды и фонды целевого финансирования (целевые бюджетные фонды). Целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Отличия государственных внебюджетных фондов от других фондов:

В разные периоды времени в состав федерального бюджета включались: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд контрольно - ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд развития Федеральной пограничной службы, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др. Фонды целевого финансирования (целевые бюджетные фонды)

Целевые бюджетные фонды создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. Целевые бюджетные фонды создаются в основном на федеральном уровне. Особенностью целевых бюджетных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течение планового периода, после чего создаются вновь или прекращают свое существование. Необходимо отличать целевые бюджетные фонды от резервных фондов. Согласно ст. 81 БК РФ под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностей государства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятный характер. С 2004 г. в России существовал Стабилизационный фонд, который был трансформирован с 1 января 2008 г. в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Фонды целевого финансирования (целевые бюджетные фонды)

3. Следует различать внебюджетные фонды и целевые фонды Правительства РФ. Целевые фонды Правительства РФ создаются и упраздняются по решению Правительства. Основной источник их финансирования – бюджетные ассигнования. Цель создания таких фондов – оперативная финансовая поддержка конкретных экономических программ. К числу целевых фондов Правительства РФ относились, в частности, фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и фонд национально-культурного возрождения народов России. Отличия государственных внебюджетных фондов от других фондов:

Организация деятельности внебюджетных фондов Организационно фонды находятся в ведении специального аппарата (Пенсионный фонд РФ, Правительство РФ и др.) или министерства (Минэкономразвития и др.), что способствует гибкости управления, контроля за их рациональным, целевым использованием. В мировой практике управление фондами автономно — без вмешательства представительных органов власти, что позволяет государственным органам управления фондами быстро решать вопросы целевого финансирования, своевременно реагировать на изменение ситуации. Средства государственных и территориальных (региональных и местных) внебюджетных фондов находятся соответственно в федеральной, региональной и муниципальной собственности.

2. Внебюджетные фонды Российской Федерации В СССР средства общественных фондов потребления, используемые для социальной защиты населения, направлялись в государственный бюджет государственного социального страхования, который был составной частью государственного бюджета СССР. В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. средства, направляемые на социальное обеспечение и социальное страхование, были выведены из бюджета, и на их основе были созданы внебюджетные фонды. Такие действия были обусловлены стремлением центральных органов власти: усилить контроль за целевым использованием средств на социальную защиту населения; передать исполнение бюджетов внебюджетных фондов из сферы государственной исполнительной власти органам управления специально созданных фондов; создать четкий механизм формирования и использования целевых внебюджетных фондов, соизмерить величины источников формирования этих фондов с суммами используемых ими средств; снять нагрузку с центрального бюджета, из которого раньше давалась дотация на социальную защиту населения.

Внебюджетные фонды Российской Федерации Необходимо было выделить и разграничить отдельные расходы на социальные нужды и источники их покрытия с целью более надежной и эффективной зашиты населения в условиях падения их жизненного уровня при переходе к рынку. Эту задачу призваны были решить Пенсионный фонд, Фонд социального страхования и т.д. Некоторые фонды имеют сугубо узкоцелевое назначение - Дорожный фонд, Фонд содействия конверсии военного производства, инновационные фонды разного назначения и другие. Некоторые фонды действовали временно, например Фонд стабилизации экономики, Единый союзно-республиканский фонд социальной поддержки населения.

Внебюджетные фонды Российской Федерации В настоящее время в Российской Федерации действуют лишь государственные внебюджетные фонды социального назначения: Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ); Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ); Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Внебюджетные фонды Российской Федерации Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Правовой статус государственных внебюджетных фондов отличается двойственностью, поскольку в их содержании присутствуют финансово-правовой и организационно-правой аспекты. Правовое воздействие норм главы 17 БК РФ направлено не на регламентацию организационно-правового статуса государственных внебюджетных фондов, а на установление правового режима образования и функционирования бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетным кодексом определяется двухуровневая система бюджетов государственных внебюджетных фондов, в состав которой входят бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования). Средствами государственных внебюджетных фондов управляют организации, являющиеся финансово-кредитными учреждениями, деятельность которых регулируется утвержденными положениями или уставами.

Двухуровневая система бюджетов государственных внебюджетных фондов Отнесение к числу бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов лишь бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования обусловлено следующим. В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» бюджет Пенсионного фонда России является консолидированным (в его состав входят бюджеты всех его отделений). Положение о Фонде социального страхования РФ также предусматривает, что бюджет ФСС и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением фонда утверждаются председателем Фонда. Лишь бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования утверждаются соответствующими органами на местах.

Источники внебюджетных фондов в соответствии с БК РФ обязательные платежи, установленные законодательством РФ, субъектов РФ, решениями местных органов власти (специальные налоги и страховые взносы); добровольные взносы юридических и физических лиц; средства бюджета; прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом, как юридическим лицом; займы, полученные фондом у ЦБ РФ или коммерческих банков; другие доходы, предусмотренные соответствующими законодательными актами.

Доходы ПФР, ФСС РФ, ФФОМС и ТФОМС (статья 146 БК РФ) подразделяются на 1. Налоговые доходы; 2. Неналоговые доходы; 3. Безвозмездные поступления; 4. Прочие поступления. Перечень их доходных источников определяется также ст. 17 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», ст. 17 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», а также принимаемыми Федеральными законами о бюджете

Основной налоговый доход внебюджетных фондов до 2010 года был Единый социальный налог (ЕСН) До 2010 года основным налоговым доходом внебюджетных фондов был Единый социальный налог (ЕСН). Ставка налога рассчитывалась, исходя из зарплаты сотрудника по регрессивной шкале: чем больше зарплата, тем меньше налог. Обычный размер ставки — для наемного работника, имеющего годовой доход менее 280 тыс. руб. — составлял 26 %. Типичный пример распределения этих денег выглядел так: 1. Пенсионный фонд Российской Федерации — 20 % 2. Фонд социального страхования Российской Федерации — 2,9 % 3. Фонды обязательного медицинского страхования — 3,1 % Итого: 26 %

С 1 января 2010 года установлены прямые страховые взносы работодателей (страхователей) во внебюджетные фонды С 1 января 2010 года — ЕСН отменен, вместо него установлены прямые страховые взносы работодателей (страхователей) в три внебюджетных фонда — ПФР, ФОМС и ФСС. Суть изменений: регрессивная шкала ЕСН отменена. Для работодателей база для начисления страховых взносов на каждого работника устанавливается в сумме, не превышающей 415 тыс. рублей нарастающим итогом с начала расчетного периода. При этом сумма подлежит ежегодной индексации с учетом роста средней зарплаты по стране. В отношении тарифов Закон № 212-ФЗ устанавливает переходные положения. В 2010 году общая величина тарифа страховых взносов равна максимальной ставке ЕСН - 26 %. С 2011 года размер совокупных взносов возрастет до 34 %.

С 1 января 2010 года установлены прямые страховые взносы работодателей (страхователей) во внебюджетные фонды Эта система позволяет существенно увеличить уровень пенсий в стране. В случае, если годовой заработок превышает 415 тысяч рублей, взносы сверх 415 тысяч рублей не взимаются, но и пенсионные права сверх этой суммы не формируются. Для лиц, полностью попадающих под действие страховой системы, коэффициент замещения пенсией зарплаты, с которой уплачивались страховые взносы, составит не менее 40 % после 30 лет уплаты этих взносов при наступлении страхового случая (то есть старости, определяемой путем достижения гражданином установленного законодательством возраста — 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин)

Ставки взносов во внебюджетные фонды (в процентах) при общей системе налогообложения

С 1 января 2010 года установлены прямые страховые взносы работодателей (страхователей) во внебюджетные фонды В переходный период 2011 - 2014 гг. предусмотрены льготные тарифы для отдельных категорий плательщиков - для сельхозпроизводителей, и плательщиков ЕСХН и др. Относительно «упрощенцев» и плательщиков ЕНВД, в 2010 году они уплачивают взносы исключительно в ПФР в размере 14 %, но в дальнейшем никакие льготы для них не предусмотрены. С 2011 г. они будут применять ставку 34 %, как и страхователи, выплачивающие вознаграждения физическим лицам, и применяющие общий режим (ст. 12 Закона № 212-ФЗ) С 2010 года налоговые органы контролировать уплату страховых взносов не будут. Взносы в ФСС будет контролировать сам фонд, а уплату взносов в ФОМС и ПФР будут проверять специалисты ПФР (ст. 3 Закона № 212-ФЗ).

Бюджеты внебюджетных фондов Бюджеты государственных внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В соответствии со ст. 45 БК РФ проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития для внесения в установленном порядке в Правительство РФ.

Министерство здравоохранения и социального развития РФ – координатор деятельности ПФР, ФСС, ФФОМС В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ» Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения и социального развития, а также органом, координирующим деятельность Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденных федеральными законами, законами субъектов РФ.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется органами Федерального казначейства (статья 148 БК РФ).

Отчет об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления фондами и представляются в Министерство здравоохранения и социального развития. Отчет вносится им в Правительство РФ, которое не позднее 15 июня текущего года должно представить отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов за отчетный финансовый год в Счетную палату РФ для осуществления внешней проверки. После заключения Счетной палаты РФ Правительство не позднее 26 августа текущего года должно представить в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов, которой принимаются (отклоняются) федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.

Спасибо за внимание