Тема 1. Теория МСУ: основные понятия и определения

Тема 1. Теория МСУ: основные понятия и определения 1. 1. Сущность МСУ и его взаимосвязь с развитием общества § § Основные принципы правового государства: равенство всех перед законом; приоритет прав и свобод личности; равноправие всех форм собственности; принцип разделение властей.

Принцип разделение властей предполагает разделение функций единой государственной власти «по горизонтали» на • законодательную • исполнительную • судебную. В организации публичной власти действует принцип разграничения функций власти «по вертикали» предполагает деление на • государственную власть • местную власть. Через систему институтов взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов МСУ осуществляется децентрализация публичной власти в современных демократических государствах.

• Государственная и местная власть имеют один и тот же источник властных полномочий – народ. • Институт МСУ обеспечивает приближение власти к источнику этой власти – народу. • МСУ создает организационно-правовые механизмы и гарантии реализации основного конституционного принципа многих государств – принцип народовластия. • МСУ – один из механизмов реализации конституционных принципов демократии, социального государства. • Органы МСУ и органы государственной власти – единственные субъекты, уполномоченные народом осуществлять публичную власть от его имени.

• Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и вне ее, государственная власть субъекта РФ - на его территорию. • Местное самоуправление имеет локальный характер. МСУ – это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом. Она используется для решения вопросов местного значения и осуществляется гражданами путем институтов прямой демократии (выборы, референдум и др. ) или через избираемые органы (советы, мэры). Все эти институты непосредственной и представительной демократии объединяются под общим названием местного самоуправления.

• В РФ около 155 тыс. поселений, от крупных городов до деревень с населением 30 -50 чел. • В 2004 г. местное самоуправление существовало 11 субъектах РФ из 89. • В 2003 г. В РФ насчитывалось 11733 муниципальных образований. • К июлю 2008 г. стало 24154 муниципальных образования, из которых 82, 2 % являлись сельскими поселениями. • Территориально МСУ стало ближе к населению, главным образом – сельскому.

• МСУ как один из институтов публичной власти обеспечивает участие граждан в управлении делами государства и общества и является школой гражданской ответственности и самостоятельности городов, поселков, сел. Именно на местном уровне реализуются проблемы и интересы населения. • Без создания условий, позволяющих гражданам принять на себя ответственность за формирования местной власти не может появиться гражданина, ответственного за судьбу своей страны. • Стратегия такой государственной политики должна строиться на принципах международного права, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления, на историческом опыте российского земского и городского самоуправления.

1. 2. Основные теории местного самоуправления • В науке высказываются различные взгляды на суть МСУ. • Существуют две крупные теории МСУ – общественная и государственная. • Общественная теория МСУ возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засилья чиновников. В городах, сельских поселениях население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем другие территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. • Согласно общественной теории деятельность должностных лиц МСУ ( «агентов» общества) является негосударственной по своему характеру.

• Согласно общественной теории вопросы государственного значения решают назначенные государственные служащие, неподчиненные местному самоуправлению. • Государственная теория МСУ исходит из того, местное самоуправления – часть целостного управления обществом. Согласно этой теории, МСУ – продолжение государственной власти, а органы и должностные лица – «агенты» государственной власти на местах. • Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. • Общественная теория отстаивает демократические начала МСУ. Государственная теория отражает зависимость органов МСУ от государства. • В настоящее время управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы.

1. 3. Правовая основа МСУ • Правовая основа МСУ – это система законодательных и иных нормативных актов, определяющих его функционирование. • Структура и деятельность МСУ регулируется в России следующими правовыми актами. К их числу относятся: - международные договоры (Европейская хартия местного самоуправления); - конституция РФ; - основные законы (конституции) субъектов РФ; - рамочные федеральные законы (об общих принципах организации МСУ, 2003 г. )

- федеральные законы, издаваемые в развитие рамочных и регулирующие основы отдельных сторон МСУ на федеральном уровне (например, об основах муниципальной службы, 1998 г. ) - указы Президента РФ (например, об утверждении основных положений государственной политики в области развития МСУ, 1999 г. ); - постановления Правительства РФ (например, о федеральном реестре муниципальных образований, 1998 г. ); - постановления Конституционного Суда РФ; - законы субъектов РФ о МСУ; - уставы муниципальных образований; - муниципальные правовые акты по вопросам МСУ (регламенты работы, решения, положения).

• Европейская хартия местного самоуправления – основной международно-правовой акт, регулирующий муниципально-правовые отношения. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. , подписанная РФ в 1996 г. , ратифицированная в 1998 г. Для РФ хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г. • Европейская хартия местного самоуправления включает международно-правовые нормы развития МСУ. • Европейская хартия местного самоуправления установила: - органы МСУ – одна из главных основ любого демократического строя; - право граждан участвовать в ведении государственных дел относится к важнейшим демократическим принципам современного правового государства.

• Хартия состоит из трех частей. В первой части - закреплены принципы местного самоуправления; - обосновывается необходимость конституционных и правовых основ МСУ; - формируется концепция и устанавливаются принципы, регламентирующие характер и объем полномочий местных органов власти. Во второй части - содержатся положения, регламентирующие объем обязательств, которые участники хартии могут взять на себя. В третьей части содержатся положения по порядку подписания, ратификации, вступления в силу хартии т. п.

• Конституция РФ - определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом; - признает и защищает муниципальную собственность; - устанавливает общие принципы организации МСУ в РФ; - определяет сферу деятельности МСУ и формы осуществления МСУ гражданами; - определяет задачи и функции МСУ; - гарантирует право МСУ на судебную защиту; - запрещает ограничение прав МСУ, установленных Конституцией РФ.

• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (первоначально принят 28 августа 1995 г. , затем 6 октября 2003 г. ) - раскрывает основные понятия и термины МСУ; определяет роль МСУ в народовластии; закрепляет права граждан на осуществление МСУ; детально решает вопросы организации МСУ на всей территории РФ.

• «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. » (Европейская хартия). • «МСУ в РФ – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (ФЗ Об общих принципах 1995 г. ) • «МСУ в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами …. самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» ( ФЗ 2003 г. )

• Устав муниципальных образований регулирует вопросы местного управления в рамках отдельного муниципального образования. В уставе муниципального образования должны быть указаны: - наименование муниципального образования; - перечень вопросов местного значения; - формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения; - структура и порядок формирования органов МСУ; - порядок замещения должности основными должностными лицами, их наименование, полномочия, обязанности; - виды, порядок принятия, вступления в силу, опубликования муниципальных правовых актов; - срок полномочий органов и должностных лиц, порядок прекращения их полномочий и ответственности; - вопросы местного бюджета, включая контроль за его исполнением.

1. 4. Гарантии МСУ Различают юридические, политические и экономические гарантии МСУ. Юридические гарантии установлены Конституцией РФ, конституциями субъектов РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другими законодательными актами. Политические гарантии обеспечиваются единством власти народа. Экономические гарантии обусловлены существованием у муниципальных образований своей собственности, своего бюджета, своих предприятий и учреждений, отчислениями им от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, предоставлений субвенций со стороны РФ и субъектов РФ и др.

Тема 2. История развития МСУ в России и за рубежом 2. 1. Возникновение и развитие МСУ - Исторически МСУ возникло из родовой общины. Объединенные суровыми условиями жизни, люди вынуждены были добывать пищу и выполнять ряд функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни. Власть получают старейшины родов (общин). Такая организация людей есть зачаток самоуправления. - С развитием человеческой жизни усложнялись формы самоорганизации людей, иерархии интересов. Возникает государство. - Предшественниками современного МСУ можно считать демократии античного мира, сельские общины и средневековые вольные города. - МСУ в его современном понимании стало формироваться на рубеже ХVIII-XIX вв.

• • . 2. 2. МСУ в России до 1917 г Прообраз городского самоуправления в России – организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков). Городское вече (сход граждан) обладало большими правами (право приглашать и смещать князя). Со времен Ивана Грозного и до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Начала МСУ то усиливались, то ослабевали. Отсчет российского опыта МСУ начинается с Ивана IV, издавшего указ «Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064» (1555 -1556 гг. ). Система кормлений на территории страны была ликвидирована. «Кормленщики» , т. е. наместники, полностью содержались населением. Власть их была универсальна –они были правителями, судьями, сборщиками налогов и податей. Вместо наместников на местах учреждаются выборные земские власти.

• В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» (земские судьей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. Выбирались из крестьянской общины – сотские, десятские. • В XVII в. был введен институт воевод – основное звено земского МСУ. Воеводы назначались Разрядным приказом и утверждались царем, за службу получали денежное вознаграждение и поместья. • В XVII в. В России существовало две формы «самоуправления» - губная и земская.

• Каждым округом – «губой» - управляли губной староста и его помощники (целовальники). В их ведении – тюрьмы, палачи, выборные от населения сотские и десятские. • Свободное население выбирало губного старосту из дворян и боярских детей, целовальников – из крестьян. • Соборное уложение 1649 г. подчеркивает независимость губных старост от воеводы (фактически под надзором воеводы, а затем и в полном подчинении). • Воевода – начальник губного суда, а губной староста – его помощник. • Дальнейшее изменение в МСУ России были связаны с реформированием ее административнотерриториальной структуры.

• Радикальные преобразования Петра I затронули все области государственного управления. • Первая административная реформа – создание губерний в 1708 г. • Вторая административная реформа в 1719 -1720 гг. 11 существующих губерний были разделены на 45 (потом - на 50) провинций. Уезды объединялись в провинции, провинции – в губернии. • При Петре I были учреждены выборные сословнообщинные городские учреждения (магистраты). • В Москве учреждена бурмистрова палата (ратуша), в других городах – земские избы и выбранные бурмистры. • Местные органы оказались нежизнеспособными, требовали огромных средств. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора – от исполнения, финансового управления – от полиции.

• После смерти Петра вернулись к прежней системе управления, назначению чиновников. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах – воевода. • При Екатерине II принят специальный акт – «Жалованная грамота на права и выгоды городов Российской империи» (1785 г. ), устанавливающая права и привилегии городов. • Грамота закрепляла право собственности города на земли, сады, луга, реки и т. д. • Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, трактиры, устраивать ярмарки. • Горожане обязаны были нести установленные повинности и сборы. От податей и служб освобождались дворяне, военные и чиновники. • Каждый город должен был иметь свой герб. • Права населения защищал городовой магистрат. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

• Выборные органы – Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. • Шестигласная дума вела работу по текущим городским делам. • Устанавливался третий орган – собрание «общества градского» . Могли участвовать все жители города, но право голоса имели достигшие 25 -летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. • В начале 1786 г. эти учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах.

• Этапный момент развития МСУ в России – земская (1864 г. ) и городская (1870) реформы Александра II. Их цель – децентрализация управления и развитие МСУ. В основе реформ лежали • - выборность власти: все органы МСУ избирались и контролировались избирателями, • - наличие реальной финансовой основы МСУ для своей деятельности. • В XIX веке 60% всех собираемых платежей оставались в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, 20% уходило в государственную казну, 20% - в губернию. • Земства были сословными органами: • - помещики-дворяне и чиновники составляли около 42%, • - крестьяне – более 38%, • - купцы – свыше 10%, • - представители других сословий – около 10%.

• К концу 1870 -х земства действовали в 35 губерниях Европейской части России. • В начале 1917 г. земства существовали в 43 губерниях с общим числом 110 млн. жителей. • Жизнеспособность земства обеспечивалась двумя принципами • - самоуправлением, • - самофинансированием. • Финансовые доходы земств – за счет земского налогообложения недвижимости. • В земствах строились и содержались школы, училища, больницы, оплачивался труд медиков и учителей.

• Структура расходования бюджетных средств земств к 1915 г. : - народное образование - 27% всего земского бюджета, - медицинская помощь – 20%, - расходы на экономическое содействие сельскому хозяйству – 10 %, - дорожное строительство – 6%, - на земское управление – 7%, - содержание государственных учреждений – 5%. • Земства стали пропагандистами столыпинских идей – растет их активность в оказании содействия сельскому хозяйству. • 10 % расходов земств покрывалось за счет государственных субсидий.

• Самые значительные достижения земств в сфере образования. • До введения земств сельских школ в России почти не было. • 1870 г. создано 10000 земских школ, • 1903 г. – 18000 земских школ, • 1917 г. – более 30000. • Городская реформа • Созданное при Екатерине II городское самоуправление просуществовало до 1870 г. • Городское положение 1870 г. – города выделены из уездов, и полицейский орган представляет правительственный чиновник – городничий. Это было похоже на порядок, существовавший в городах Западной Европы. • Распорядительные функции предоставлены городской думе, исполнительные – городской управе.

• Городское самоуправление заботилось о благоустройстве городов и развитии местной промышленности и торговли. • Небольшой налог с городской недвижимости и торгово-промышленных заведений – бюджет небольшой. • Бюджет одного Парижа больше бюджета всех городов Европейской части России. • Городское самоуправление не вписало в отеческую историю таких ярких страниц, как земство.

• При Александре III пересмотрены положения о земских и городских учреждениях (контрреформы 1890 г. ) с целью усиления государственного влияния на принятие местных решений. • Положение 1890 г. ухудшило избирательный порядок, усилило опеку над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел. • После Февральской революции - новая попытка проведения реформы МСУ. Принят пакет законов о земской и городской реформе. Временное правительство собиралось провести выборы в земства на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Довести реформу до конца не удалось.

2. 3. МСУ в СССР • После Октябрьской революции органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Действовал принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящими. Все советы действовали под контролем партии большевиков. • Необходимость преодоления разрухи после гражданской войны привела к новой экономической политике (НЭП) с допущением рыночных механизмов. • В 1920 -1923 гг. под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное дело, стали создаваться муниципальные банки. • В 1925 -1926 гг. приняты положения о городских советах и о местных финансах.

• 1927 -1928 гг. – период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризуется резким усилением централизации хозяйственной жизни (административно-территориальная реформа ликвидировала зачатки самоуправления в городах и деревнях). • Жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и просуществовала почти без изменений до конца 1980 -х годов. : - в СССР функционировали Советы различных уровней. Они решали с помощью своих исполнительных органов (исполкомов) любые вопросы местного значения (отсутствие разделения властей);

- решения вышестоящих Советов были обязательны для нижестоящих; - на практике все решения принимались соответствующими органами коммунистической партии, а затем одобрялись Советами и исполнялись исполкомами (председатели исполкомов были, как правило членами соответствующих райкомов и горкомов КПСС); - система советской власти мало походила на систему МСУ и не соответствовала Европейской Хартии.

2. 4. Зарубежные модели местного самоуправления • Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. , появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и др. ) • Законодательное закрепление прав МСУ нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г. • За последние 200 лет МСУ получило распространение во всем мире. Во многих странах оно оформлено законодательно. • Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создан Конгресс местных и региональных властей – с двумя палатами (региональной и местной). • В мире сформировались различные системы МСУ. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели МСУ.

• Англосаксонская модель (Великобритания, США, Канада, Австралия и др. ) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы МСУ действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Определенные вопросы органы МСУ должны согласовывать с государственными органами. • Суть французской, или континентальной (Франция, Италия, Швеция, Нидерланды и др. ), модели состоит в том, что наряду с широкими правами и самостоятельностью местных органов власти сохраняется подчиненность муниципальных звеньев вышестоящим, иногда имеет место прямое государственное управление муниципальными образованиями.

• В ряде государств (Австрия, Германия, Япония) функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англосаксонской и французской моделей. Особой спецификой отличается организация МСУ в федеративных государствах. • Советская модель местной власти функционировала не только в республиках СССР, но и в ряде социалистических стран. В настоящее время действует в КНДР, КНР, на Кубе. • Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, также акты центральных законодательных органов или (в федеративных государствах) акты представительных органов субъектов федерации.

Тема 3. Муниципальное образование 3. 1. Понятие муниципального образования • Местное самоуправление существует в муниципальных образованиях. Обычно муниципальные образования создаются в границах административнотерриториальных единиц, на которые разделена территория любого государства. • Не всякая административно-территориальная единица может стать муниципальным образованием. Необходимо, чтобы изменилась природа и организация власти (вместо назначенных «сверху» начальников, представляющих государственную власть, должны быть созданы выборные органы территориального публичного коллектива, должна появиться своя муниципальная собственность, муниципальное образование должно стать юридическим лицом и т. д. ) • В ФЗ об общих принципах 1995 г. для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение:

«Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» . • В ФЗ об общих принципах 2003 г. уточнены территориальные основы и правовое положение МО, определены два типа МО: - муниципалитеты, которые создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных пунктов; - муниципальные округа – фактически районы. • Вся территория страны должна быть покрыта как муниципалитетами, так и муниципальными округами. • Большие города (города регионального значения) и административные центры РФ будут муниципалитетами, осуществляющими также функции муниципального округа.

• Признаки муниципального образования: § территориальность МСУ в границах поселения или в иных, определенных законом, границах; § реализация населением на этой территории своего права на МСУ, т. е. на решение всех вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность; § наличие выборных органов МСУ (представительного органа, главы муниципального образования, иных выборных органов); § реализация населением своего права на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью; § наличие у органов МСУ права самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять местный бюджет; § несвязанность территории муниципального образования с границами административно-территориальных единиц субъектов РФ.

3. 2. Основные типы муниципальных образований в РФ Муниципальные образования в РФ разделяются на три типа: • поселение (городское или сельское); • муниципальный район; • городской округ или внутригородская территория города федерального значения. Городским поселением считается город или поселок с прилегающей территорией, причем в его составе могут быть поселки и сельские пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Сельское поселение – это один или несколько населенных пунктов (сел, станиц, деревень). Муниципальный район – это несколько поселений, объединенных общей территорией. В числе поселений могут быть и городские, и сельские. Межселенная территория – это территория, не входящая в границы поселений. Все функции органов МСУ исполняются муниципальным районом. Городской округ – это городское поселение, не входящее в состав муниципального района (может быть административным центром муниципального района).

Тема 4. Полномочия органов МСУ 4. 1. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти • Государственная власть в субъектах РФ осуществляется органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, избираемые населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права. • Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти и МСУ самостоятельно решает вопросы местного значения. • Государство обеспечивает судебную защиту прав МСУ, его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность.

• К полномочиям федеральных органов государственной власти в области МСУ относятся: § определение общих принципов МСУ. Эти принципы установлены Конституцией РФ, ФЗ 2003 г. об общих принципах МСУ; § правовое регулирование по предметам ведения Федерации: установление и регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц в сфере МСУ; § правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных полномочий, которыми они наделены в соответствии с законом 2003 г.

4. 2. Определение объема компетенции муниципальных образований • Объем компетенции, прав и обязанностей МСУ определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов МСУ. • Разделение компетенции органов государственной власти и органов МСУ производится на основании следующего принципа: § органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т. п. ); § МСУ занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др. ).

• Вопросы местного значения – круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципальных образований и удовлетворение потребностей их жителей. • Вопросы местного значения в целом совпадают в разных муниципальных образований , но поскольку муниципальные образования организуются в различных формах, они неодинаковы для различных типов муниципальных образований. • Основными предметами ведения МСУ являются благоустройство местной территории (в широком смысле, как устройство на благо людей), социальноэкономическое развитие этой территории и организация предоставления населению различных услуг на местном уровне (муниципальных услуг).

• В ФЗ 2003 г. вопросы местного значения разделены по типам муниципальных образований. • К числу вопросов местного значения муниципального поселения относятся вопросы, связанные в основном с повседневным жизнеобеспечением населения: § организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения, снабжения населения топливом; § содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения (кроме дорог и иных дорог федерального и регионального значения); § муниципальное жилье; транспортное обслуживание населения в границах поселения; обеспечение противопожарных мер; организация общественного питания; благоустройство и озеленение; сбор и вывоз мусора; организация освещения улиц; организация ритуальных услуг и мест захоронения и др.

§ Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают § организацию мероприятий по охране окружающей среды; § организацию охраны общественного порядка; § предоставление дошкольного, начального и среднего образования; § организацию основных видов медицинской помощи; § организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора и др. • За городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов

Тема 5. Экономические основы МСУ 5. 1. Понятие экономических основ и их составляющие • Для осуществления своих полномочий органы МСУ должны иметь материальные и финансовые средства. • «Экономическую основу МСУ составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований» (ФЗ 2003 г. ). • Экономическую основу МСУ составляют § муниципальная собственность; § местные финансы (муниципальный бюджет); § иная собственность, имущество, служащее для удовлетворения местных потребностей (например, природные ресурсы, находящиеся в федеральной государственной собственности или государственной собственности субъектов, но используемые для удовлетворения потребностей муниципального образования); § имущественные права муниципальных образований; § имущество, находящееся в государственной собственности, но переданное органам МСУ (например, служебные здания, транспорт).

• Муниципальная собственность – это публичная собственность населения территориального коллектива каждого муниципального образования. • Управляют и распоряжаются этой собственностью органы муниципального образования , которые имеют соответствующие полномочия. • Муниципальная собственность формируется путем § передачи отдельных объектов федеральной и собственности субъектов РФ в муниципальную; § приобретения имущества на основе гражданскоправовых сделок (покупка, обмен); § взимания налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты; § получение продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг.

• Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ, муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на основании права собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. • В собственности муниципальных образований находится имущество, предназначенное: § для решения вопросов местного значения; § для обеспечения служебной деятельности органов и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих; • для осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ.

• Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения включает § земельные участки, имущество для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; § автомобильные дороги, мосты, иные сооружения; § жилищный фонд социального использования; § пассажирский транспорт; § библиотеки, имущество, предназначенное для развития физкультуры, спорта, досуга; § имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора и др.

• В состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги. Доходы от операций с ценными бумагами зачисляются в местный бюджет. • Другая разновидность муниципального имущества – собственность Федерации или субъекта РФ, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Использование почти всегда является возмездным (использование недр, лесов, растительного, животного мира и т. п. ).

5. 2. Муниципальный бюджет • Состояние финансовых ресурсов муниципального образования отражено в местном бюджете. • Местный бюджет – это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования. Формирование, утверждение, исполнение и контроль над его исполнением осуществляется органом МСУ. • Каждое муниципальное образование ежегодно принимает муниципальный бюджет. • Бюджет и отчет о его исполнении подлежат официальному опубликованию. • Отчеты об исполнении местных бюджетов представляются также в органы государственной власти Федерации и ее субъектов. • Бюджет состоит из доходной и расходной частей.

• Доходные статьи бюджета муниципального образования по видам классифицируются: § налоговые – федеральные, региональные и местные налоги; § неналоговые, в том числе: ü доходы от использования, продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; ü доходы от платных услуг; ü штрафы и компенсации; ü финансовая помощь (дотации, субвенции и субсидии) и бюджетные ссуды из бюджетов других уровней; ü иные неналоговые доходы; § Безвозмездные перечисления от физических или юридических лиц, по взаимным расчетам.

• Финансовые средства муниципальных образований складываются § из собственных средств, § государственных средств, § займов, ссуд и кредитов. • Собственные средства муниципальных образований состоят из налоговых и неналоговых доходов. • Налоговая часть наиболее весомая. Это местные налоги и сборы. Они определяются НК РФ (земельный налог, налог на имущество физических лиц, местные лицензионные сборы и др. ) • Неналоговые доходы – это доходы от использования муниципального имущества, от сдачи его в аренду, от платных услуг; штрафы за загрязнение окружающей среды, за нарушение правил торговли и др.

• Собственных средств муниципальных образований оказывается недостаточно для покрытия расходов. В РФ местные источники покрывают не более 20 -25% расходов. • Значительная часть расходов муниципальных образований покрывается за счет государственных средств: § отчислений от федеральных и региональных налогов, § дотаций, субвенций, субсидий. • Устанавливается определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов (подоходный налог, налог на вмененный доход).

• Финансовая помощь, получаемая органами МСУ от государства оказывается из средств специальных фондов поддержки муниципальных образований. • Создаются соответствующий федеральный фонд и свой фонд в каждом субъекте РФ. Они формируются за счет средств государственного бюджета, бюджетов субъектов РФ. • Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории и других параметров. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии. • Дотации – это средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе для сбалансированности муниципального бюджета слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям. Расходуются органами МСУ по собственному усмотрению.

• Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе для использования в конкретных целях и в установленный срок. В случае неиспользования в этих целях и в срок они подлежат возвращению. • Субсидии – средства, предоставляемые бюджетам на условиях долевого финансирования целевых расходов. • Использование кредитных ресурсов для развития муниципальных образований – вопрос новый. • Источниками муниципального кредита могут выступать: § Население, § Государство, частные кредитные учреждения, § Другие органы местного самоуправления (взаимный кредит).

• Расходная часть бюджета муниципальных образований определяется их представительными органами при составлении местных бюджетов. • Эти средства расходуются § на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т. п. ), § на инвестиции и расширение производства, § на проведение местных выборов и референдумов, § на выплаты процентов погашения долга по займам, § на капиталовложения в муниципальные и иные предприятия, § на страхование муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, § для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

Тема 6. Институты непосредственной демократии в МСУ § § § • • Основные формы непосредственного осуществления населением МСУ: муниципальные выборы, местный референдум, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования. 6. 1. Муниципальные выборы На муниципальных выборах население определяет путем голосования состав представительных органов и главу муниципального образования. Регулирование основ муниципальных выборов осуществляется федеральным законодательством, законами субъектов РФ о МСУ, о выборах и уставами и нормативными правовыми актами органов МСУ.

• Выборы представительных органов муниципальных образований проводятся в соответствии с принципами выборов РФ (но имеют свои особенности). § Всеобщее избирательное право на муниципальных выборах – все постоянно проживающие лица, достигшие 18 лет имеют право участвовать в голосовании (активное избирательное право). § Граждане 18 -21 года обладают пассивным избирательным правом: могут быть избраны депутатами представительного органа муниципального образования, главы муниципальных образований. § Равное избирательное право – все граждане участвуют в голосовании на равных основаниях, имеют равное число голосов (один или несколько).

§ В РФ муниципальные выборы могут быть прямыми и непрямыми. § Тайное голосование – избиратель подает свой голос без ведома других лиц, никто не вправе контролировать, за кого он голосовал. § Обязательность и периодичность проведения выборов связана с запретами заменять выборные органы назначаемыми или делегированными, а также избирать бессрочно. § Свобода выборов и добровольность участия – это право и возможность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет какого-либо принуждения. § Альтернативность выборов означает выдвижение нескольких кандидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов.

• Дата выборов представительного органа муниципального образования обычно назначается его главой администрации. • Дата выборов главы администрации назначается представительным органом. • После назначения даты выборов создаются § избирательные округа, § избирательные участки, § избирательные комиссии, § составляются списки избирателей. • Кандидаты баллотируются по избирательным округам, которые образуются решением муниципального представительного органа. • От округа может избираться один, несколько депутатов или все депутаты, но выдвигается больше кандидатур, чем подлежащих избранию депутатов.

• Избирательные участки – это не единицы для избрания, а пункты для голосования. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями Избирательный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей. Границы избирательного участка не должны пересекать границы избирательного округа, участок должен быть расположен внутри округа. • Одновременно представительным органом муниципального образования формируются муниципальные избирательные комиссии. Они занимаются подготовкой и проведением выборов.

• После назначения даты выборов можно начинать избирательную кампанию: выдвигать кандидатов, вести агитацию и пропаганду. • Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям (самовыдвижение), политическим партиям. Партии, участвующие в выборах, называются избирательными объединениями. • Партии выдвигают кандидатов на их съездах, конференциях, общих собраниях. Решение о выдвижении представляется в окружную избирательную комиссию для регистрации кандидата.

• После регистрации кандидатов окружной избирательной комиссией начинается предвыборная агитация. • Предвыборную агитацию вправе вести любой избиратель, сами кандидаты, партии. • § § § Не могут вести предвыборную агитацию члены избирательных комиссий, государственные органы, органы МСУ и должностные лица этих органов, благотворительные организации, религиозные объединения, военнослужащие при исполнении своих обязанностей.

• Закон предусматривает равные условия предвыборной агитации для всех кандидатов и избирательных объединений. • Предвыборная агитация заканчивается в 0 часов за сутки до дня голосования. • Избиратели голосуют бюллетенями. • Если округ одномандатный, избиратель отмечает одного кандидата в списке избирательного бюллетеня. Если многомандатный, то отмечает тех, кому отдает предпочтение. Если в многомандатном округе баллотируются партийные списки кандидатов, избиратель отмечает один из этих списков. • Если выбирается глава администрации, муниципальное образование составляет единый муниципальный избирательный округ.

6. 2. Местный референдум • Местный референдум – это голосование граждан, постоянно проживающих в муниципальном образовании, по вопросам местного значения. • Организация и проведение референдумов в РФ регулируется ФЗ об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, ФЗ об общих принципах организации МСУ, законами субъектов РФ о местных референдумах и уставами муниципальных образований. • Результаты голосования на референдуме обязательны для органов МСУ, его жителей и т. д. • Порядок проведения местного референдума в основном совпадает с порядком проведения муниципальных выборов.

• На местный референдум могут выноситься вопросы § об организации МСУ в данном муниципальном образовании, его органах, об изменении его границ, о программах его развития, § о возможности строительства опасных объектов, § о приобретении в собственность крупных объектов, их продаже и др. • Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе граждан, по инициативе зарегистрированных общественных объединений, по совместной инициативе представительного органа и главы администрации.

• Голосование осуществляется бюллетенями на избирательных участках. Граждане отмечают один из возможных вариантов ответа. • Участковые комиссии подсчитывают голоса и представляют протоколы в муниципальную комиссию, которая суммирует результаты и принимает решение. • Решение, принятое на референдуме имеет обязательную силу для всех органов, организаций, должностных лиц, жителей данного муниципального образования.

Тема 7. Органы и должностные лица МСУ • § § • 7. 1. Структура органов МСУ в РФ В РФ структуру органов МСУ составляют: представительный орган МСУ, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган и иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Наличие в этой структуре представительного органа, главы администрации и местной администрации обязательно (за исключением мелких муниципальных образований, где полномочия представительного органа выполняет сход граждан).

• • • 7. 2. Представительные органы МСУ В РФ местные представительные органы – советы, комитеты, управы. Организация их однотипна, хотя и может иметь местные особенности. Однотипной является и система отношений представительных органов муниципальных образований с другими муниципальными органами и должностными лицами, с федеральными органами субъектов РФ. В поселениях представительный орган состоит из депутатов, избираемых гражданами. В муниципальных районах представительный орган может избираться гражданами или может состоять из глав поселений, входящих в муниципальный район, и из депутатов, избранных путем непрямых выборов представительными органами поселений из их числа. Численность представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, внутригородской территории города федерального значения – менее 10 человек. Верхний предел числа депутатов законом не ограничен.

7. 3 Выборные должностные лица МСУ • В РФ ФЗ 2003 г. , законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований предусмотрена возможность выборов их должностных лиц и обязательность выборов определенного должностного лица – главы муниципального образования. • Глава муниципального образования – высшее должностное лицо муниципального образования (лицо общей компетенции – мэр). • В настоящее время закон не предусматривает избрание заместителя главы муниципального образования. Его назначает глава муниципального образования. • Глава муниципального образования избирается непосредственно гражданами или представительным органом из его состава.

• Глава муниципального образования в РФ обычно на 4 -5 - лет. Конкретный срок его полномочий определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом субъекта РФ о МСУ или о выборах представительных органов и должностных лиц МСУ. • Наименование главы муниципального образования определяется уставом, но в соответствии с законами субъектов РФ (глава города, глава района, глава поселка). • На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования (города, сельсовета и т. д. ). • В некоторых сельских муниципальных образованиях их глава называется старостой.

• Глава муниципального образования вправе издавать постановления по вопросам местного значения. Он имеет право вето по отношению к актам представительного органа. • Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. • Наряду с должностью главы муниципального образования уставами может быть предусмотрена должность главы местной администрации. • В некоторых случаях эти должности разведены, но в большинстве муниципальных образований глава муниципального образования одновременно является главой местной администрации.

7. 4 Администрация муниципального образования • Администрация муниципального образования – исполнительно-распорядительный невыборный орган. Ее руководитель – глава администрации. • Эту должность может занимать глава муниципального образования. В этом случае глава администрации – выборное должностное лицо. § Если устав предусматривает отдельные должности главы муниципального образования и главы администрации, то глава администрации § либо назначается главой муниципального образования, § либо представительным органом муниципального образования, § либо может быть наемным администратором по контракту.

• Глава администрации возглавляет группу чиновников – начальников отделов по различным отраслям управления. • Глава местной администрации имеет заместителей, которых назначает самостоятельно, либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования. • Глава местной администрации определяет структуру, штатное расписание и численность местной администрации. • В структуру администрации входят различные департаменты, отделы, сектора, комитеты отраслевого, функционального, территориального характера. • Администрация не является коллегиальным органом. Она действует в соответствии с принципом единоначалия.