Спецкурс Правовые и организационные основы регионального управления Тема

Спецкурс: Правовые и организационные основы регионального управления Тема: «Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки, этапы, основные направления, инновации в деятельности органов власти» Апрель 2011 г. Саратов 1

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России В современных условиях функционирования системы публичного управления в различных странах значительно возрастает актуальность проблемы повышения эффективности государственного администрирования. В международной практике изменения институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти определяют понятием «административная реформа» . 2

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Под термином «административная реформа» . понимаются комплексные изменения в системе государственного управления: как в функционировании самих органов администрирования (внутренние административные процессы и процедуры), так и в организации взаимодействия с гражданами и различными общественными институтами и организациями. 3

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Административная реформа как проект (программа) охватывает ограниченный период времени. В тоже время, в целях сохранения и развития результатов реформы, задачей административных преобразований является внедрение системы управления изменениями (т. е. постоянное улучшение деятельности исполнительной власти). 4

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Подобные современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции Нового государственного управления – НГУ (New Public Management). Ключевым аспектом концепции НГУ выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. Переход от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан» . 5

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Основные элементы концепции НГУ Электронное правительство Управление по результатам Управление качеством Клиентская ориентация Новое государственное управление Адаптивная организационная структура Децентрализованная ответственность за ресурсы Контроллинг Контрактный менеджмент 6

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Характерным признаком административных преобразований с данного момента времени является глобальность этого движения, о которой можно говорить в двояком смысле: 1) оно затронуло очень многие страны, различные как по типу политической системы, так и по уровню развития (от Монголии до США); 2) проводимые реформы преследуют масштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его отношения с гражданами и общественными институтами. 7

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России Предпосылки коренной модернизации государственного управления • Критика со стороны потребителей и сотрудников • Рост объема задач и ресурсов Рост администрации • Финансовый кризис • Бюрократическая, централизованная структура управления • • Перераспределение законодательно закрепленных полномочий Демотивация сотрудников Нехватка квалифицированных молодых специалистов Возрастающие требования граждан Государственное управление на грани своих возможностей Всеобъемлющая реформа управления 8

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной Росси Направления преобразований: реформа государственной службы; судебная реформа; реформа правоохранительной системы; разграничения полномочий между РФ и ее субъектами; реформа местного самоуправления; бюджетная реформа; реформы образования, здравоохранения, пенсионная, ЖКХ, местного самоуправления, во внешнеэкономической сфере; развитие рынков земли и недвижимости, естественных монополий, антимонопольная политика, технического регулирования; 9

Административная реформа Предпосылки • Из посланий Президента РФ Федеральному Собранию: • 2000 г. – «…проблемы заключаются в чрезмерном вмешательстве государства в те сферы, где его не должно быть, и в отсутствии там, где оно необходимо» . – «Государство, подверженное коррупции, с нечеткими границами компетенции, не избавит предпринимателей от произвола чиновников и влияния преступности. Неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса» . • 2001 г. – «Мы должны начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь, Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов, и пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти» . 10

Административная реформа Предпосылки • 2002 г. – «Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками современной науки управления — это все еще очень большая редкость» . – «…нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму» . – «…прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью 11

Административная реформа Содержание • Несколько типичных представлений о содержании административной реформы: – – – модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти; реформа административно-территориального устройства государства; разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью; реформа государственной службы; реформа функций и структуры исполнительной власти. 12

Административная реформа Содержание • Первые два направления не входят в содержание административной реформы, т. к. : – первая не затрагивает собственно функции исполнительной, законодательной и судебной власти, и касается лишь совершенствования процедур реализации имеющихся функций; – вторая не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта РФ. 13

Административная реформа Содержание • Оставшиеся три направления : реформа государственной службы разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью реформа функций и структуры исполнительной власти Административная реформа в широком смысле слова Административная реформа в узком смысле слова 14

Административная реформа Содержание • административная реформа : Оперативная составляющая Институциональная часть • Функциональный анализ ИОВ • Выявление избыточных и неисполняемых функций • Реестры функций и услуг • Реестры расходных обязательств • Разделение функций контроля и надзора • Аутсорсинг • Построение системы и структуры ИОВ • Нормативное закрепление управленческих процедур: -предотвращение появления новых избыточных функций -административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг -информационная открытость власти 15

Административная реформа Содержание • Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", определил следующие приоритетные направления административной реформы: 1. ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 2. исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; 16

Административная реформа Содержание 3. развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; 4. организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; 5. завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. 17

Административная реформа Содержание Направление прекращение избыточного государственного регулирования: 18

Административная реформа Содержание Направление использование принципа саморегулирования в деятельности: • • • профессиональных участников рынка ценных бумаг - статья 48 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» - 1996 г. рекламных организаций - статья 28 Федерального закона от «О рекламе» - 1995 г. профессиональных оценщиков статья 22 Федерального закона от «Об оценочной деятельности» - 1998 г. арбитражных управляющих Закон "О несостоятельности (банкротстве)" – 2002 г. страховщиков - Закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" - 2002 г. 19

Административная реформа Содержание Направление завершение (? ) разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (и реформа местного самоуправления): • история – Декларация о государственном суверенитете РСФСР (1990 г. ), Федеративный Договор (1992 г. ), Конституция РФ (1993 г. ), серия договоров между федеральным центром и субъектами; • постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 года № 584 – « Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» ; • Федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95 -ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ; • Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ; 20

Административная реформа Содержание продолжение • в 2004 году внесены изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы; • Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122 -ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 21

Административная реформа Содержание Направления • исключение дублирования функций и полномочий федеральных ОИВ; • организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля; Министерства Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию Службы функции контроля и надзора Агентства функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом 22

Динамика структуры Правительства РФ 23

Административная реформа Содержание «человеку, изучающему структуру и работу государственных учреждений» , нужно учитывать, что «чиновники в той или иной степени подвержены размножению» и что «численность любого административного аппарата возрастает на определенный процент независимо от необходимого объема работы (если таковая вообще имеется)» Сирил Паркинсон 24

Реформирование системы управления социально-экономическими процессами в современной России СЕГОДНЯ (МАРТ 2010) Правительство ставит на естественный отбор Роспотребнадзор и Росздравнадзор поглотят друга Коммерсантъ, 3 марта 2010 г. Правительство вчера продолжило работу над административной реформой. Новые инициативы Белого дома коснулись функций Минздрава и подведомственных ему служб — в частности, Роспотребнадзора и Росздравнадзора: им предстоит слияние и утрата части функций. "С разросшимся бюрократическим хозяйством следует предметно разбираться — нужно убрать барьеры для бизнеса", — заявил премьер Владимир Путин на совещании по вопросам совершенствования контрольных функций и оптимизации госуслуг в сфере здравоохранения и социальной защиты. 25

• Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 -2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 – Необходимость - отсутств. среднесрочн. планирования, . планирование от базы, отсутствие оценки результата, громоздкость процедуры, формальныйй характер программно-целевых методов. . . – Направления – • реформа бюдж. классификации (приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями; использование метода начислений. . ); • выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств (понятие расходных обязательств); 26

Продолжение • совершенствование программно-целевых методов бюджетного планирования (предоставление субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности, совершенствование ФЦП и внедрение ведомственных ЦП); • упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета; • Утвеждено положение о ДРОНДах субъектов бюджетного планирования (документ стратегического характера). 27

Административная реформа Содержание Вместе с тем, не удалось реализовать ряд необходимых структурных преобразований, планировавшихся на 2003 -2005 годы, среди которых: • повышение эффективности государственного управления и качества предоставления публичных услуг, недостаточное участие в процессах модернизации государственного управления субъектов федерации 28

Административная реформа Содержание, проблемы 2005 год – год завершения первого этапа административной реформы РЕЗУЛЬТАТЫ Проведен анализ функций ФОИВ, подготовлены и частично реализованы предложения по устранению избыточных и дублирующих функций Проведена реорганизация ФОИВ Подготовлены предложения по реорганизации сети организаций, подведомственных ФОИВ Подготовлены ДРОНДЫ ФОИВ Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации ФОИВ и ОИВ ПРОБЛЕМЫ Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер Не созданы механизмы реализации полномочий ОИВ для их работы в новых условиях Низкая эффективность государственного управления и качества предоставления публичных услуг Реформа затронула только федеральный уровень исполнительной власти 29

Административная реформа Содержание, проблемы Стандартные ошибки: • Попытки скорректировать деятельность, а не изменить • Неумение фокусироваться на процессах • Неприятие всех аспектов, кроме перестройки процессов (системы управления, культуры, структуры, ДОУ) • Игнорирование ценностей и убеждений служащих • Готовность довольствоваться малым • Поспешное свертывание • Оторванность от реалий управленческой деятельности • Культурные ограничения • Отсутствие политической воли • Экономия на ресурсах • Распыление энергии 30

Административная реформа Оценка Официальная оценка состояния государственного управления в России на конец 2005 года отрицательная оценка гражданами деятельности государственных служащих (более 71% опрошенных, по данным ФОМ), качества оказываемых государственных услуг (только 14% опрошенных удовлетворены качеством государственных услуг) запредельные издержки бизнеса на преодоление административных барьеров (по оценкам, в среднем 8, 5% выручки малых предприятий) и коррупцию (90 -е место наряду с Гамбией, Индией, Мозамбиком, Непалом, Танзанией по индексу восприятия коррупции в 2004 г. , по данным Transparency International) (НГ) низкая эффективности госуправления в международных сопоставлениях (место России по эффективности государственного управления из 209 стран - индекс GRIСS - в последней трети рейтинга) 31

Ведомости, 30 марта 2010 г • Мычание дойной коровы Кризисный год для российского бизнеса был тяжелым вдвойне: административное давление и коррупция усилились, а господдержки дождались немногие, говорится в исследовании РСПП Ведомости, 30 марта 2010 г. В фазе экономического роста доходы «отстригали» поставщики, в фазе спада — чиновники, говорится в докладе РСПП о деловом климате, который 15 апреля будет представлен съезду организации. Профсоюз бизнесменов приходит к выводу, что за год условия для развития бизнеса в России стали еще менее благоприятными. Причем ухудшение инвестклимата, по мнению опрошенных, произошло не столько из-за экономического спада, сколько из-за резко возросшего административного давления. В последний докризисный год наибольшее беспокойство бизнесменов вызывали рост цен и дефицит квалифицированных кадров, но прошлогодний спад нейтрализовал эти два фактора. На первый план вышли другие проблемы: коррупция (ее отметили 62% против 42% годом ранее) и высокие административные барьеры (53% против 41%). В прошлые годы четверть предпринимателей полагали, что государство воспринимает бизнес и как младшего партнера, теперь так считают лишь 17%, а подавляющее большинство (69%) убеждены: роль бизнеса с точки зрения государства — «дойная корова» , «оттесненная от экономической и особенно политической жизни» . В 2007 и 2008 гг. было 55% и 57% соответственно. Полный текст: http: //www. vedomosti. ru/newspaper/article/2010/03/30/229640

О безмолвии вокруг «Даймлера» «Эксперт» № 14 (700)/12 апреля 2010 • О безмолвии вокруг «Даймлера» «Эксперт» № 14 (700)/12 апреля 2010 Александр Привалов, научный редактор журнала «Эксперт» Инициативы президента Медведева по антикоррупционным и антирейдерским новеллам в законах, прозвучи они в какой-нибудь другой момент, можно было бы комментировать с умеренным оптимизмом: мол, шаги в правильном направлении. Да, совсем небольшие шаги, но ведь кавалерийским наскоком коррупцию не победить; а вот так, шаг за шагом, если действовать неотступно — ну и так далее. Но именно сейчас такие комментарии выговариваются плохо, поскольку на минувшей неделе для борьбы с коррупцией — даже для того, чтобы сохранить возможность разговора о борьбе с коррупцией, — следовало сделать совсем другое. Следовало внятно и жёстко высказаться по делу «Даймлера» . Напомню: Daimler AG обвинён американской юстицией в том, что в 22 странах ради получения госконтрактов на свою продукцию подкупал чиновников. Концерн признал обвинения до суда, согласившись выплатить 185 млн долларов штрафа. Взяткодатели назвали, среди прочих, и своих российских контрагентов; это сотрудники МВД, гаража особого назначения ФСО, Минобороны, правительства Москвы и двух провинциальных мэрий. Фамилии, естественно, публично не названы, но зато опубликованы названия офшоров, куда переводились откаты; выявить и наказать своих коррупционеров совсем не сложно. В иных странах, попавших в неприятный список, такой возможностью быстро воспользовались. Так, генпрокурор Латвии начал проверку и уже что-то нарыл, в Китае затронутая скандалом контора известила, что ответственный её сотрудник уже сидит. У нас — ничего. Полный текст: http: //www. expert. ru/columns/2010/04/12/raznoe/

Административная реформа Проблемы В отличие от первого этапа реформы, когда все решения принимались на уровне Президента и Правительства Российской Федерации , второй этап реформы требует огромного количества согласованных и синхронизированных решений на всех уровнях административной вертикали Распространение реформы на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления многократно усложняет задачи координации Второй этап реформы предполагает вовлечение в этот процесс широкого круга государственных служащих всех уровней На первый план выдвигается целенаправленное формирование большого количества новых механизмов работы органов исполнительной власти, которое возможно лишь в рамках эффективной системы управления изменениями Проблемы второго этапа реформы Новые механизмы не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках текущей деятельности и сложившейся линейной структуры управления Оценка качества принимаемых и реализуемых на втором этапе решений должна осуществляться уже не столько по показателям осуществляемых действий, сколько по конечным результатам их воздействия на экономику и социальную сферу 34

Административная реформа Направления Решение названных проблем требовало скоординированной работы и ресурсов ОСНОВАНИЯ ДЛЯ ВЫБОРА ПРОГРАММНОГО РЕШЕНИЯ РЕШЕНИЕ Необходимость централизованного планирования преобразований на всех уровнях Необходимость координации и контроля из единого центра хода их осуществления и при необходимости оперативной корректировки Необходимость управления и контроля за ресурсами, направляемыми на осуществление мероприятий РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ ПРОГРАММЫ ИЛИ КОНЦЕПЦИИ 35

Правовое регулирование реформ ГУ Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 -2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249) Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Постановления Правительства Российской Федерации • от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" • от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» • Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработке и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» 36

Административная реформа Решения Механизм решения Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789 -р одобрены: • Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах • План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2008 годах 37

Административная реформа Решения В Саратовской области Постановлением Правительства области от 8 февраля 2006 г. № 41 -П создана комиссия по проведению административной реформы в Саратовской области Решением Комиссии № 1 сформированы 6 рабочих групп по отдельным направлениям Распоряжением Правительства области от 3 апреля 2006 г. № 79 -Пр уполномоченным органом исполнительной власти области определено министерство экономического развития и торговли Распоряжение Правительства области от 9 августа 2006 г. № 216 -Пр «О программе и плане мероприятий по проведению административной реформы в Саратовской области на 2006 год» 38

Административная реформа Решения В Тамбовской области Постановлением Администрации области от 30. 12. 2005 г. № 1257 Комиссия администрации области по проведению административной реформы ЗАКОН области от 23. 06. 2006 г. № 52 -З утверждена областная целевая Программа «Административная реформа в Тамбовской области (2006 -2008 годы) Постановлением Администрации области от 04. 02. 2010 г № 99 Утвержден Подробный план мероприятий по проведению административной реформы в Тамбовской области в 2010 году 39

СИСТЕМА ДОКУМЕНТОВ, РАЗРАБОТАННЫХ В ЦЕЛЯХ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23. 07. 2003 года № 824 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах и План мероприятий по ее проведению (утверждены Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 -р) План мероприятий по проведению административной реформы в Саратовской области на 2006 год (утвержден распоряжением Правительства области от 9 августа 2006 года № 216 -Пр) План мероприятий по проведению административной реформы в Саратовской области на 2007 год (внесен на согласование в органы исполнительной власти области) Мероприятия по проведению административной реформы в Саратовской области на 2008 год (в соответствии с ранее утвержденными документами) Мероприятия, требующие дополнительного финансирования Мероприятия, НЕ требующие дополнительного финансирования Национальн. план противодействия коррупции. Утвержден Президентом 31. 07. 2008 г. Областная целевая программа «Проведение административной реформы в Саратовской области в 2007 -2008 годах» Областная целевая программа «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2007 -2010 годы» Областная целевая программа «Информатизация Саратовской области на 2008 -2010 годы» 40

СХЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Комиссия по проведению административной реформы в Саратовской области председатель - А. А. Щербаков Уполномоченный орган – Минэкономразвития области Руководители рабочих групп по направлениям реформы: 1. Управление по результатам - А. А. Ульянов 2. Оптимизация функций - И. Н. Комаров 3. Стандарты и регламенты - А. В. Бовтунов 4. Противодействие коррупции - И. С. Герешенко 5. Взаимодействие власти и общества - И. И. Брянцев 6. Информационное обеспечение - А. А. Ульянов 41

Административная реформа Цели и показатели Цели Реформы и критерии и показатели их достижения ЦЕЛИ § Повышение качества и доступности государственных услуг ПОКАЗАТЕЛИ • Повышение степени удовлетворенности граждан качеством • Оценка гражданами деятельности и доступностью государственных услуг органов исполнительной власти по к 2008 году до 50 %, оказанию государственных услуг к 2010 году - не менее чем до 70 % § Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования • Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти • Снижение доли издержек бизнеса на • Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке барьеров к 2008 году до 5 %, к 2010 году - до 3 % • Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления 42

Административная реформа Задачи Основные задачи и направления 1. Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам 2. Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти 3. Оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти 43

Административная реформа Задачи Основные задачи и направления 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти 5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти 6. Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления 44

Мероприятия Реформы 1. Управление по результатам • Методическое обеспечение механизмов ведомственного и межведомственного планирования § Внедрение механизмов управления по результатам • Пилотное внедрение механизмов ведомственного и межведомственного планирования • Внедрение результативных принципов управления § Внедрение результативных принципов управления подведомственными организациями • Разработка типовой системы планирования деятельности подведомственных организаций • Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов • Внедрение системы результативного управления подведомственными 45 организациями

Мероприятия Реформы Внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам Планирование результатов Стратегический анализ Реализация Изменение организационной культуры Мониторинг измерение оценка Накопление опыта и коррективы Отчетность 46

Мероприятия Реформы Управление по результатам “…цикл управления, в течение которого определяются цели и задачи, руководящим работникам предоставляется свобода действий, достаточная для их достижения, производится оценка достигнутой эффективности и результативности труда с подачей соответствующей отчетности, а полученная таким образом информация используется принятии решений о финансировании, разработке и реализации программ, а также решений, касающихся вознаграждения и санкций. ”[1] OECD, Governance in Transition, [ОЭСР, «Управление в процессе модернизации» ], 1995 г. 47

Мероприятия Реформы Управление по результатам представляет собой особый подход к управленческим задачам, возникший с усложнением их содержания и взаимосвязей. Именно потому, что процессы государственного управления становятся крайне многообразными, вариативными и интенсивными, возникает потребность в максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и «результатов» . 48

Мероприятия Реформы Концептуальное представление структуры системы управления по результатам РЕСУРСЫ ЭКОНОМИЯ затраты ПРОЦЕСС РЕЗУЛЬТАТ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ЭФФЕКТ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ Изменение объекта управления 49

Ожидаемые результаты q. Методическое обеспечение q. Проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов 50

Методическое обеспечение управления по результатам q Стандарт описания функций органов исполнительной власти и их подразделений q Методические рекомендации по планированию деятельности органа исполнительной власти и его подразделений. q Методические рекомендации по определению целей органа исполнительной власти. q Методика планирования деятельности сотрудника подразделений органов исполнительной власти q Методические рекомендации по разработке показателей результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти q Методические рекомендации по разработке служебного контракта гражданского служащего q Методика трансформации служебного контракта в результативный q Методические рекомендации по разработке пилотных должностных регламентов q Методические рекомендации по увязке показателей результативности с системой оплаты труда и премирования государственных гражданских служащих q Методические рекомендации по созданию Реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг 51

НАПРАВЛЕНИЯ ЭКСПЕРИМЕНТОВ üпроведение функционального анализа деятельности пилотного органа государственной власти и обобщение его результатов; ü разработка предложений по устранению дублирования, излишних и фиктивных функций; по включению в положения необходимых, но не оформленных нормативно функций; ü разработка предложения по изменению положений о пилотном органе исполнительной власти; ü подготовка предложений по включению индикаторов результативности в систему планирования и оценки деятельности органов государственной власти, подразделений, сотрудников; ü разработка предложений по увязке оплаты труда и премирования государственных служащих со значениями показателей результативности; ü адаптация типовых служебных контрактов с учетом региональной нормативно-правовой базы и проект плана их внедрения. 52

НАПРАВЛЕНИЯ ЭКСПЕРИМЕНТОВ q апробация новых методов организации государственной гражданской службы в пилотных территориальных органах федеральных органов исполнительной власти; q апробация новых методов организации государственной гражданской в пилотных органах исполнительной власти Саратовской области; q разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов Саратовской области, принятие которых предусмотрено Законом о государственной гражданской службе; q разработка проектов нормативных актов пилотных государственных органов исполнительной власти; q разработка методических материалов и рекомендаций для других субъектов Российской Федерации на основе аналитического отчета о внедрении новых подходов к организации государственной службы и обеспечению деятельности государственных гражданских служащих. 53

Управление по результатам: основные достижения на начало 2011 года • • Определены долгосрочные цели социально-экономического развития; Определены среднесрочные приоритеты деятельности Правительства; Внедрен среднесрочный бюджет; Сформирована система мониторинга и оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти и муниципальных образований; Внедрены инструменты, позволяющие отслеживать результаты деятельности ФОИВ (Доклады) На федеральном уровне внедрена система мониторинга качества финансового менеджмента; Внедряются государственные (муниципальные) задания на оказание государственных услуг, позволяющие связать объемы финансирования с объемами предоставляемых услуг, механизмы подушевого финансирования, новые системы оплаты труда; Накоплена положительная практика использования механизмов управления по результатам в отдельных ФОИВ и субъектах РФ (оценка программ, оценка ОИВ, аудит результативности…) 54

Управление по результатам: проблемные вопросы и направления развития (1) • Упорядочение и оптимизация инструментов и механизмов управления по результатам – Множественность типов документов планирования (концепции, доктрины, долгосрочные программы, основы государственной политики…) – «дублирующие» инструменты: Доклады и проекты ОНДП; РРО и ОБАСы… – «не работающие» инструменты (требующие коррекции): ВЦП, ДЦП – отсутствующие инструменты (оценка регулирующего воздействия, оценка эффективности реализации государственных функций…) • Изменение процедур принятия решений – Повышение качества оценки последствий регулирования (социальных, экономических, финансовых) – Синхронизация планирования и оценки результатов с процессом бюджетного планирования • • Формализация оценки реализации программ Обеспечение адекватных механизмов мониторинга деятельности (реализации решений) – Взаимосвязь долгосрочных и среднесрочных приоритетов с краткосрочными планами и «текущей» деятельностью – Соотнесение управленческих подходов (проектного, программного…) с предметом управления • «Проекты развития» ; «исполнение функций и оказание государственных услуг» – Механизмы и периодичность мониторинга должны соответствовать управленческим потребностям • • Соотнесение ежегодных и текущих (ежеквартальных/ежемесячных) оценок Системы «раннего предупреждения» 55

Управление по результатам: проблемные вопросы и направления развития(2) • Повышение мотивации государственных (муниципальных) служащих – Внедрение текущего планирования и оценки результатов деятельности, влияющей на: • Уровень оплаты труда; • Направления обучения; • Перспективы карьерного роста. • Развитие систем оценки результатов и использование результатов оценки принятии решений – Формализация процедур оценки результатов (по типам результатов); – Создание механизмов коррекции политики с учетом достигнутых результатов • «Пороговые» значения показателей; • Подготовка «пакетов предложений» по итогам оценки – Развитие систем внутреннего и внешнего аудита результативности (аудита эффективности) Управление по результатам – не отдельное направление развития государственного управления, а механизм государственного управления В управлении по результатам важно учитывать все виды (уровни) результатов 56

Мероприятия Реформы 2. Стандартизация и регламентация § Разработка и внедрение стандартов государственных услуг • Подготовка нормативно-правовой и методической базы для разработки внедрения стандартов государственных услуг • Разработка и внедрение стандартов массовых общественно значимых и других государственных услуг § Разработка и внедрение административных регламентов • Подготовка нормативно-правовой и методической базы для внедрения административных регламентов • Разработка и внедрение административных регламентов § Создание механизмов досудебного обжалования • Совершенствование нормативноправовой и методической базы досудебного обжалования • Внедрение новых механизмов досудебного обжалования 57

Внедрение стандартов и регламентов (предложения экспертов) Административный регламент предоставления государственной услуги исполнения государственной функции – – это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и/или принятия решений органа исполнительной власти, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации связан с непосредственным обращением гражданина (организации) Пример: выдача справки – НЕ связан с непосредственным обращением гражданина (организации) Пример: проверка исполнения лицензионных требований 58

Административный регламент предоставления услуги включает в себя стандарт комфортности (предложения экспертов) Административный регламент Стандарт предоставления государственной услуги Система требований к доступности, комфортности и качеству услуги на каждом этапе ее предоставления: внесение запроса, ожидание получения услуги, контроль качества и рассмотрение претензий Необходимость НПА для закрепления «новых» понятий 59

Цели возможного законопроекта • Создание устойчивой правовой базы: - разработки и принятия стандартов государственных услуг - оптимизации и модернизации государственных услуг 60

Государственная услуга • исполнение запроса граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, материальных и финансовых средств, а также предоставлении документированной информации по вопросам, включенным в соответствии с настоящим Федеральным законом в реестр государственных услуг. 61

Стандарт государственной услуги • система требований к государственной услуге в интересах ее получателя, установленная нормативным правовым актом в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом 62

Реестры государственных услуг • Федеральный реестр ГУ утверждается Правительством РФ • Реестр ГУ субъекта РФ утверждает высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ • Включение в реестр ГУ осуществляется по представлению соответствующего уполномоченного органа по стандартам ГУ, содержащем обоснование необходимости оказания данной государственной услуги за счет средств государственного бюджета 63

Задачи стандартизации • минимизация расходов времени и иных ресурсов получателя ГУ; • возможность обращения с запросом в орган, оказывающий ГУ, в письменном виде или с использованием ИКТ; • минимизация действий, количества документов требуемых от получателя ГУ; • закрепление измеряемых требований к качеству и доступности ГУ; • учет мнения и интересов получателей ГУ. 64

Регулируемые стандартами параметры ГУ • перечень документов • состав и последовательность действий • сроки оказания ГУ и совершение действий, принятия решений в процессе оказания ГУ • исчерпывающий перечень оснований для отказа • требования к месту предоставления • режим работы органа • требования к информационному обеспечению … 65

• Модернизация государственных услуг должна проводиться с максимально возможным использованием ИКТ • Электронные ГУ в составе электронного правительства /электронный запрос, электронная подпись, электронная информация; дистанционная ГУ; пункты доступа…/ 66

Начало разработки и внедрения регламентов и стандартов 67

Подзаконные НПА Постановления Правительства Российской Федерации • от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти « • от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработке и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» Аналогичное постановление правительства Саратовской обл. от 19 апреля 2007 г. N 173 -П. На федеральном и областных уровнях были подготовлены методические рекомендации по разработке адм. регламентов функций и стандартов услуг. Проект федерального закона “О стандартах государственных услуг 68

Регламенты • • Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий административные процессы и процедуры, стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процессов и процедур, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц. Административный регламент государственной функции - нормативный правовой акт, регулирующий исполнение исполнительными органами государственной власти, в пределах их компетенции, отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций. Административный регламент исполнительного органа государственной власти - нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры организации деятельности исполнительных органов государственной власти. Административный регламент взаимодействия - нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры взаимодействия исполнительных органов государственной власти при совместном осуществлении полномочий в случаях, установленных нормативными правовыми актами, совместного вступления в правоотношения (во взаимоотношения) с иными государственными 69 органами, органами местного самоуправления, гражданами и организациями и иных форм взаимодействия.

• Создание административных регламентов функций (а до этого, или вместе с этим – модернизация административных деловых процессов) в принципе должно предшествовать работе по созданию административных регламентов органов и, соответственно, всех иных соподчиненных регламентов. • Административный регламент органа не есть механическое соединение функциональных административных регламентов. Он должен представлять собой оптимальную организационную модель, нацеленную на выполнение всех возложенных на орган власти государственных функций с максимально эффективным использованием структурных подразделений для выполнения однотипных или близких по предмету управленческих задач и сбалансированную с точки зрения всех обязательных функционально-регламентных сроков, сложности и масштабности решаемых задач. 70

q. Качество гос. услуги – совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять потребности получателя в отношении содержания (результата) услуги. q. Качество гос. обслуживания – совокупность характеристик процесса и условий оказания услуги, обеспечивающих удовлетворение потребности получателя в отношении процесса оказания услуги. 71

Государственные услуги и государственные функции • Всегда: государственная услуга является государственной функцией • Не всегда: государственная функция является государственной услугой • Иногда: государственная услуга является - одним из сопутствующих результатов исполнения госфункции; - частью административного процесса; - условием исполнения госфункции. 72

• адресность – наличие конкретного лица, обратившегося за Базовые признаки государственной услуги, подлежащей получением услуги. Даже в тех случаях, когда инициатором оказания стандартизации: услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги. • связь с правами и обязанностями граждан является одним из важных признаков государственной услуги. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод, либо способом реализации возложенной на него обязанности. • адресат обращения за услугой гражданина, лица без гражданства или представителя юридического лица - орган исполнительной власти. При этом возможно, что услуга может оказываться как органом исполнительной власти, так и по поручению ОИВ другим органом или организацией. Таким образом подчеркивается специфически властный характер услуги и избегается расширительное толкование, при котором к услуге могут быть отнесены социальные бюджетные услуги, оказываемые учреждениями и организациями • взаимодействие сторон в процессе оказания услуги – т. е. необходимость личного (устного или письменного) контакта органа, оказывающего услугу с получателем услуги. 73

Методика описывает процесс разработки и внедрения стандарта государственной услуги q Организационная подготовка (формирование раб. группы, планирование этапов и т. п. ); q Фиксация существующего качества и доступности гос. услуги, основных проблем получателей; q Исследование предпочтений получателей ГУ; q Разработка процедур в соответствии с предпочтениями, расчет возможностей внедрения, написание проекта стандарта; q Экспертиза и обсуждение проекта стандарта, пилотная апробация; q Утверждение стандарта q Составление графика финансирования работ по обеспечению внедрения стандарта q Внедрение стандарта 74 q Мониторинг исполнения и пересмотр стандарта

Опыт разработки стандартов • Правительственной Комиссией по административной реформе рассмотрены и одобрены проекты административных регламентов исполнения государственных функций, являющихся государственными услугами или содержащих государственные услуги • выдача и замена гражданам РФ документов, удостоверяющих их личность в РФ • разрешение на привлечение работодателями иностранных работников • предоставление сведений государственного земельного кадастра и об объектах капитального строительства • содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников • социальные выплаты гражданам, признанным в установленном порядке безработными …. 75

Внедрение стандартов и регламентов (практика Саратовской области) 2006 год Разработаны проекты 11 административных регламентов Из них 4 – в сфере социальной поддержки ветеранов труда Утверждены – 6 регламентов Начато пилотное тестирование регламента по организации и обеспечению ежемесячной денежной выплаты на оплату проезда городским и пригородным автотранспортом общего пользования (для ветеранов труда) в УСЗН Ленинского района г. Саратова 2007 год Формирование методической базы: методические рекомендации по разработке регламентов функций и услуг, типовые регламенты функций и услуг, порядок разработки и утверждение регламентов Разработка регламентов: Разработано около 100 регламентов услуг в сфере социальной поддержки и в других сферах и порядка 50 регламентов контрольных функций Внедрение регламентов, разработанных ранее (в том числе капитальный ремонт пилотных органов соцзащиты и центров занятости) Результат: улучшение информированности потребителей, введение механизма «обратной связи» , улучшение комфортности 76 предоставления услуги

Внедрение стандартов и регламентов 2008 год Разработаны, прошли антикоррупционную экспертизу, обсуждены с участием общественности 150 административных регламентов Регламенты разработаны в соответствии с новыми требованиями и подготовлены к официальной публикации Идет размещение регламентов на портале государственных услуг В рамках организации деятельности http: //pgu. saratov. gov. ru/ МФЦ разработано и пилотируется 10 межведомственных регламентов в сфере регистрации земельноимущественных отношений 2010 год – разработано более 200 Результат: улучшение информированности потребителей, введение механизма «обратной связи» , улучшение комфортности 77 предоставления услуги

Административные регламенты За период 2006 -2007 гг. • • • разработано более 400 регламентов согласовано с Минэкономразвития России более 300 утверждено более 190 Улучшения по внедренным административным регламентам : ü время ожидания в очереди сокращается от 3 до 10 раз ü общее время предоставления услуги сокращается до 3 раз ü существенно повышается комфорт граждан при получении государственных услуг Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2007 № 813 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679" 78

К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов предоставления (исполнения) услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 6000 и 4000 административных регламентов соответственно. 79

Административный регламент исполнительного органа государственной власти должен содержать: – процедуры осуществления важнейших функций исполнительного органа государственной власти, имеющих определяющее значение для эффективного осуществления полномочий данного органа. – формы и порядок контроля, в том числе со стороны граждан и организаций, совершения действий и принятия решений в ходе осуществления функций органа исполнительной власти; – формы отчетности о деятельности органа по исполнению государственных функций; – ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение административных регламентов; – нормативы и порядок использования ресурсов (в том числе информационных, кадровых и материальных), необходимых для осуществления каждого из регулируемых им административных процессов. 80

Административный регламент исполнительного органа государственной власти должен предусматривать: q обязательную документальную фиксацию обращений граждан и организаций с претензиями по поводу нарушений их прав и интересов, в том числе непосредственно в момент нарушения; q обязанности должностных лиц q порядок учета и хранения информации q порядок контроля и анализа динамики претензий граждан и организаций в отношении исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц; q порядок рассмотрения споров между гражданами, организациями и должностными лицами; q порядок применения дисциплинарных взысканий; q порядок поощрения; q порядок учета претензий со стороны граждан и организаций, вынесенных в связи с этим дисциплинарных взысканий, при решении вопросов продвижения по службе. 81

Электронные регламенты в системе органов федеральной власти на основе ИТ-технологий, содержащие в себе описание административных процессов, реестр услуг государственного органа и обязательства по качеству их предоставления обеспечат возможность своевременно реагировать на запросы граждан, и, в тех случаях, когда это технически и экономически целесообразно, позволят гражданам в режиме реального времени прослеживать процесс предоставления услуги. В области повышения качества государственных услуг и снижения затрат граждан обеспечит возможность получения наиболее востребованных государственных услуг через электронные каналы, с учетом уровня распространения Интернета среди целевых пользователей и экономической целесообразности. 82

Необходимость стандартизации и регламентации деятельности органов публичной власти Цели проведения стандартизации и регламентации: • повышение уровня качества и доступности государственных и муниципальных услуг • повышение уровня удовлетворенности получателей государственных и муниципальных услуг их качеством и доступностью • ориентация органов государственной власти и местного самоуправления, их служащих на интересы получателей государственных и муниципальных услуг • повышение уровня открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления • создание дополнительных стимулов для результативной деятельности государственных и муниципальных органов, их служащих в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг • укрепление доверия граждан к органам государственной власти и местного самоуправления 83

Построение процессной модели как основа регламентации Применение процессного подхода для решения вышеназванных задач позволяет устранить фрагментарность в работе, организационные и информационные разрывы, дублирование, нерациональное использование финансовых, материальных и кадровых ресурсов Построение модели делового процесса можно представить в виде следующей последовательности действий: • определяется исходная информация для выполнения функции (вход функции) • определяются исполнители функции и их роли • определяется внешний пользователь функции (ее выход) 84

Законодательная основа разработки административных регламентов В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 7 июля 2010 г. № 210 -ФЗ, появилось нормативно закрепленное определение регламента: Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги 85

Законодательная основа разработки административных регламентов (II) Прежде всего, административные регламенты разрабатываются для каждой функции, исполняемой органом публичной власти При разработке административного регламента должны быть решены следующие управленческие задачи: • оптимизация показателей исполнения функции, в том числе в интересах граждан и организаций, реализация прав и обязанностей которых обеспечивается исполнением государственной функции • упрощение административных процедур, включая устранение избыточных административных действий и процедур, стадий их исполнения • уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур • устранение необоснованных обременений для граждан и организаций • сокращение затрат граждан и организаций в связи с исполнением функций доступность для граждан и организаций информации об исполнении функции возможность оперативного контроля исполнения функции • возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов по каждой административной процедуре или действию при исполнении функции 86

Структура административного регламента (I) Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие: 1) общие положения: § § § наименование функции (услуги) наименование органа власти, непосредственно исполняющего функцию (предоставляющего услугу) перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции (предоставление государственной услуги) описание результатов исполнения функции описание заявителей (заявлений) 87

Структура административного регламента (II) 2) стандарт предоставления услуги: • требования к информационному обеспечению получателей услуги при обращении за ее получением и в ходе оказания услуги • перечень получателей услуги, в том числе их специальных категорий • перечень документов, необходимых для получения услуги • сроки предоставления услуги, а также требования к срокам на совершение действий, принятие решений в процессе оказания услуги • исчерпывающий перечень оснований для отказа в оказании услуги • описание результата, который должен получить заявитель • стандарты обслуживания в местах предоставления услуги • режим работы органа, оказывающего услугу, порядок доступа и обращений, в том числе получения бланков обращений и регистрации обращений 88

Структура административного регламента (III) 3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме: § юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия продолжительность и (или) максимальный срок выполнения действия критерии и (или) процедуры принятия решения. результат административного действия и порядок передачи результата способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме § § § 89

Структура административного регламента (IV) 4) формы контроля за исполнением административного регламента: § порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением положений административного регламента порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления услуги ответственность служащих органа власти и иных должностных лиц за решения и действия, принимаемые в ходе предоставления услуги положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением услуги § § § 90

Структура административного регламента (V) 5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих: § § § § § информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование предмет досудебного (внесудебного) обжалования перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке сроки рассмотрения жалобы результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление 91

Методика организации процесса разработки административных регламентов Федеральный закон № 210 -ФЗ определил, что порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией Статья 13 Федерального закона № 210 -ФЗ установила следующие обязательные процедуры процесса разработки административного регламента: 1. Разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий (государственную) муниципальную услугу 2. Проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента 3. С даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления 4. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе 5. Срок для проведения независимой экспертизы указывается при размещении проекта административного регламента в сети Интернет 6. По результатам независимой экспертизы составляется заключение 7. Предметом экспертизы проектов административных регламентов является оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям, предъявляемым к ним Федеральным законом № 210 -ФЗ 92

Связь административных регламентов с должностными регламентами (инструкциями) • Задача регламентации состоит в разработке детальной системы предписаний по отношению к срокам, содержанию работ, критериям принятия решений на каждом шаге административного процесса, если рассматривается административный регламент исполнения функции, или системы предписаний к действиям в рамках должности • Должностной регламент (инструкция) должен представлять собой технологию исполнения операций для каждого служащего, отражать, в первую очередь, процедуры и сроки выполнения должностных обязанностей 93

Определение понятия – услуга ГОСТ Р 50691 - 94. 1) Услуга - результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя. Примечание. По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяют на две группы: - материальные услуги, обеспечивающие восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказу граждан, а также перевозку грузов и людей. В частности, к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно - коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т. д. ; - социально - культурные услуги, обеспечивающие поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. В частности, к социально - культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т. д. Качество услуги - совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности 94 потребителя.

Определение понятия – услуга 2) «Государственные (муниципальные) услуги (работы) - услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами» (ст. 6, "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31. 07. 1998 N 145 -ФЗ (принят ГД ФС РФ 17. 07. 1998)) 95

Определение понятия – услуга 3) Государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами субъектов Российской Федерации (далее - государственная услуга), - деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами субъектов Российской Федерации (далее - органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги; (ст. 2, Федеральный закон от 27. 07. 2010 N 210 -ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (принят ГД ФС РФ 07. 2010)) 96

Предоставления государственных услуг с точки зрения «жизненных эпизодов» и «бизнес-ситуаций» - основа реализации принципа «одного окна» 97

Мероприятия Реформы 3. Оптимизация функций ОИВ и противодействие коррупции • Реализация решений Правительственной § Завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций ОИВ § Оптимизация исполнения контрольных и надзорных функций § Разработка и внедрение системы аутсорсинга административноуправленческих процессов § Повышение эффективности системы закупок для государственных нужд § Противодействие коррупции комиссии по проведению административной реформы • Анализ функций региональных ОИВ • Доказательные процедуры введения новых государственных функций • Анализ полномочий по реализации контрольно-надзорных функций • Разделение функций контроля и надзора • Разработка принципов и технологий аутсорсинга • Проведение экспериментов и внедрение принципов и технологий аутсорсинга • Методическое обеспечение повышения эффективности системы госзакупок • Оптимизация системы госзакупок в ФОИВ • Разработка типовых механизмов гос. регулирования в коррупционно опасных сферах деятельности ОИВ • Разработка и внедрение антикорр. программ 98

Мероприятия Реформы • функция ОИВ отвечает на вопрос «что делать? » , это определенная сфера деятельности федерального ведомства, некий набор обязанностей органа власти • полномочия – это его права, они отвечают на вопрос «как? » ; определяют, что можно и что нельзя делать органу власти, исполняющему свои функции. Функция – цель, • полномочия – оружие, используемое для ее поражения (достижения) • полномочия могут и должны реализовываться только в целях исполнения функций 99

Мероприятия Реформы Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом 31. 07. 2008 г Областная целевая программа «Противодействие коррупции в Саратовской области на 2007 -2010 годы» 100

Мероприятия Реформы Предотвращение коррупции – 2 блока Модернизация системы закупок для государственных нужд Выявление коррупциогенных сфер Проведение независимой экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность Разработка целевых программ противодействия коррупции, ведомственных 101 планов

Мероприятия Реформы 4. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества § Разработка и внедрение нормативно-правовой и методической базы по повышению информационной открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления § Внедрение новых механизмов взаимодействия органов исполнительной власти и общества • Разработка нормативно-правовой базы о доступе к информации о деятельности госорганов и органов местного самоуправления • Разработка новых механизмов взаимодействия органов исполнительной власти и общества • Публичное обсуждение подготавливаемых решений • Создание общественных советов • Определение рейтингов органов по критерию открытости 102

Мероприятия Реформы 5. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти § Создание и внедрение систем мониторинга по направлениям административной реформы • Разработка нормативно правовой базы и методических основ и систем информационного обеспечения ОИВ • Проведение мониторингов достижения показателей результативности деятельности органов исполнительной власти • Качества и доступности предоставляемых государственных услуг • Реализации антикоррупционных программ • Информационной открытости • Закупок для государственных нужд 103

Мероприятия Реформы 6. Обеспечение административной реформы § Разработка ведомственных и региональных программ административной реформы § Развитие кадрового потенциала административной реформы § Информационное сопровождение и содействие распространению успешного опыта госуправления • Создание комиссий по проведению административной реформы в субъектах Российской Федерации • Разработка программ и планов проведения административной реформы в ФОИВ и субъектах Российской Федерации • Разработка программ учебных курсов, тренингов • Подготовка преподавателей и экспертов • Переподготовка и повышение квалификации госслужащих • Мониторинг результативности административной реформы • Распространение успешного опыта государственного управления • Информирование общественности 104

Этапы реализации административной реформы I этап (2006 г. ) II этап (2007 г. ) III этап (2008 г. ) • Разработка ведомственных и региональных программ проведения административной реформы • Проведение конкурсов программ административной реформы ФОИВ и субъектов Российской Федерации • Разработка нормативно-правовой и методической баз • Проведение экспериментов и пилотных проектов в ФОИВ и субъектах Российской Федерации • Нормативно-правовое и методическое обеспечение административной реформы • Реализация ведомственных и региональных программы проведения административной реформы (внедрение стандартов госуслуг, административных регламентов и др. ) • Обучение государственных служащих • Завершение реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы (оптимизация функций, внедрение стандартов в субъектах РФ, внедрение антикоррупционных программ и др. ) 105

Основные задачи в 2007 году • Разработка и внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти • Проекты по внедрению управления по результатам • Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции • Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества • Модернизация информационного обеспечения органов исполнительной власти • Проекты по информационному обеспечению административной реформы 106 http: //ar. gov. ru

Итоги конкурсного отбора программ, планов и проектов в 2007 году Приняли участие: 23 ФОИВ (89 проект), 53 субъектов РФ (233 проекта) Отобраны: 22 ФОИВ (51 проектов), 46 субъектов РФ (101 проекта) Активность на региональном уровне в два раза выше, чем на федеральном 107 http: //ar. gov. ru

Этапы реализации административной реформы ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 9 февраля 2008 г. N 157 -р (продлевает действие распоряжения № 1789 -р до 2010 г. ) • + задачи: • "реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально -экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий (ГАС "Управление"); • создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг; • организация предоставления государственных услуг в электронной форме; 108

Этапы реализации административной реформы ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 9 февраля 2008 г. N 157 -р (продлевает действие распоряжения № 1789 -р до 2010 г. ) • "разработка и принятие программ противодействия коррупции в (2008 г. ) федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; • разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме; • переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий; • организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг; • создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; 109

Этапы реализации административной реформы ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РАСПОРЯЖЕНИЕ от 9 февраля 2008 г. N 157 -р (продлевает действие распоряжения № 1789 -р до 2010 г. ) В 2009 - 2010 годах в рамках административной реформы осуществляется работа по следующим направлениям: (20092010 гг. ) создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов Российской Федерации; переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде с использованием общероссийского государственного информационного центра. 110

МФЦ – организация, учрежденная или уполномоченная субъектом РФ или ОМСУ для обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг ФОИВ, ОИВ субъекта РФ, ОМСУ в режиме единого окна Принципы МФЦ: • «единое окно» • не требовать у заявителя имеющихся в ведомствах документов • регламентация деятельности МФЦ • взаимодействие ведомств, участвующих в предоставлении услуг • соблюдение стандарта комфортности • использование ИКТ при предоставлении государственных и муниципальных услуг Цели создания МФЦ: • упрощение процедур получения гражданами и предпринимателями государственных и муниципальных услуг за счет «единого окна» • сокращение требуемых от заявителя документов • повышение комфортности получения государственных и муниципальных услуг • противодействие коррупции, ликвидация посреднических рынков 111 http: //ar. gov. ru • развитие межведомственного взаимодействия

Функции МФЦ q прием документов, первичная обработка, выдача документов q информирование граждан и предпринимателей q организация взаимодействия с заявителями а также с ведомствами и организациями, участвующими в предоставлении государственной услуги q доставка документов из МФЦ в ведомство, предоставляющее услугу, а также доставка результатов в МФЦ q дополнительные услуги (нотариат, оплата пошлин и сборов и пр. ) q поддержка телефонного центра, «горячей линии» , Интернетсайта МФЦ q администрирование информационной системы МФЦ (электронная очередь, учет посетителей по видам услуг, контроль времени ожидания в очереди и времени обслуживания) 112 http: //ar. gov. ru

География МФЦ Было создано 18 МФЦ в 16 субъектах РФ Астраханская область – 1 МФЦ Иркутская область – 1 МФЦ Калининградская область – 1 МФЦ Калужская область – 1 МФЦ Курская область – 1 МФЦ Липецкая область – 1 МФЦ Омская область – 2 МФЦ Ростовская область – 1 МФЦ Саратовская область – 1 МФЦ Ставропольский край – 1 МФЦ Тамбовская область – 1 МФЦ Тульская область – 1 МФЦ Ульяновская область – 1 МФЦ Челябинская область – 1 МФЦ Ямало-Ненецкий автономный округ – 2 МФЦ 113 http: //ar. gov. ru

Основные проблемы в области повышения качества государственных услуг при предоставлении сложной, межведомственной и межуровневой государственной услуги каждый орган власти – участник данного процесса действует обособленно, в рамках собственных полномочий, вне связи с деятельностью других ведомств. информационно-технологический «сепаратизм» - ведомства практически не обмениваются информацией при предоставлении сквозных государственных услуг. «Курьером» для документов служит получатель гос. услуги 1. 2. • гражданин неоднократно предоставляет одни и те же документы в разные государственные и муниципальные органы 114

IT в деятельности органов власти Под электронным правительством следует понимать новую форму организации деятельности органов государственной власти, которая за счет широкого применения информационных технологий обеспечивает качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о деятельности государственных органов. 115

IT в деятельности органов власти Цели формирования электронного правительства. • повышение качества и доступности государственных услуг (упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, внедрение единых стандартов обслуживания граждан); • повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и обеспечение возможности участия организаций и граждан в формировании и экспертизе решений, принимаемых на всех уровнях госуправления; • повышение качества административно-управленческих процессов; • совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях госуправления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании. 116

IT в деятельности органов власти В настоящее время приоритетными направлениями формирования электронного правительства являются: развитие ведомственных сайтов в сети Интернет, обеспечение полноты и своевременности размещения на них информации, удобства использования, а также доступа с их помощью к данным, содержащимся в ведомственных информационных системах. 117

IT в деятельности органов власти • • • формирование инфраструктуры общественного доступа к размещаемой в сети Интернет информации о деятельности органов государственной власти и предоставляемых государственных услугах организациям и гражданам; внедрение ведомственных центров обработки телефонных обращений граждан; создание единой системы информационно-справочной поддержки граждан по вопросам предоставления государственных услуг и взаимодействия граждан с государственными органами; предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет; Система порталов государственных и муниципальных услуг и федеральный call-центр. 118

IT в деятельности органов власти • • • создание единой инфраструктуры обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия между отдельными ведомственными информационными системами (создание единой межведомственной сети обмена данными; формирование общероссийского государственного информационного центра; определение требований к порядку ввода в эксплуатацию информационных систем, используемых для оказания государственных услуг, и порядок их эксплуатации); развитие защищенной межведомственной системы электронного документооборота; внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности государственных органов; Широкое внедрение современных информационноаналитических систем управления деятельностью органов государственной власти. формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства. 119

IT в деятельности органов власти Предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 1993 -р: сводный перечень первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти и учреждениями субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями в электронном виде (53 услуги регионального и муниципального уровня); 5 этапов перехода на предоставление услуг в электронном виде (до 2014 года) 120

IT в деятельности органов власти I этап размещение информации об услуге (функции) в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) - до 1 декабря 2010 года II этап размещение на Едином портале форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде - до 1 января 2011 года III этап обеспечение возможности для заявителей в целях получения услуги представлять документы в электронном виде с использованием Единого портала - до июля 2012 года IV этап обеспечение возможности для заявителей осуществлять с использованием Единого портала мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции) - до 1 января 2013 года V этап обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале, если это не запрещено федеральным законом - до 1 января 2014 года 121

Распределение функций при реализации реформы Правительственная комиссия по проведению административной реформы • Рассмотрение программ и проектов (заявок) и организация их оценки • Координация реализации мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях • Рассмотрение результатов реализации программ и проектов и организация их оценки Минэкономразвития России • НИОКР • Проведение экспериментов и пилотных проектов в ФОИВ и субъектах Российской Федерации • Проведение конкурсов ведомственных и региональных программ и планов административной реформы • Выделение ассигнований по итогам конкурсов • Управление мероприятиями административной реформы Федеральные органы исполнительной власти Субъекты Российской Федерации • Участие в экспериментах и пилотных проектах • Разработка и реализация ведомственных программ и планов административной реформы • Участие в экспериментах и пилотных проектах • Разработка и реализация региональных программ и планов административной реформы 122

Ожидаемые результаты проведения административной реформы повышение степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 году до 50 % и к 2010 году - не менее чем до 70 % снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 году до 5 %, к 2010 году - до 3 % достижение значений показателей эффективности государственного управления - 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц к 2008 году, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей 123

Ключевые элементы реформы Бюджетирование, ориентированное на результат Функциональн ый обзор Реинжениринг процессов ИТ, АИС, предоставление электронных услуг Административные регламенты Внутренняя отчетность Нормативы услуг Внешняя отчетность Должностные регламенты Оценка работы Прозрачность Доступ к информации 124

Нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Н. Макиавелли Позиционирование системы управления регионом происходит в условиях радикальных реформ: • административной, • гражданской службы, • бюджетной, • муниципальной, которые определяют общий контекст деятельности властных структур. 125

Административная реформа • Взаимосвязь административной реформы с другими преобразованиями – Преобразования, на которые административная реформа влияет положительным и даже иногда определяющим образом: • • • борьба с бедностью; реформы образования, здравоохранения, пенсионная, ЖКХ, местного самоуправления, во внешнеэкономической сфере; развитие рынков земли и недвижимости, естественных монополий, антимонопольная политика, технического регулирования, 126

Административная реформа – Реформы, от которых зависит реализация административной реформы: • реформа государственной службы; • судебная реформа; • реформа правоохранительной системы; • разграничения полномочий между РФ и ее субъектами; • бюджетная реформа. 127

Пилотное внедрения (Росрегистрация) Внешний вид, Московская область (г. Мытищи) 128

Пилотное внедрение (Росрегистрация) Сектор приема граждан, Московская область (г. Мытищи) 129

Пилотное внедрение (Росрегистрация) «Электронная очередь» , Московская область (г. Мытищи) 130

Пилотное внедрение (ФМС России) Внешний вид, Московская область (г. Мытищи) 131

Пилотное внедрение (ФМС России) Сектор приема граждан, Московская область (г. Мытищи) 132

Пилотное внедрение (ФМС России) «Электронная очередь» , Московская область (г. Мытищи) 133

Конкурсный отбор Участники отбора ПОДГОТОВКА ЗАЯВКИ Заявка Требования к участникам: • Утверждена программа и (или) план административной реформы • Созданы комиссии по проведению административной реформы • Определены ответственные руководители • Подготовлены проекты по направлениям административной реформы • Софинансирование Минэкономразвития России КОНКУРСНЫЙ ОТБОР Результаты конкурса Правительственная комиссия по проведению административной реформы УТВЕРЖДЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ КОНКУРСА Распоряжение Правительства Российской Федерации о выделении 60% средств 134

Координация программ реформирования 2010 2008 2007 Координационный совет «Создание нормативной базы государственной гражданской службы» Административная реформа в Российской Федерации Координационный совет «Технологии электронного правительства» 2006 2005 2004 2003 2002 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы)» Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 -2010 годы)» 135

Общий контекст От государственного администрирования к новой модели эффективного государственного управления Формирование новой модели государственного управления связано с: • концептуальным осмыслением государственного управления в условиях социальных изменений, турбулентности внешней социальной среды; • усилением качества целеполагания и ориентации на граждан, повышением социального эффекта в деятельности органов государственной власти; • внедрением новых управленческих технологий; элементов управления по результатам и БОР; • обеспечение транспарентности и прозрачности в деятельности органов власти, доступности информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий органов государственной власти, качества государственных услуг. 136

Административная реформа P. S. Мнение зарубежных коллег 137

Тема: «Административная реформа в Российской Федерации: предпосылки, основные направления, инновации в деятельности органов власти» 138