СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКОАДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАКТИКА 1. Проблема взаимодействия политической и административной элиты 2. Лоббизм в органах государственной власти 3. Проблема ответственности и контроля в системе государственного управления 4. Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития
Проблема взаимодействия политической и административной элит В течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них: а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем; б) «малозатратное государство» , исходящее из принятия решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач; в) «государство – партнер по переговорам» (государство выполняет роль посредника и партнера по переговорам с бизнесом и обществом).
Проблема взаимодействия политической и административной элит Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства» . Она по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): • задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; • между обществом государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность; • государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках.
Проблема взаимодействия политической и административной элит Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства: • государство есть гарант (т. е. институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг); • государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем; • государство есть институт надзора общественной, и, прежде всего, экономической деятельности; • государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.
Модели взаимодействия политической и административной элит Модель С. Эйзенштадта (1963): • Традиционная модель – «бюрократия, ориентированная на правительство» . Характеризуется: − бесправием чиновника перед политической властью (часто компенсируемым его же произволом в отношении общества); − отсутствием какой бы то ни было корпоративности, внутренней автономии, гарантий карьеры; − чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства. Эту модель характеризует полная слитность госслужбы с политикой.
Модели взаимодействия политической и административной элит Модель С. Эйзенштадта (1963): • Модернизационная модель – «бюрократия, ориентированная на общество» . Характеризуется: − правовой и социальной защищенностью госслужащих, их автономной от политической власти организацией (что гарантирует своевременное продвижение по службе), развитостью корпоративного духа; − независимость от политики сочетается с подчиненностью правительству (в том числе посредством контроля за бюджетом государственных учреждений), демократическим контролем «снизу» .
Модели взаимодействия политической и административной элит Модели С. Эйзенштадта: • Транзиторная модель – «бюрократия, ориентированная на саму себя» . Характеризуется: − политико-правовой бесконтрольностью чиновника, уже вышедшего из-под надзора авторитарного государства, но еще не контролируемого сильным гражданским обществом и демократическим государством; − высшие должностные лица действуют в своих личных интересах; − рекрутирование носит семейственный характер, государственная служба рассматривается как синекура; − в управлении доминируют формализм и чиновничий ритуал.
Модели взаимодействия политической и административной элит Модель Ф. Риггса Существует два типа бюрократии в зависимости от возможностей последней воздействовать на правительство: − «партийно ориентированная» (рекрутирование и продвижение по службе зависят от поддержки партии, которая таким образом благодарит активиста за участие в борьбе; в своей профессиональной деятельности чиновник учитывает позицию своей партии; принимаемые им решения носят характер определенного фаворитизма); − «собственно политизированная» (исполнение самостоятельной политической роли, а не послушное исполнение решений высших органов государственной власти).
Модели взаимодействия политической и административной элит Ф. Риггс выделил 4 типа ситуации, в которых по-разному комбинируются партийность и политизированность бюрократии. «Политизированность» в данном случае означает нацеленность административной элиты на самостоятельное овладение властью, а не на выполнение решений правительства. Все это оказывает существенное воздействие на эффективность государственного управления. Степень политизированности Высокая Низкая Служба партийна, но не политизирована (Израиль) партий- Служба и партийна, и политизирована (Гана при К. Нкруме) ности Служба не партийна, но политизирована (Таиланд) Служба и не партийна, и не политизирована (Великобритания) Степень
Проблема взаимодействия политической и административной элит Условия, определяющие эффективность современного политико-административного управления: • профессионализм чиновников (качество подготовки, подтверждение квалификации); • высокий инновационный потенциал чиновников (восприимчивость к новой политике и технологии управления, личная активность по выработке и внедрению новых управленческих практик); • репрезентативность состава администрации (индикатор степени дискриминации в рядах государственной бюрократии по половому, возрастному, региональному, национальному, религиозному и другим признакам);
Лоббизм в органах государственной власти В самом общем виде лоббизм – это особого рода деятельность организованных групп людей, предпринимающих попытки воздействовать на формирование либо осуществление государственной политики в свою пользу. Лоббизм выступает как система и практика реализации интересов различных групп индивидов (союзов, объединений, корпораций и др. ) путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государственных органов.
Лоббизм в органах государственной власти Политический смысл лоббизма заключается в выполняемых им функциях: • посредничество между гражданами и государством; • придание организованного характера плюрализму общественных интересов; • дополнение конституционной системы демократического представительства интересов (для групп, не имеющих другой возможности участвовать в выработке, принятии и реализации политических решений).
Лоббизм в органах государственной власти Виды лоббизма : 1) Внешний (воздействие со стороны групп на государственные структуры осуществляется извне) и внутренний (интересы групп отстаивают те, кто работает в органах государственной власти и управления). Внешний лоббизм подразделяют: − на прямой лоббизм (заинтересованные лица сами «работают» с органами власти и управления или нанимают для этой цели лоббистов-профессионалов. Для прямого лоббизма подходят бывшие государственные служащие, политики, депутаты и другие – все те, кто хорошо ориентируется в коридорах государственной власти, имеет связи и влияние);
Лоббизм в органах государственной власти − косвенный лоббизм (широкомасштабные акции в СМИ или сбор подписей, рассылка писем, организация шумных действия в поддержку (или, наоборот, против) тех или иных решений. В этом случае на власть пытаются оказывать давление через общество. Как правило, для этих целей используют общественное мнение). 2) Ведомственный (со стороны министерств и ведомств); отраслевой (монополистическими или олигархическими отраслевых кланами); региональный (представителями регионов, областей, республик); иностранный (зарубежными группами давления). 3) Лоббизм в законодательных, исполнительных и судебных органах власти. 4) «Мягкое» (ограничивающееся доведением нужной информации до сведения властных структур) и «жесткое» (информирование властных структур дополняется воздействием на них) лоббирование.
Лоббизм в органах государственной власти 5) Вертикальное (обращенное к самым высоким должностным лицам, вплоть до президента и его советников) и горизонтальное (рассчитанное на более широкий круг лидеров общественного мнения). 6) Лоббирование в унитарном и федеративном государствах. С позиций плюралистической теории дифференциация, усложнение политических структур в федеративном государстве означает для групп интересов увеличение числа «дверей» , в которые можно «постучаться» .
Лоббизм в органах государственной власти • • Формы и методы лоббирования: I. Прямые участие в парламентских или ведомственных слушаниях; прямые контакты с официальными лицами для изложения групповой точки зрения; завязывание неформальных контактов с официальными лицами – на съездах, банкетах, презентациях и т. д. ; представление результатов собственных научных исследований или специализированной информации во властные структуры; оказание помощи в подготовке законопроектов и проектов нормативных актов; консультирование различных государственных органов и комиссий; советы, рекомендации, персональные визиты и письма, звонки, покровительство и т. п.
Лоббизм в органах государственной власти Формы и методы лоббирования: II. Непрямые • вхождение в коалиции с другими организациями; • контакты с представителями СМИ; • организация кампаний по обращению граждан во властные структуры; • финансирование избирательных кампаний; • оказание влияния на назначения должностных лиц; • организация демонстраций и акций протестов. К перечисленным технологиям, отражающим главным образом опыт цивилизованного лоббирования, стоит добавить закрытые (скрываемые от общественности) «формы работы» : манипулирование информацией, прямой и косвенный (через неоправданно высокие гонорары, синекуры) подкуп, угрозы, шантаж и прочие незаконные и аморальные действия.
Лоббизм в органах государственной власти В современном западном обществе лоббизм превратился в профессию. В ФРГ на каждого депутата бундестага приходится 20 лоббистов; в конгрессе США – не менее 30. Профессия эта престижна. Современные лоббисты принадлежат к тому же социально-профессиональному кругу, что и те, на кого направлены их лоббистские действия. Они часто имеют юридическое образование, опыт аппаратной работы, в совершенстве владеют современными информационными технологиями и предпочитают называть себя не лоббистами, а юристами, специалистами по связям с правительственными органами, консультантами, экспертами и т. д.
Лоббизм в органах государственной власти Среди лоббистов в США выделяют: − лоббистов «по должности» (профессионалов), зарегистрированных в конгрессе; − профессиональных лоббистов, выполняющих эту работу без регистрации в конгрессе, но в рамках официального прикрытия (вашингтонское представительство, юридическая контора, консультативная фирма, отдел по связям с конгрессом или государственными ведомствами, фирма по связям с общественностью); − непрофессиональных лоббистов, т. е. лиц, которые обладают влиянием или связями и привлекаются к работе от случая к случаю или выполняют свои функции по совместительству с основным видом деятельности.
Проблема ответственности и контроля в системе государственного управления Ответственность можно определить как обязанность отдавать кому-либо отчет в своих действиях, а контроль – как проверку или наблюдение с целью проверки. Ответственность в политикоадминистративном управлении есть обязанность администратора отдавать кому-либо отчет о своих действиях, а контроль – это система мероприятий, направленных на проверку правильности действий того или иного политико-административного органа или должностного лица. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего: 1) дисциплинарную; 2) административную; 3) материальную и 4) уголовную.
Проблема ответственности и контроля в системе государственного управления Ответственность можно определить как обязанность отдавать кому-либо отчет в своих действиях, а контроль – как проверку или наблюдение с целью проверки. Ответственность в политикоадминистративном управлении есть обязанность администратора отдавать кому-либо отчет о своих действиях, а контроль – это система мероприятий, направленных на проверку правильности действий того или иного политико-административного органа или должностного лица. Различают четыре вида ответственности: 1) дисциплинарная; 2) административная; 3) материальная и 4) уголовная.
Проблема ответственности и контроля в системе государственного управления Подлинная ответственность в политикоадминистративном управлении невозможна без правильно налаженного контроля. Существует две формы контроля: • внутренний (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты, глубоко укорененные в этику служения государству и обществу); • внешний (механизм политической отчетности, формирование модели прозрачной, «отзывчивой» госслужбы).
Проблема ответственности и контроля в системе государственного управления К внешнему контролю относится общественнополитический контроль. В общественно-политическом контроле субъектами контроля выступают граждане, их общественные и политические организации, а объектом контроля – властные институты и процессы. Механизм общественно-политического контроля предполагает наличие определенных принципов, без которых он не может состояться. Важнейшими принципами общественно-политического контроля являются гласность, открытость, прозрачность деятельности администрации, без чего контроль может превратиться в фикцию.
Мировая практика общественно-политического контроля США 1966 г. – закон о свободе информации ( «закон о праве знать» ). Каждый американский гражданин получил право знакомиться с архивами любого государственного учреждения. Свобода доступа к информации достигается путем публикации документов в особом бюллетене, а также предоставлением гражданам права знакомиться с документами и копировать их. В большинстве правительственных учреждений созданы читальные комнаты. Учреждение обязано не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поиска, регулярно издавая указатели. Гражданам не нужно объяснять причины своего запроса на получение информации. Установлены жесткие сроки ответов на такие запросы граждан. Отказ учреждения предоставить информацию может быть обжалован в окружном суде. Закон поставил под контроль судебной власти засекречивание документов правительством.
Мировая практика общественно-политического контроля Франция 1978 г. – закон «О мерах по улучшению отношений между администрацией и населением» . Доступ граждан к административным документам является одной их гражданских свобод: он вытекает из права любого лица на информацию. Список документов, на которые распространяется это положение, обширен. В него входят досье с подборками документов, доклады и исследования, отчеты и протоколы, статистические данные, директивы, инструкции, циркуляры, министерские докладные записки и ответы на них, а также заключения, прогнозы и решения в письменной или аудиовизуальной форме, в виде компьютерных данных, за исключением «именных» документов личного характера. В соответствии с законом была учреждена «Комиссия до доступу к административным документам» , которая следит за соблюдением этого законного права.
Мировая практика общественно-политического контроля ФРГ 1976 г. – закон об административной процедуре. Принятый в установленной форме акт для вступления в силу должен быть опубликован и вне учреждения, его издавшего. Предусматривается и «гарантийный» срок, в течение которого с актом могут ознакомиться те, кому он адресован. Этот срок исчисляется с момента опубликования акта до вступления его в силу. Все акты правительства федерации должны публиковаться в правительственном вестнике или собрании законов федерации. Правительственные распоряжения могут вступать в силу только спустя 14 дней после их опубликования. Более того, для вступления в силу актов, изданных федеральными органами, необходима не только их публикация, но и доставка на территорию их действия, чтобы граждане могли ознакомиться с ними и выразить свое отношение.
Мировая практика общественно-политического контроля Общественно-политические виды контроля за исполнительной властью: • институт по правам человека (служба омбудсмена); • контроль со стороны «мозговых трестов» (разнообразных институтов общественнополитической экспертизы, консультирования, советничества); • медиаконтроль со стороны средств массовой информации; • партийный контроль (контроль, прежде всего, со стороны политической оппозиции) и др.
Практика общественно-политического контроля Общественно-политические виды контроля за исполнительной властью: Омбудсмен – лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. В мире существуют две различные модели службы омбудсмена: – реактивная (реагирование на жалобы); – «агрессивная» (проведение расследований по собственной инициативе). Эта модель не получила широкого распространения, ей следуют главным образом государства, недавно вступившие на путь демократического развития. В России действует смешанная модель. Уполномоченный по правам человека обязан реагировать на приходящие жалобы и одновременно имеет право проводить собственные расследования.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития В России в государственном управлении переплетаются две противоречивые тенденции: • Сокращение директивного начала управления, уменьшение государственного сектора экономики, превращение государства в одного из субъектов регулирования общественных процессов. • Расширение и усложнение задач государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур для регулирования разных форм собственности и их взаимоотношений.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Россия переживает глубокий управленческий кризис. Он повлиял на принципы стимулирования, ответственность и дисциплину, исполнение принятых решений, строгий контроль и санкции, государственноадминистративную этику и культуру. Все эти, а также и другие обстоятельства, поставили государство перед необходимостью реформирования политико-административной системы. Был взят курс на проведение административной реформы. Административная реформа состоит из трех частей – реформы государственной службы, реформы федеративных отношений и реформы федеральных органов исполнительной власти.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Стремление осуществить административную реформу в РФ соответствует идеям и практике совершенствования государственного управления в мире. В период с середины 1980 -х и до конца 1990 -х гг. в развитых европейских странах и в США был реализован значительный объем широко масштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории Нового государственного управления (New Public Management). Ключевыми задачами реформ госуправления были: • снижение государственных расходов; • повышение способности государства к развитию и реализации политики; • улучшение выполнения государством функций работодателя; • повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Целью начавшейся административной реформы в России стало повышение эффективности государственного управления. Для этого предполагалось решить такие задачи: • Упростить структуру Правительства, устранить дублирование функций министерствами, федеральными службами и агентствами. Сделать структуру органов исполнительной власти стабильной. • Создать механизм контроля за эффективностью и законностью деятельности органов исполнительной власти. • Усилить роль Министерства юстиции в области контроля за ведомственным нормотворчеством, выполнением органами исполнительной власти судебных решений и т. д.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития В 2000 г. были созданы семь федеральных округов – Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. В 2010 г. из состава Южного федерального округа был выделен Северо. Кавказский федеральный округ. Каждый округ возглавляет полномочный представитель Президента, получивший широкие властные полномочия. Он контролирует: • претворение в жизнь основных направлений внутренней и внешней политики государства в округе; • исполнение решений федеральных органов власти; • реализацию в округе кадровой политики Президента и т. п.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития В 2000 г. при Президенте РФ был создан Госсовет, в состав которого входят некоторые высшие должностные лица и губернаторы. Будучи совещательным органом, Госсовет содействует деятельности Президента в случае возникновения разногласий между властными органами разных уровней. Этот политический орган управления страной призван не подменять собой парламент страны, но дополнять его. Его решения могут быть оформлены постановлением кабинета министров или указами Президента.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Специально созданная правительственная комиссия все функции государства разделила на три группы: «избыточные» , «дублирующие» и «необходимые» . Всего она насчитала 5800 функций, их которых на начало 2004 г. 800 – признаны избыточными, 350 – дублирующими и более 500 – требующими сокращения масштабов исполнения. В 2004 г. были укрупнены и усилены министерства, изменены их функции. Президент РФ стал лично руководить деятельностью: • пяти министерств (МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюст); • пяти федеральных служб (Государственная фельдъегерская служба, Служба внешней разведки, ФСБ, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, Федеральная служба охраны); • двух федеральных агентств (Главное управление специальных программ президента РФ, Управление делами президента).
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Задачи министерств: выработка государственной стратегии, решение проблем, прогнозирование, необходимое для решения долгосрочных задач в соответствующей сфере управления. Министерства вырабатывают политику и принимают нормативные правовые акты. Они подчиняются правительству, исполняют законы и несут политическую ответственность за положение дел во вверенных им сферах. Самостоятельным органом исполнительной власти должны стать федеральные службы (управления). Они осуществляют функции надзора и контроля за исполнением гражданами и организациями требований, установленных законами, выполняют меры государственного принуждения. Федеральные службы взимают налоги, ведут государственную статистику, обеспечивают выполнение государственных стандартов, правоохранительных функций и т. д. Агентства должны оказывать государственные услуги и управлять федеральным имуществом, которое находится в ведении головного министерства, а также финансировать подведомственные учреждения и выступать заказчиком по государственным целевым программам.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития В конце 90 -х гг. началась судебная реформа, в ходе которой предполагалось: • сформировать законодательную базу судебной власти; • укомплектовать кадрами суды всех уровней; • укрепить материальную базу судебной власти; • создать систему безотказного исполнения судебных решений; • развить практику прямого применения Конституции РФ прежде всего в области защиты прав и свобод граждан. Были приняты законодательные акты о судебной системе, военных судах, судебных приставах, исполнительном производстве, финансировании судов, мировых судьях, ряд кодексов РФ. Однако судебная реформа идет медленно, до сих пор не приняты важнейшие законы, касающиеся непосредственного осуществления судопроизводства.
Реформирование системы государственного управления и перспективы дальнейшего развития Преодоление кризиса в сфере государственного управления зависит не только от изменений, происходящих в во властных структурах. Позитивные изменения должны произойти во всех сферах общественной жизни и касаться реального улучшения жизни российских граждан. Кроме того, практика показывает, что государственная власть только тогда может быть эффективной и устойчивой, когда опирается на жизнеспособную систему местного самоуправления.
Скачать презентацию СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИКОАДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАКТИКА 1 Проблема взаимодействия политической
Совр. рос. политико-админ. практика.ppt