Семинар Управление региональными и муниципальными финансами в условиях

Семинар «Управление региональными и муниципальными финансами в условиях реформы бюджетного процесса» г. Белокуриха, 16 -17 декабря 2005 г. Директор Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации А. М. Лавров Бюджетная реформа: от управления затратами к управлению результатами

Логика бюджетной реформы Управление результатами ( с 2008 г. ) Øразделение уровней бюджетной системы Управление затратами (1991 - 2000 гг. ) Øсреднесрочное планирование Øсбалансированность бюджета Øденежное исполнение Øказначейство Øцелевое использование средств в соответствии с планом Øметодика распределения финансовой помощи 2001 -2007 Øбюджетирование по целям и результатам Øреорганизация бюджетных учреждений Ø учет и отчетность по международным стандартам

Исходное состояние управления общественными финансами n n n Формальная централизация - неформальная автономия Детальность планирования аморфность исполнения и отчетности Контроль за соответствием факта плану несоответствие плана целям и результатам Неопределенность полномочий неопределенность ответственности Недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов Мягкие бюджетные ограничения бюджетная рента

Альтернативы бюджетной реформы Чрезмерное усиление внешнего контроля ведет к более изощренному 1) «централизованная уклонению от него регламентация» Теория 2) «оптимальная децентрализация» Чрезмерный централизм приводит к апоплексии в центре и анемии на местах. Ф. Ламеннуа, 1840 г

Оптимальная децентрализация управления общественными финансами n n Цель: cоздание полномочных и ответственных администраторов бюджетных средств (АБС - власти, министерства, учреждения) Способ: разграничение полномочий и ответственности 1) макроуровень: Федерация - субъекты РФ - МСУ (реформа межбюджетных отношений) 2) мезоуровень: Правительство - финансовые органы министерства (реформа бюджетного процесса) 3) микроуровень: министерства - службы - учреждения (реструктуризация бюджетной сети)

Первый уровень децентрализации: реформа межбюджетных отношений Сложившаяся система МБО Новая система МБО( с 2006 г. ) Øоснова - ежегодные законы о бюджете Ø «три» уровня БС Øнеопределенность расходных обязательств Ø «необеспеченные мандаты» Øнестабильность разделения доходов Øнедостаточная формализация выравнивания Ø «мягкие» бюджетные ограничения Øоснова - законы об органах власти, БК и НК Øчетыре уровня БС Ø разделение расходных обязательств Ø отмена «необеспеченных мандатов» Øдолгосрочное закрепление доходов Øвыравнивание по формулам Ø «жесткие» бюджетные ограничения 2003 -2005

Разграничение расходных обязательств Полномочия по: Нормативно-правовому регулированию обязательств Введение Установление Финансовому обеспечению обязательств Исполнению обязательств (осуществлению расходов) 1. Собственные полномочия Федерация РФ РФ Субъекты РФ СФ СФ Органы МСУ МСУ МСУ 2. Рамочное федеральное регулирование Полномочий СФ РФ СФ СФ СФ Полномочий МСУ РФ МСУ МСУ 3 а. Делегирование полномочий Федерацией Субъектам РФ РФ СФ Органам МСУ РФ РФ РФ МСУ 3 б. Делегирование полномочий субъектами РФ Органам МСУ РФ/СФ СФ СФ МСУ

«Налоговая автономия» Региональные налоги Налог на имущество организаций Местные налоги Поселения: Налог на имущество физлиц Земельный налог Муниципальные районы: Налог на игорный бизнес Транспортный налог Налог на рекламу Торговый сбор (Налог на прибыль в пределах ставки 4%) (Единый налог на вмененный доход) + САМООБЛОЖЕНИЕ

Нормативы отчислений от федеральных налогов

Структура доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2004 -2005 гг.

Основные отличия традиционной и новой схемы выравнивания

Результаты реформы межбюджетных отношений n n n Не позднее 2009 г. везде сформируются 2 уровня местных бюджетов, если субъект РФ захочет, может сделать это раньше. Расходные обязательства разграничены, «мандаты» де-юре ликвидированы/запрещены, но де-факто остаются. Межбюджетные отношения Федерация - субъекты РФ практически полностью сформированы по новым принципам (исключения: акцизы, «дотации на сбалансированность» и объекты ФАИП-ФЦП) Межбюджетные отношения субъект РФ консолидированные бюджеты районов и округов в основном сформированы по новым принципам, однако субъекты РФ сохранили право использовать существенные элементы прежней системы (дифференцированные нормативы и прямой счет дотаций) Межбюджетные отношения с поселениями оставлены на усмотрение субъекта РФ

Самое важное - реформа местного самоуправления и межбюджетных отношений НАЧИНАТЬ РЕФОРМУ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ДО ТОГО, КАК В СУБЪЕКТЕ ФЕДЕРАЦИИ СФОРМИРОВАНА СИСТЕМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НЕЛЬЗЯ!

Основные направления реформы бюджетного процесса Управление затратами Øгодовой бюджет Ø «финансирование расходов» Øцелевое использование соответствие плану Øиндексация прошлых 2004 -2006 расходов Ø «регламентированный бюджет» Øжесткое планирование мягкое исполнение Øфинансист - (главный) бухгалтер СБОР (с 2007 г. ) Øмноголетний финплан (бюджет) Øдействующие и принимаемые обязательства Øцелевое использование ориентация на результат Ø конкуренция бюджетных целевых программ Ø «глобальный бюджет» Øмягкое планирование жесткое исполнение Øфинансист - финансовый директор (менеджер)

Реализация Концепции реформирования бюджетного процесса (ПРФ от 22. 05. 04 № 249) n n n n Новая бюджетная классификация и система учета Порядок разработки перспективного финплана и бюджета (ПРФ от 6. 03. 05 № 118) Порядок разработки и реализации ведомственных целевых программах (ПРФ от 19. 04. 05 № 239) Методические рекомендации по разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности на 2006 -2008 гг. (Минфин-МЭРТ, июнь 2005) Порядок ведения реестра расходных обязательств (ПРФ от 16. 07. 2005 № 440) БОР-Эксперимент в 2006 году (с ноября 2005) Подготовка положения о бюджетных целевых программах (IV квартал 2005) Подготовка поправок в Бюджетный кодекс РФ (IV квартал 2005)

Реструктуризация Докладов о резульатах и основных направлениях деятельности

Перспективный финансовый план (Постановление от 6. 03. 05 № 118)

Бюджет действующих и принимаемых обязательств Прогноз доходов БДО (90 -95% доходов) n n трансферты населению (прямой счет) обслуживание долга (график) содержание сети (индексация) действующие программы (план) БПО (5 -10% доходов) n n новые законы новые программы принятие включение в бюджет

«Скользящая трехлетка» Перспективные Бюджет T +2 проектировки корректировка Бюджет T +1 Перспективные проектировки корректировка T разработка Перспективные Бюджет проектировки корректировка t +1 разработка t +2 разработка t +3 t +4 t +5

Цели реестра расходных обязательств (постановление от 16. 07. 05 № 440) 1) Ограничить государство: не должно быть расходов без правового обоснования 2) Ликвидировать «необеспеченные мандаты» : не должно быть полномочий без расходов 3) Выровнять финансовую обеспеченность полномочий ГРБС 4) Разделить действующие и принимаемые обязательства 5) Ввести базовый элемент: «Расходное обязательства - Бюджетное ассигнование - Государственное задание»

Новый вид бюджетных целевых программ (Постановление от 19. 04. 05 № 239)

Бюджетный кодекс: завершение формирования

Схема регулирования бюджетного процесса

Бюджетная классификация

Составление бюджетов n n n Трехлетний бюджет (для Федерации, для субъектов РФ и МСУ - по выбору) Среднесрочный финансовый план (для субъектов РФ, не перешедших к 3 х-летнему бюджету - обязателен, для муниципальных образований - по решению МСУ) Планирование расходов (на основе реестра, раздельно по действующим и принимаемым обязательствам) Минимальные требования к закону (решению) о бюджете (исключение утверждения доходов) Все доходы от платных услуг включаются в бюджет

Типы расходных обязательств

Государственное (муниципальное) задание n n n n Выписка из реестра расходных обязательств Потребители услуг Результаты (объем и качество услуг) Порядок оказания План мероприятий Цены (тарифы) на платные услуги Порядок контроля Требования к отчетности

Бюджетное ассигнование Государственное (муниципальное) задание Расходное обязательство Бюджетное ассигнование Полномочие Средства Результат

Новые подходы к финансированию бюджетных инвестиций n n n Исключение из ФАИП объектов региональной и муниципальной собственности; Переходный период для завершения строительства начатых (запланированных) объектов; Субсидии из Фонда регионального развития по единым критериям (концентрация средств ФЦП и дорожных субсидий); Каждый объект федеральной собственности - вид расходов; Инвестиционные объекты федеральной собственности действующие обязательства ГРБС (реестр); - Полная оценка стоимости объекта (включая «наведенные» текущие расходы)

Исполнение бюджетов n n n Сводная роспись (иерархичность) - бюджетные росписи Возможность делегирования полномочий и дифференциации внешнего контроля за исполнением бюджета главными распорядителями Кассовый план Бюджетная смета (только государственные/муниципальные услуги) n

Бюджетная отчетность n Бюджетная отчетность: - баланс - финансовые результаты - исполнение бюджета (утверждается законом) - движение денежных средств - пояснительная записка (в т. ч. результаты выполнения ГМЗ) n n Внешняя проверка отчетности ГРБС и консолидированной отчетности Внутренний контроль (аудит)

Уроки федерального опыта n n n n Финансовая сбалансированность и дисциплина не должны ставиться под сомнение! Результаты из ресурсов или ресурсы под результаты? Бюджетные целевые программы или Бюджетные ассигнования? Каждый сам за себя или все за одного? Отчетность имеет значение! Внутренние процедуры, аудит и полномочия менеджеров! Эксперимент! Финансисты или экономисты?

Третий уровень децентрализации: реструктуризация бюджетной сети Новая система (с 2008 г. ) Сложившаяся система Øнесоответствие бюджетной сети полномочиям Øмногоуровневая иерархия и дисперсность сети Øпротиворечивость статуса бюджетных учреждений Øсметное финансирование Øгосударство производитель услуг 2005 -2007 Øотказ от избыточной сети Øоптимизация структуры сети Øизменение статуса бюджетных учреждений Ø новые организационноправовые формы (ОПФ) Ø нормативно-подушевое финансирование и соцзаказ Øгосударство - регулятор, организатор и заказчик услуг

Реструктуризация бюджетной сети: общий подход n Бюджетные учреждения Входят в реестр ПБС Смета расходов Лицевой счет и ЛБО Субсидиарная ответственность Внебюджетные средства доходы бюджета Административный контроль затрат n Организации других ОПФ Не входят в реестр ПБС Субсидия, оплата услуг Банковский счет Отсутствие субсидиарной ответственности Внебюджетные средства собственные доходы Общественный контроль результатов

Варианты преобразования бюджетных учреждений Бюджетное учреждение Укрупнение Переподчинение Автономное учреждение Автономная некомм. организация Прочие (приватизация)

Матрица структурных (институциональных) реформ в бюджетной сфере