Séminaire international sur la formation professionnelle Systèmes innovations

Séminaire international sur la formation professionnelle: Systèmes, innovations et résultats Montréal, 6 -7 Juin 2005 Le cas du Canada: vers la coopération entre les acteurs et entre les institutions? Jean Charest École de relations industrielles, Université de Montréal Ursule Critoph Centre for Work and Community Studies, Athabasca University Independent Researcher and Consultant 1

Plan de la présentation n Quelques données générales sur le Canada n La formation professionnelle initiale et continue: toujours en développement et en recherche d’articulation n Les innovations vers le partenariat n Quelquestions en guise de conclusion 2

Quelques données générales sur le Canada: de bons et de moins bons résultats n n n Dépenses en éducation/PIB: parmi les plus élevées de l’OCDE; Québec au 2 e rang (7, 5% en 2001) derrière la Corée. Au premier rang pour le taux de participation des jeunes aux études postsecondaires (+ de 70%). Parmi les meilleures performances des jeunes au PISA de l’OCDE en 2000 et 2003 (Programme for International Student Assessment; Programme international pour le suivi des acquis des élèves), notamment Alberta, Colombie-Britannique et Québec. 8 e rang de l’OCDE pour la littératie des jeunes (16 -25) et 5 e rang pour les 26 -65 ans (1994; 1998; 2003). Selon les définitions et les enquêtes, entre 1/3 et 1/2 de la maind’œuvre aurait accès à de la formation reliée à l’emploi. 3

Quelques données générales sur le Canada: de bons et de moins bons résultats (suite) n n n Parmi les 5 pays de l’OCDE dont le ratio dépenses en éducation/PIB a diminué de plus de 10% entre 1995 -2001. Aux études postsecondaires, 15% d’abandon chez les jeunes. Faible participation à la filière professionnelle au Canada. Environ le 1/4 des jeunes obtiennent un diplôme d’études professionnelles vs 44% pour la moyenne de l’OCDE. Taux d’abandon élevé à la filière professionnelle. Le taux de diplomation atteint 70% (Québec). 15% des adultes canadiens sont toujours au niveau le plus bas en littératie. Peu de changement entre 1994 et 2003. En formation continue, entre 1/2 et 2/3 de la main-d’œuvre n’en recevrait aucune. Résultats “médiocres” par rapport au reste du monde selon le Gouvernement du Canada (2001). 4

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation L’architecture institutionnelle de la formation professionnelle au Canada s’inscrit à l’intérieur de plusieurs paramètres: n Un partage constitutionnel clair en matière d’éducation: une responsabilité provinciale n Un partage moins clair pour la formation de la main-d’œuvre: une double intervention fédérale-provinciale n L’assurance emploi et les mesures actives de main-d’œuvre sont au fédéral mais une tendance à la décentralisation vers les provinces (les ententes depuis 1996) n Une législation du travail essentiellement sous la responsabilité des provinces (rien sur les droits de la main-d’œuvre à la formation) n Un système de relations industrielles décentralisé vers les milieux de travail. 5

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) Les ententes Canada-provinces sur les mesures actives: n Cover those elements of adult training received by those eligible for Employment Insurance, which is limited to those who meet certain past employment requirements n Majority of agreements were signed in 1996 -1998; Ontario just signed an LMDA last month n Legislation remains federal, provinces either share or control decisionmaking and delivery n Examples: PEI - province sets priorities, HRSDC delivers; Alberta - province fully controls all aspects (within confines of legislatve framework) 6

Les ententes Canada-provinces sur les mesures actives (suite): n n Programs and program rules tend to have a limited focus, partly determined by the accountability framework within the governing federal legislation but also because all levels of government have adopted the OECD principle of active labour market policies/programs Programs emphasize short term interventions, a rapid return to work, and individual responsibility LMDAs do not govern services provided to non-EI eligible, but they laid a foundation for further agreements in other areas of training for specific groups Majority of provinces, except the four largest (Ontario, Quebec, British Columbia, and Alberta) had no, or very limited, prior experience with training policy and programs 7

The non-EI eligible adult learner n n n Those not eligible for EI are under provincial jurisdiction and must either pay for their own training or be eligible for one of the programs for persons with disabilities, Aboriginal Persons, and those on welfare With the exception of the first and last of these, programs are largely governed by various forms of bilateral agreements with the provinces or, in the case of Aboriginal Persons, with organizations representing them The Federal government maintains legislated responsibility in these cases, however provinces control the decision-making and delivery to different degrees Those not eligible for any of these programs must seek out and pay for their own learning or receive it from their employer The latter is skewed to those who are already educated and in full-time permanent employment 8

Welfare-to-work n n Social assistance in most jurisdictions is geared to encourage those that are employable to be in the work force Identified individuals are required to participate in various forms of preparation for work, ranging from learning about work to mandatory work experience episodes 9

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) La formation professionnelle initiale : différences interprovinciales Un aperçu du système au Canada (hors Québec) n The system provides for primary and secondary schooling for those in grades K-12, roughly 5 to 17 or 18 years of age n Delivery varies but generally operates as a primary system for K-8 and secondary system for grades 9 -12 (e. g. , Ontario) or primary as K-6, middle school from 7 -9, and secondary from 10 -12 (e. g. , Alberta) n Increasingly the system has emphasized various elements of workrelated education n Particular emphasis is given to employability skills or what are now known as essential skills (basic academic skills, aptitudes, and attitudes) 10

Youth and work education n Strong emphasis on different forms of School-to-Work programs and learning about work at secondary school level – – – n apprenticeships cooperative education work experience for credit (usually voluntary, i. e. , unpaid) programs on careers, job search, labour standards some programs on occupational health and safety, including WHMIS Example of Alberta and the Framework for Enhancing Business Involvement in Education (1996) – – – originates with Conference Board work on employability skills evolved into a corporate sponsored portfolio project resulted in recommendation for system-wide implementation of portfolios in Framework 11

The youth to adult transition and work education n n Community colleges, vocational institutes, and private trainers dominate the landscape of training for work Most community colleges have always had a strong focus on learning for work, although they also had a broader community adult education mandate to bring further education to those not university-bound Recent emphasis has been on eliminating all programs with little prospect of direct employment and increased ties with the business sector to ensure a good match Increased emphasis also on custom training (at corporate expense) and made-to-measure programs (at public or trainee expense) such as the program developed by Northern Alberta Institute of Technology to meet Dell Computers needs 12

Youth and adult workplace learning Some reflections n Programs are increasingly developed with significant business input, based on perception that system does not prepare students for the world or work n There has been a simultaneous shift of responsibility for learning about work from employers to governments (for youth) and individuals (for adults) at the same time as there has been a decrease in citizen input and control over school curriculum and an increase in business input and control over the same n Yet business has been unable to demonstrate a significantly better capacity to plan for the future. An example is the absence of preparation of sufficient numbers of trained tradespeople for the Alberta oilsands projects, despite readily available data that showed a need for 50, 000 to 150, 000 workers and a training rate of 7, 700 apprentices per year 13

Other partnership efforts n n Efforts at social bargaining (employer, government, union/worker) have been at worst a dismal failure and at best a very limited success While there was briefly a vision for a national-provincial-local framework for planning in the form of labour force development boards, the reality was very limited in scope and in duration Those parties with power, governments, business/employers, and to a lesser extent, educators, saw no reason to voluntarily share that power with the other labour market stakeholders (unions, equity groups) Remains to be seen if the more limited in focus efforts, such as sector councils, can succeed at the provincial and national level 14

Other partnership efforts (continued) n n The federal government is trying to carve for itself a niche related to workplace learning in an environment where provincial governments are asserting their jurisdiction and employers are resisting efforts to make any commitments to the collective preparation of individuals for the workplace Most provinces (outside of Quebec) are still at the early evolutionary stage of developing partnerships Similarly most provinces are still new in the game of training policies and programs and are still building a critical mass of skills and knowledge in the field This creates an opportunity for innovation, but also challenges the speed at which such innovation takes place 15

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) Un aperçu du système au Québec: n La formation des métiers au secondaire; les techniciens au collégial; les professions à l’université. n Un financement de la formation professionnelle et technique essentiellement gouvernemental et un rôle consultatif pour les partenaires du marché du travail. n Au secondaire: 14% en formation professionnelle (secteur jeunes très peu et surtout secteur adultes) et 86% en formation générale; au collégial, 1/3 des étudiants choisissent la formation technique. n Au total, 1/4 des étudiants choisissent FPT, les autres vont vers la formation générale conduisant à l’université. n Taux de diplomation de 65 -70% à la FP et 60% en FT. n 1/3 des étudiants quittent le système sans formation spécifique pour le marché du travail (19% sans diplôme et 16% diplôme général). 16

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) Pourtant… n 9 ans de scolarité et - : taux de chômage de 18% (2 fois le taux moyen) avec DEP (secondaire): 12% de chômage avec DEC (technique, collégial): 5, 6% de chômage (Qué. 2003) n Taux d’activité de 52% chez les 25 -44 ans si 9 ans de scolarité et mais 80% si diplôme du secondaire et 86% pour postsecondaire (Can. ) n Satisfaction des employeurs en général envers les diplômés de FPT. n Plusieurs programmes de FP ou T en manque d’étudiants et baisse des clientèles d’ici 2012. n Les employeurs disent souvent manquer de main-d’œuvre jeune et formée. 17

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) Explications courantes du phénomène: n Reflet d’une faible valorisation sociale de la FPT. n Formation terminale pour la plupart des programmes est peu invitante (contrairement à la formation générale). Peu d’articulation inter niveaux. n Faible intégration ‘formation en classe et en milieu de travail’: très peu de stages en milieu de travail pour la FP et encore moins au collégial. Paradoxe: les progrès sont à l’université où 40% des programmes offrent des stages en milieu de travail. n Dans tout le Canada, le nombre d’apprentis n’a pas augmenté de la décennie 90 et est insuffisant (Stratégie d’innovation du Canada 2002). n La construction est le secteur donné en exemple pour l’apprentissage. n Manque d’intérêt des jeunes ou manque d’adaptation du système? 18

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) La formation professionnelle continue: Adults with jobs do not have enough opportunities to ‘earn while they learn’. The proportion of adult Canadians participating in workplace training has been stagnant since the early 1990 s. The participation of Canadian workers in formal learning is only average compared with other industrialized countries. (Government of Canada 2002, Knowledge Matters/Le savoir, clé de notre avenir) n “Only average” ou plutôt en retard? – 1997: taux de participation à la formation continue (structurée et parrainée par l’employeur) de 36% des adultes en moyenne à l’OCDE; 28% au Canada, 21% au Québec. – 2003: une hausse au Canada mais toujours en retard sur OCDE. – Le Québec se serait amélioré, passant du dernier rang au 8 e parmi les provinces. 19

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) n Qui y participe davantage? – Les plus jeunes et les plus instruits; les professionnels et les gestionnaires; ceux dans les plus grandes entreprises. n n n Taux de participation de 52% si diplôme universitaire; de 38% si diplôme collégial ou école de métiers; de 18% si diplôme secondaire ou moins. La formation initiale a un effet d’entraînement sur la formation continue. Les obstacles mentionnés par la main-d’œuvre : – Les coûts, le manque de moyens financiers, le manque de temps (incompatibilité avec le temps de travail ou la vie personnelle), le manque de soutien de l’employeur et pour certains le manque de besoins. Suivant une définition plus large de la formation continue, environ la moitié de la main-d’œuvre y aurait accès. Répartition assez égale entre “on-the-Job” et “off-the-Job training”. 20

La formation professionnelle initiale et continue: en développement et en recherche d’articulation (suite) Explications courantes du phénomène depuis 20 ans : n Manque d’investissement des entreprises en formation continue n Faiblesse des pratiques conjointes en milieu de travail n Faiblesse de l’articulation entre la demande (individus et milieux de travail) et l’offre (milieu de l’éducation) n Manque de soutien à l’expression de la demande n Faiblesse des institutions partenariales n Attentes élevées à l’égard de l’État n Etc. Bien des avenues ont été considérées (du congé éducation jusqu’aux comités d’entreprises et au financement obligatoire). On a surtout retenu une approche partenariale et incitative visant la coopération entre les acteurs et entre les institutions. 21

Les innovations vers le partenariat n “ Penser l’offre de formation, le financement et l’organisation des ressources sous l’angle de la continuité des apprentissages tout au long de la vie, de l’articulation des ordres et des secteurs de formation, et non plus uniquement sous l’angle de passerelles entre des institutions étanches. ” (Conseil supérieur de l ’éducation 2004, 121) n Coopération, partenariat, imbrication des logiques institutionnelles et des acteurs dans un continuum formation initiale-marché du travailformation continue: qu’a-t-on fait en ce sens? À la formation initiale: l’approche par compétences s’est généralisée n n depuis 10 -15 ans. Définir la formation à partir des compétences observées sur le marché du travail pour les emplois. Effet de partenariat entre acteurs du marché du travail et de l’éducation dans l’analyse des situations de travail et leur suivi. Collaboration particulière des comités sectoriels de main-d’œuvre au Québec. Effet structurant sur le partenariat des acteurs du marché du travail: se 22 doter de représentants crédibles et organisés pour participer au processus.

Les innovations vers le partenariat (suite) À la formation continue: les partenariats sectoriels et la loi du 1% (Q. ) n Les partenariats sectoriels : la plus importante innovation des 15 dernières années au Canada. – Niveau sectoriel historiquement peu présent dans le système de RI; quelques cas de regroupement sectoriel patronal/syndical ‘ 70 -’ 80. – Politiques publiques ‘ 90 visant à les généraliser à tous les secteurs. – ~ 30 conseils sectoriels canadiens et comités sectoriels québécois. – Démarche partenariale volontaire, financée par les gouvernements, jouant un rôle de soutien au développement de la main-d’œuvre dans les milieux de travail (diagnostic, information/promotion, normes professionnelles, outils de gestion, etc. ). – Effet d’organisation et de structuration des acteurs au niveau sectoriel. – Effet de liaison (interface) entre le niveau des politiques publiques et les milieux de travail. – Effet de liaison entre le marché du travail et le milieu de l’éducation (avec l’offre de formation et avec les jeunes). 23

Les innovations vers le partenariat (suite) n La loi du 1% au Québec: – Adoptée en 1995, loi unique au Canada créant l’obligation pour les entreprises d’investir 1% de la masse salariale en formation annuellement (sinon versement dans un fonds national). – “Compromis” après des années de travaux et de débats: une loi peu contraignante dans ses modalités; réglementation négociée par les acteurs. Évolution, en % de la masse salariale, des dépenses de formation par les entreprises assujetties à la loi du 1% au Québec, par tranche de masse salariale, 1996 -2003 n n n Masse salariale 2002 $1 m et + 1, 52 ½ à 1 m $ 1, 23 ¼ à ½ m$ 1, 09 Moy. pondérée 1, 47 1996 2003 2, 26 1, 51 1, 24 1, 15 2, 26 1, 46 1997 1998 1999 2000 2001 1, 52 1, 60 1, 62 1, 64 1, 55 1, 07 1, 19 1, 25 1, 21 1, 23 - 1, 07 1, 13 1, 07 1, 11 1, 48 1, 53 1, 56 1, 49 24

Les innovations vers le partenariat (suite) Pourcentage des entreprises assujetties à la loi du 1% au Québec qui ont affecté annuellement un minimum de 1% de leur masse salariale à la formation, 1996 -2003 n n n Masse salariale 2002 $1 m et + 88 ½ à 1 m $ 80 ¼ à ½ m$ 70 Moy. pondérée 78 1996 2003 85 % 1997 1998 1999 2000 2001 84 86 87 88 - 70 75 77 78 78 79 - - 65 67 68 68 69 85% 78 74 76 77 Pénalités versées au Fonds national faibles et assez stables ($35 m). Enquête de 1998: environ 1/2 de la main-d’œuvre a reçu de la formation; plus pour le personnel de direction, cadre et professionnel; environ 1/2 “on-the-Job” et “off-the-Job training”. 25

Les innovations vers le partenariat (suite) Effets de la loi ? – Effet de “rattrapage” sur la moyenne canadienne 1997 -2002 (à confirmer). – Effet sur la probabilité que l’employeur offre de la formation par rapport aux autres provinces (significatif pour “on-the-Job training”). – Effet sur la responsabilisation des acteurs du marché du travail et la structuration du partenariat au niveau macro (CPMT) et méso (CSMO). – Effet sur l’organisation du marché de la formation continue : dans le milieu de l’éducation et 4000 formateurs privés aggréés par les partenaires. – Effet sur le partenariat local dans les milieux de travail : entre avant et après la loi, fréquence des clauses négociées portant sur la formation est passée de 35% à 50% (de 10% à 25% pour la présence d’un comité conjoint). Quel avenir pour une loi de portée réduite? – – – Depuis 2004, la loi vise $1 m de masse salariale et plus seulement. 70% des entreprises assujetties ne le sont plus (16% de la MS). Retour en arrière ou recul pour mieux innover? 26

Les innovations vers le partenariat (suite) n Des innovations toujours attendues… – Des mécanismes et des pratiques de reconnaissance des acquis extra scolaires ou obtenus à l’étranger. – Enjeu identifié depuis plus de 20 ans au Canada. – Peu de progrès (Gouvernements du Canada et du Québec). – Résistances institutionnelles. – Pourtant un “levier majeur” de la formation continue (Politique sur l’éducation des adultes au Québec 2002); “un besoin urgent” (Conseil supérieur de l’éducation 2004); un objectif important de la prochaine décennie au Canada (Gouvernement du Canada 2002). – 1/2 million de Canadiens (3% de la pop. active) auraient intérêt à une reconnaissance des acquis extra scolaires : effet à la hausse de 8 000 à $12 000 par année en salaire ($4 à $6 G) (Conference Board du Canada). 27

Les innovations vers le partenariat (suite) n Des convergences prometteuses entre le milieu de l’éducation et le monde du travail… – L’approche par compétences et le développement des normes professionnelles n Des objectifs ambitieux… – “Former la main-d’œuvre la plus qualifiée et la plus talentueuse du monde” (Government of Canada 2002, Knowledge Matters/Le savoir, clé de notre avenir) – “Qualifier 100% des Québécois” (jeunes et adultes) (Gouvernement du Québec 2002, Politique sur l’éducation des adultes) – Faire passer de 25% à 50% la main-d’œuvre couverte par un conseil sectoriel au Canada. – Doubler le nombre d’apprentis dans une décennie au Canada. – Faire augmenter de 33% en 5 ans les investissements des entreprises en formation. (Government of Canada 2002) – Etc. 28

Quelquestions en guise de conclusion § § § Avons-nous un ‘’système’’ de formation qui comporte des liens assez forts entre milieu de l’éducation et marché du travail et qui permet « la formation tout au long de sa vie » ? Avons-nous un système qui repose trop sur les démarches incitatives par rapport aux objectifs que l’on se fixe? La logique surtout partenariale est-elle en train d’atteindre ses limites dans cette approche plutôt incitative? Avons-nous un système qui repose trop peu sur le niveau micro (les droits des individus, le soutien financier à la formation, les conditions concrètes de la formation, etc. )? Ne faudrait-il pas davantage se baser sur les innovations les plus avancées et ce, au pays et à l’étranger (industrie de la construction au Québec et sa mutualisation des fonds, autres innovations ailleurs surtout pour les droits individuels, etc. )? Une telle approche incitative qui compte sur les changements graduels et volontaires des comportements ne peut-elle pas faire autrement que d’atteindre des « résultats moyens » en regard des autres pays? 29