САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС VII-XVII вв

САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС (VII-XVII вв. ) 1. Местное самоуправление в условиях зарождения и становления российской государственности (VIXIV вв. ) 2. Великий Новгород – вершина самоуправления в истории средневековой Руси 3. Местное самоуправление в Московском государстве XVI-XVII веков

1. Местное самоуправление в условиях зарождения и становления российской государственности (VI-XIV вв. )

Особенности исторического пути России Страна на протяжении столетий развивалась в неблагоприятной геополитической обстановке. И Киевская Русь, и Московское княжество (также как в последующем Императорская Россия и Советский Союз) являлись объектом непрерывной многовековой агрессии сначала со стороны кочевых народов (печенеги, половцы, татары), а потом и «цивилизованных» стран Европы: поляков, шведов, турок, французов, немцев, вследствие чего историческое развитие государства во многом превратилось в череду «рывков» , направленных на то, чтобы догнать своих западных соседей и

Следствие o геополитическая ситуация и связанная с ней позиция центральной власти, предопределили крайне неблагоприятные условия для развития местного самоуправления в России на протяжении длительного времени

Особенности территориального и социаль-ноэкономического развития Российского государства 1. Славяне, оказавшись в VII-VIII вв. на территории слабозаселенной Восточной Европы, осваивали ее путем медленной земледельческой колонизации. Это освоение велось силами небольших родовых или соседских общин, которые вели замкнутое натуральное хозяйство на основе подсечно-огневого земледелия, охоты и рыбной ловли. Такой тип хозяйствования вел к расселению общин на обширной территории и к слабости внутриплеменных и межплеменных связей,

Особенности территориального и социаль-ноэкономического развития Российского государства o 2. Киевское государство, возникшее как союз двух славянских народов, Киева и Новгорода, под варяжским управлением, имело ограниченные возможности для того, чтобы поставить под контроль децентрализованную земледельческую периферию. Поэтому деятельность княжеской администрации сводилась главным образом к фискальной функции – сбору дани с подвластного населения, и она фактически не вмешивалась во внутреннюю жизнь

Основные формы местного самоуправления, признаки и параметры взаимодействия с центральной властью: o o o дуалистический характер – сосуществование территориальной общины (селение, город, улица, конец) и сословных союзов (ремесленные цехи, купеческие гильдии, товарищества); непосредственное участие народа в местном и сословном внутреннем самоуправлении; выборность должностных лиц; зависимость и подчиненность по определенному кругу вопросов от центральной власти; самостоятельность в решении задач местного значения.

ВЕЧЕ o o Важнейшей особенностью самоуправления на Руси в дохристианский период был его вечевой характер (вече: от старославянского «вет» – совет). Вечевое устройство, возникшее примерно в Х в. , охватывало все стороны жизни и строилось на принципе строжайшей подчиненности: племя рассматривалось как союз городов и пригородных общин, город – союзом улиц (концов), улица – союзом семейств.

ВЕЧЕ o На вече решались вопросы войны и мира, призвания князей и сбора средств для ведения военных действий. Многие города (Киев, Новгород, Псков, Смоленск, Ростов и др. ) состояли из более дробных административно-территориальных единиц – концов. Они представляли собой исторически сложившиеся общины, выросшие из древних родовых поселений и имели свои веча. Городское население подразделялось на десятки и сотни во главе с десятскими и сотскими и вместе с дружиной составляло княжеское войско.

ХI-ХII вв. o базой местного самоуправления являлась сельская территориальная община (мир, задруга, вервь), сочетавшая в себе элементы соседской и семейной общности. С ее помощью перераспределялись земельные наделы, решались фискальные вопросы, велись судебные тяжбы и споры, расследовались преступления и осуществлялись наказания.

ХI-ХII вв. o Наиболее развитой формой городского самоуправления в этот период выступало сословное (корпоративное) самоуправление – купеческое и ремесленных объединений (гильдий). Эти объединения были замкнутыми и функционировали на основании устава, который предусматривал независимость в решении собственных дел от боярства (дружины) и посадника (наместника). Должностными лицами городского самоуправления являлись сотские – у ремесленников, и старосты – у купцов. Посадник, будучи «оком государевым» на той или иной территории, назначался непосредственно князем из своих ближайших сородичей или из

Общинно-вечевой строй домонгольской Руси o представлял собой дальнейшее развитие древних начал жизни славянских племен, которое шло в одном направлении с европейскими народами. Сложившаяся в Древней Руси форма городского правления была близка к европейской. Вече главного города в качестве верховного органа распространяло власть на значительную территорию, диктуя свою волю многочисленным пригородам и селам. Выборная власть была сильнее княжеской, особенно в последний период существования Киевского государства, и способствовала его распаду.

Период монголо-татарского ига o o o Старшие города утрачивают свое былое значение и практически исчезают. Если до нашествия татар объединяющим началом власти и самоуправления было вече старшего города, которому подчинялись все остальные веча, то теперь такого соподчинения по линии вече не остается в большинстве русских земель. Этим самым в значительной мере была деформирована основа славяно-русской общины – сословно-представительная власть, концентрировшаяся главным образом в старших городах – политических и экономических центрах

2. Великий Новгород – вершина самоуправления в истории средневековой Руси

Великий Новгород o Великий Новгород был столицей обширной территории, занимавшей весь север Великой Русской равнины. Из новгородских пригородов, разбросанных на этом необъятном пространстве, наиболее известными и важными были Псков, Старая Русса, Ладога, Торжок. Основное ядро новгородской территории, в непосредственной близости от города, складывалось из пяти земель, называвшихся с ХV в. пятинами. Далее к северу и северовостоку простирались обширные пространства новгородских земель, или волостей, тянувшиеся за Урал, до самого Северного Ледовитого океана.

Особенности Великого Новгорода 1) 2) 3) Новгородская земля, в отличие от других русских княжеств, избежала опустошительных набегов, что позволило ей сохранить самобытность своего развития; именно обширность территории предопределила, во многом, своеобразие форм управления и образа жизни этого города – республики; однако при всей своей самобытности Новгородская земля оставалась частью Руси, испытывала и переживала те же проблемы, что и другие регионы.

Власть и управление Великого Новгорода o o o Во главе новгородского сообщества (городского и сельского) стоял сильный, влиятельный и богатый класс феодалов – духовных и светских. Духовные феодалы – высшие церковные иерархи, источником доходов которых было владение землей, лесами, водными угодьями, покровительство торговле. Светские феодалы – бояре и житьи люди – новгородские домовладельцы и землевладельцы средней руки, а также своеземцы – мелкие земельные собственники. В новгородском боярстве выделялись две группы: крупные землевладельцы, потомки родоплеменной знати, и бояре – члены городской общины. Благодаря своему имущественному положению обе группы играли весьма значительную роль в городском управлении и самоуправлении.

Власть и управление Великого Новгорода o o Важная роль принадлежала также сословию купцов, ремесленников и молодших людей. Ниже купцов на социальной лестнице стояла масса городского населения, так называемые черные люди, – мелкие торговцы и ремесленники, наемные работники (гончары, плотники, каменщики, кузнецы и др. ). Свободное сельское население Новгородской земли делилось на две категории. В первую входили землевладельцы – собственники (земцы), которые иногда объединялись в товарищества и артели для совместного ведения хозяйства (так называемые сябры или складчики). Ко второй категории относились смерды, жившие на государственных землях Великого Новгорода, на землях церкви и других частных собственников. Крестьяне были лично свободны и имели право переходить от одних землевладельцев к другим. Низшую ступень социальной лестницы в Новгородской земле занимали холопы, которые были слугами в боярских и других дворах, а также работниками в крупных боярских вотчинах и феодальных поместьях.

ВЕЧЕ o o o Центральным органом власти в Господине Великом Новгороде было вече. Участвовать в нем могли (имели право голоса) только главы семейств, а сроки его проведения никогда заранее не определялись. Собиралось вече на городской площади (Ярославовом дворище), вмещавшей до 500 человек. На этой площади была выстроена башня, в которой помещалась канцелярия, а наверху – вечевой колокол для сбора горожан.

Структура Вече o o o Созывалось вече по требованию князя, посадника или тысяцкого. Главным исполнительным лицом городской власти был посадник. Он защищал интересы города перед князем, осуществлял контроль за его деятельностью, а также отвечал за верховный суд республики, назначение и смещение других должностных лиц. Начиная с ХIII века главный (степенный) посадник стал избираться из пяти пожизненных кончанских посадников сроком на один год.

Структура Вече o o o Вече назначало также посадников в пригороды, пятины и колонии. Помимо общегородского веча (общегородского схода) существовали кончанские и уличанские сходы, на которых выбирали в том числе и основных руководителей ополчения – тысяцкого, сотских, десятских. Тысяцкий являлся первым помощником посадника и отвечал за все, что связано с формированием и обеспечением городского ополчения. И у посадника, и у тысяцкого были свои помощники, которые выполняли различного рода поручения (судебные, административные и т. п. ) – приставы, подвойские, позовники, известники.

Структура Вече o Демократическое устройство Великого Новгорода (как когда-то и Древних Афин) имело ту особенность, что все предварительные вопросы перед созывом веча рассматривал особый орган – совет господ, в который избиралось от 50 до 300 самых уважаемых граждан города. Кроме того, в него входили все ранее избиравшиеся посадники, тысяцкие, кончанские старосты, а также знатные и заслуженные бояре.

Структура Вече o Примечательной особенностью новгородского самоуправления было то, что вече избирало не только высшие исполнительные органы светской власти – посадника и тысяцкого, но и епископа (с 1136 года) и архиепископа (с 1165 года) – высшую духовную власть города. Архиепископа, который помимо руководства церковью и церковным судом председательствовал еще в совете господ, ведал городской казной и внешнеполитическими связями города, выбирали из трех кандидатов.

Голосование на Вече o o Голосование на всех веча происходило, как правило, в открытой форме с помощью поднятия руки или оружия, а иногда криком или с использованием жребия. Изредка применялось тайное голосование на основе берестяных грамот. Решение принималось большинством, было обязательно для всех. Случалось, что вече могло превратиться в потасовку, продолжавшуюся несколько дней, или в подобие суда с такими оригинальными формами судопроизводства, как сбрасывание с волховского моста или открытый грабеж боярских домов.

o Как форма самоуправления Новгородское вече прекратило свое существование после похода на город в 1478 году войск Ивана III. По его распоряжению был снят и отправлен в Москву символ новгородской свободы – вечевой колокол. Псков потерял свою самостоятельность в 1570 году, причем вся городская элита была насильно

3. Местное самоуправление в Московском государстве XVI-XVII веков

Новый этап в развитии местного самоуправления o связан с периодом становления и развития Русского централизованного государства в ХVI веке, во время правления Ивана IV Грозного в ходе проведенных губной (30 -е гг. XVI в. ) и земской (50 -е гг. XVI в. ) реформ, началось формирование его подлинных основ, структур и элементов, хотя и в интересах прежде всего самодержавной власти, решительно боровшейся за свои привилегии с боярской

Предпосылки развития местного самоуправления o Именно с этого периода еще более углубилась пропасть, возникшая в XIV в. и еще дальше разошлись пути развития европейских и русских городов. Уже в XIII-XIV вв. многие города Европы в результате вооруженной борьбы, или как в Магдебурге путем выкупа ряда должностей, освободились от власти сеньоров и епископов и превратились в вольные самоуправляющиеся общины. Сложившееся в это время немецкое городское право, так называемое Магдебурское право, закрепило за городами значительные привилегии, самостоятельность в области суда, их право на самоуправление и освобождало горожан от многих налогов.

Предпосылки развития местного самоуправления o В середине XV в. самоуправление по Магдебурскому праву получили и русские города, оказавшиеся под властью Литвы. Показательно, что именно в это время в неравной борьбе с московскими князьями Новгород утратил остатки прежней вольности. В таких условиях русские города не могли иметь политической самостоятельности и подобно европейским городам быть вольными общинами.

Предпосылки развития местного самоуправления o Начиная с закона о Юрьеве дне (1497 г. ) в стране в течение всего XVI в. нарастало закрепощение крестьян, завершившееся в середине XVIII века. Самодержавная сверхцентрализация и крепостное право сказались самым непосредственным образом на формировании и развитии российского местного самоуправления, как в описываемый период,

Земство o В XVI в. дальнейшее распространение получает такое территориальнополитическое образование, как земство, т. е. власть, исходящая от земли, от народа. В период образования централизованного государства термин «земский» носил скорее характер общегосударственный, а не местный, но постепенно земство стало восприниматься как местное сообщество с присущими ему местными интересами и нуждами.

Уезды o o В XVI в. стала формироваться и такая ключевая административно-территориальная единица, как уезд. Именно с историей развития уездной формы территориальной организации общества неразрывно связана вся история российского местного самоуправления. Уезд изначально формировался из пригородов или воссоединяемых с Российским государством земель по мере освобождения их от монголо-татарского ига. Отсюда шло и неравенство уездов и различие в их наименовании – «уезд» , «земля» , «царство» . Постепенно из уезда вычленялись другие административно-территориальные единицы – волости, а также особые единицы – станы, погосты, трети, четверти. К концу XVI в. Уезд по своей значимости превосходит как более крупные единицы – земли, так и более мелкие – волости.

Волости o Волость же в это время сохраняется как основная хозяйственная единица, особенно на Севере, где большинство населения составляли свободные, черносошные крестьяне. Наряду с поместьем и вотчиной, сельская община (волость) утвердилась в качестве низовой территориальноадминистративной ячейки общества и стала частью государственного устройства, обладавшей самоуправлением и известным комплексом публично-правовых функций. В рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с обязательным севооборотом, сенокосами, общим выпасом скота и т. д. , осуществлялась раскладка оброка, налогов и повинностей, их сбор. Именно на волости с ее круговой порукой держалась и строилась вся фискальная служба государства, через нее доходила до каждого плательщика.

o В период правления Ивана IV Грозного в Российском государстве сформировались основные территориальные сообщества, необходимые для устройства местного самоуправления: города, волости и уезды.

Земский собор o Поэтому в Московском царстве наряду с государственными органами власти и управления стала формироваться и активно действовать относительно самостоятельная подсистема управления – общественнополитическая. В XVI-XVII вв. она была представлена Земскими соборами как высшими сословнопредставительными учреждениями и местными выборными земскими учреждениями (земские

В состав Земского собора входили: o o o царь, Боярская дума, Освященный собор, представители сословий – поместного служилого дворянства, городских (посадских) верхов (торговые люди, купечество), в отдельных случаях – государственных крестьян, а впоследствии и представители приказной бюрократии.

Земский собор o Собор как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входили царь, Боярская дума и Освященный собор, которые не избирались, а участвовали в его работе в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными.

Первый Земский собор o o был созван в 1549 г. И вошел в историю как Собор примирения. Причиной его созыва было восстание в Москве в 1547 г. и необходимость разрешения противоречий между боярством и дворянами. Всего историки насчитывают в XVI-XVII вв. около 50 Земских соборов. По целям они условно делятся на четыре группы: созванные царем по его инициативе; созванные царем по требованию сословий; созванные сословиями по их инициативе; соборы, на которых избирались цари.

Губная и земская реформы o Необходимые преобразования были осуществлены посредством проведения двух последовательных реформ – губной, которая началась рядом принятых окружением Елены Глинской (матери Ивана Грозного) в 1539 -1541 гг. мер, направленных на ограничение власти наместников, и была завершена «правительством» А. Адашева, и земской, осуществленной в 1555 -1556 гг. В результате этих реформ произошла поэтапная замена наместнического управления выборными губными учреждениями – губными избами (как сословнопредставительными органами дворянства) и земскими органами самоуправления (земские избы), выбираемыми из зажиточных горожан и черносошных крестьян. Тем самым правительство не только значительно ослабляло власть региональной феодальной знати и усиливало позиции дворянства, но и впервые в истории России реально вводило в практику государственного строительства начала

Губная и земская реформы o Создаваемые органы местного самоуправления были построены на сословном принципе и не имели отдельных от государства прерогатив, не были, говоря современным языком, самостоятельны в пределах своих полномочий. Выборные их дворян губные старосты и их помощники – целовальники ( «целовать крест» , т. е. присягать) утверждались в должности Разбойным приказом как судебно-полицейским органом, которому подчинялись губные органы на всей территории государства. Ему же принадлежало исключительное право санкционировать приговоры губных органов, касающихся дел, связанных с татьбой и разбойными преступлениями. В некоторых городах (Москве, Новгороде, Пскове, взятой войсками Ивана Грозного в 1551 г. Казани) органы городского самоуправления по политическим и иным соображениям не создавались. Власть в этих городах находилась в руках назначаемых

При Иване Грозном

Губные старосты o Правительство придавало особое значение должности губных старост, особенно во второй половине ХVI в. , когда произошло объединение мелких губных единиц, а эта должность стала уездной. В губные старосты избирали только местных дворян, обязательно грамотных и оставленных от службы по старости или болезни. Для выборов собирались общие съезды, в которых независимо от общественного положения участвовало все население уезда, составляющего губной округ. Это были первые всеобщие выборы в России (повторились только через 200 лет при избрании городских депутатов в Уложенную комиссию 1767 года).

Губные старосты o Участие в выборах было настолько обязательным, что воеводы имели право сажать в тюрьму дворян, не явившихся на выборы (вместо знатных в тюрьме сидели их крестьяне). Избирательная процедура заключалась в сборе подписей под выборным списком, который подписывали избиратели, а за неграмотных – их духовные отцы. При этом требовалось всеобщее согласие, а если его не было, то результат выборов определялся не большинством голосов, а решением царя.

Земские старосты o В середине ХVI в. в местное управление был введен еще один выборный институт – земских или «излюбленных» старост и целовальников, которым передавались все финансовые и судебные дела, входившие еще в сферу деятельности наместников. В результате этих преобразований царя Ивана IV, получивших название земская реформа, институт кормленщиков был упразднен, а их полномочия переданы выборным органам, контролируемым верховной

ведении земских выборных находились следующие дела: o o o владение общинной землей; записка в тягло; раскладка и сбор податей; отправление повинностей; производство мирских выборов; местная полиция. Таким образом, общинные власти получили двоякое значение: они исполняли обязанности как внутриобщинные, так и общегосударственные. Но так как земские дела заключались, прежде всего, в сборе податей и в исполнении повинностей, т. е. в делах неместного характера, то государственные функции преобладали.

Выводы o o Значительный ущерб местному самоуправлению этой эпохи нанесла опричнина, введенная в 1565 году. Это был период дезорганизации не только государственного управления, но и уничтожения самостоятельности и инициативы граждан в решении местных дел. Однако заложенные в период правления Ивана Грозного ростки гражданской и территориальной самоорганизации народа не исчезли бесследно. Сохранившись в городских и сельских общинах, они, в период великой смуты начала ХVII века, сыграли решающую роль в освобождении Русской земли от самозванцев и сохранение ею своего национально -государственного суверенитета.

Выводы o Важной особенностью управления в России ХVII века было то, что после Смутного времени к работе в государственных учреждениях приходит особая социальная прослойка, получившая общее название приказных людей. Приказные люди – специальная, в ХVII в. сформировавшаяся в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах.

Выводы o Другой особенностью этого времени было существенное изменение социально-экономических основ и условий жизнедеятельности российского общества: окончательно оформилось крепостное право, активно создается общероссийский рынок, нарастает социальное расслоение деревни, происходят городские восстания, а также мощная крестьянская война под предводительством Степана Разина, продолжает осваиваться Сибирь. Оборонительная линия государства продвигается на юг, юго-восток и юго-запад, осваиваются новые плодородные земли, создаются новые города – опора центральной власти.

Выводы o После принятия Соборного уложения 1649 г. , удовлетворившего основные требования дворянства и верхушки посадских людей, их политическая активность снизилась. Дворянство теперь было больше заинтересовано в подавлении сопротивления закрепощенных крестьян, и поскольку старый государственный аппарат плохо справлялся с этими задачами, потребовалось изменить формы правления путем усиления абсолютистских начал в государственном управлении. Все это не могло не сказаться и на функционировании местного