РОССИЯ – ЕС Лекция 7. ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Коропченко Алексей Анатольевич доцент, канд. пед. наук
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка – новый проект ЕС Идея “европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка” - это третий по счету амбициозный проект Европейского Союза после Единого рынка и Экономического и валютного союза. Тема внутренней политики (а точнее, внутренней безопасности) появилась в повестке дня европейской интеграции довольно поздно. Защита безопасности граждан традиционно считалась одной из главных функций национального государства. Поэтому вести речь о сотрудничестве в данной области, а тем более о передаче части своего суверенитета на наднациональный уровень стало возможным лишь после того, как выяснилось, что национальные государства не могут больше решать эти проблемы изолированно друг от друга. Поэтому в середине 70 -х гг. прошлого века была образована группа ТРЕВИ (TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов ЕС.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Деятельность ее ограничивалась противодействием терроризму и строилась на основе необязательного и малоэффективного межправительственного сотрудничества. После того как был разработан и начал осуществляться с 1986 г. проект создания Единого внутреннего рынка, появился ряд неформальных структур вне компетенции Сообществ. В сфере их внимания оказались в основном вопросы постепенной отмены контроля на внутренних границах ЕС. Лишь вступивший в силу в 1993 г. Маастрихтский договор стал юридической основой для формирования обязательного сотрудничества государств ЕС в сфере внутренних дел и правосудия, выделив их в “третью опору”. Термин “внутренняя безопасность” в Договоре о Европейском Союзе тем не менее не фигурировал. Проблемы внутренней безопасности в этот период практически не затрагивались и в процессе развития общей внешней политики и политики безопасности. И все же уже было понятно, что ЕС продвигается к созданию концепции, которая объединяла бы оба аспекта безопасности.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА При этом на первый план стал выдвигаться внешний аспект внутренней безопасности. Под внешним аспектом подразумевалась растущая интернационализация некоторых угроз или рисков внутренней безопасности. Особенно остро этот вопрос встал в связи с грядущим расширением ЕС. Ожидание неизбежных негативных его последствий, “угроз расширения”, стало главной движущей силой реформы “третьей опоры”. Иными словами, если бы не грядущее расширение, ЕС и национальные государства сохранили бы status quo сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Евросоюзу предстояло принять государства, чья иммиграционная политика (в том числе предоставление политического убежища) и система пограничного контроля находились в рудиментарном состоянии. Поэтому опасения массового притока иммигрантов из-за восточных рубежей ЕС были вполне обоснованными. На повестке дня вновь появился вопрос о “коммунитаризации” “третьей опоры”, то есть о создании общеевропейской политики в области иммиграции и пограничного контроля. Еще одна причина, вынудившая страны ЕС склониться к проведению реформы, была чисто прагматичной – ее было легче провести силами 15 государств, чем после расширения, когда их число станет больше.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА В докладе был сделан еще один важный вывод о том, что в условиях функционирования единого рынка, открытости и уничтожения внутренних границ Союза его государства-члены, действуя каждое само по себе, уже не могут гарантировать внутреннюю безопасность, то есть феномен этот приобрел явное международное измерение. На встрече в Мадриде в ноябре 1995 г. министры иностранных дел и обороны государств Западноевропейского Союза (ЗЕС) высказались еще более определенно за создание общей концепции безопасности, включающей борьбу с терроризмом, преступностью и транспортировкой наркотиков. Было подчеркнуто, что организованная преступность становится угрозой стабильности в государствах ЕС. Ответом на данные заявления стало возникновение концепции “европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка”. Новый принцип интенсивно обсуждался на встречах в рамках МПК в течение 1997 г. в связи с предложением создать такое пространство внутри ЕС.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Главным условием создания “европейского пространства” было названо распространение компетенции Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия, как предоставление политического убежища и иммиграция, порядок пересечения внешних границ. Основная цель нововведения объяснялась необходимостью обеспечить охрану свободного передвижения граждан. Для этого надо было обязательно решить ряд вопросов организации охраны и безопасности, а также разработать процедуру углубленного сотрудничества. Амстердамский договор узаконил глубокую реформу “третьей опоры” ЕС. Были сформулированы более конкретные, но и более глобальные цели развития сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Установление “европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка” было провозглашено приоритетной задачей Европейского Союза. Для ее выполнения Совету ЕС и Комиссии поручили разработать специальный План действий, который был представлен на саммите в Вене в декабре 1998 г.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА В Венском плане действий концепция “европейского пространства” получила дальнейшее развитие. Основные ее понятия – свобода, безопасность, правовая защита – тесно связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой передвижения лишь в том случае, если они чувствуют себя в безопасности, то есть под защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране они находятся. Свобода передвижения людей внутри Европейского Союза остается одним из основополагающих условий, провозглашенных Римским договором. Принципы безопасности и правовой защиты дополняют это основное понятие и тесно связаны с ним. Шенгенские правила служат основой для реализации принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамским договором открываются новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы формулы: “свобода передвижения лиц через внутренние границы Союза и возможности заниматься профессиональной деятельностью в любом из государств ЕС”.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Свобода передвижения в более широком смысле – это свобода жить в правовом обществе. Это также возможность осознавать, что государства делают все, что в их силах (как на национальном, так и на наднациональном уровне), чтобы противодействовать тем, кто пытается посягнуть на эту свободу. Свобода передвижения должна также быть дополнена всем спектром основных прав человека, включая право на защиту от любых форм дискриминации, как это заявлено в статьях 12 и 13 Договора о Европейских Сообществах и в статье 6 Договора о Европейском Союзе. Понятие “свободы передвижения” в условиях стремительно развивающегося информационного общества содержит в себе также уважение права человека на частную жизнь и особенно на защиту информации о его личности. Когда в процессе формирования сотрудничества полицейских и судебных властей происходит обмен информацией, включающей личные данные, важно сохранить баланс между общественной безопасностью и защитой персональной информации от разглашения.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре, – определить рамки функционирования “правового пространства”, имея в виду реальную ситуацию: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств ЕС очень сильно отличаются друг от друга. Необходимо предоставить гражданам уверенность в том, что они находятся под защитой правоохранительных органов. То есть должны быть обеспечены как возможность их обращения в судебные инстанции в любой из стран, так и правовое сотрудничество государств ЕС. Одним из условий такого сотрудничества является быстрая ратификация и эффективное выполнение конвенций, касающихся гражданских и уголовных дел. Усиление сотрудничества в гражданских делах, которое развивалось крайне медленно, является одним из главных условий создания “европейского правового пространства”. Здесь очень важно добиться соблюдения таких принципов, как равные возможности для обращения в суд, быстрое и четкое осуществление судебных процедур.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Что касается сотрудничества в международных делах, то речь идет о разработке стандарта или общих правил противодействия организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разнятся, возможность их гармонизации крайне проблематична. Можно говорить, впрочем, о сфере взаимодействия, которая имеет общеевропейское измерение, – о создании так называемого “Европейского кодекса преступлений”, например, компьютерных преступлений, преступных действий по отношению к окружающей среде, финансовых преступлений (фальсификация евро). Таким образом, разработка Венского плана действий стал начальным этапом реализации расплывчатой идеи “европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка”. Во второй части плана содержатся конкретные рекомендации и предлагаемые действия. Эти предложения были рассмотрены на саммите ЕС в Тампере, который явился важной вехой не только в развитии сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, но и европейской интеграции в целом.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Внеочередной саммит Европейского Союза в финском городе Тампере состоялся 15– 16 октября 1999 г. Главы государств и правительств в очередной раз подтвердили, что наличие 15 разных национальных систем правосудия тормозит развитие внутреннего рынка, ограничивает свободу передвижения граждан ЕС, в том числе их возможности заниматься профессиональной деятельностью. Напротив, существующим положением дел пользуются нарушители закона: расследования преступлений часто приостанавливаются на границах национальных государств из-за различий в законодательствах, методах и подходах правоохранительных органов. Организованная же преступность давно уже стала международной, границы государств не являются препятствием для развития наркобизнеса и транспортировки нелегальных иммигрантов. Именно поэтому для осуществления идеи “европейского пространства свободы, безопасности и правовой защиты” Амстердамским договором предусмотрено усиление сотрудничества государств-членов ЕС в сфере “третьей опоры”, а также частичная ее “коммунитаризация”, то есть вынесение ряда положений внутренних дел и правосудия на наднациональный уровень.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Целью саммита в Тампере было достижение политического согласия относительно путей реализации Амстердамского договора, определение стратегических направлений осуществления проекта “европейского пространства”, а также конкретных задач институтов ЕС в рамках каждого направления. По итогам дискуссии саммит принял “Заключения”, получившие название “Вехи Тампере” (Tampere Milestones). Участники заседания выделили следующие приоритетные сферы деятельности. Иммиграционная политика и предоставление политического убежища. Представители 15 государств были единодушны в признании необходимости создания “единой системы предоставления политического убежища” на территории ЕС. Саммит постановил, что эта система должна опираться на статьи Дублинской конвенции и усовершенствованные положения “временной защиты” беженцев, которая, как показал косовский кризис, пока действует без должного эффекта. В рамках иммиграционной политики решено было также усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА В то же время участники саммита призвали к соблюдению прав иммигрантов, проживающих легально в странах ЕС, вплоть до предоставления им права голоса на выборах в местные органы власти. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике было названо сотрудничество с третьими странами, тем самым подчеркивался внешний аспект внутренней безопасности. В адрес стран-кандидатов на вступление в ЕС вновь прозвучало требование принять в полной мере шенгенские правила, с тем чтобы внешние границы ЕС находились под надежным контролем. Создание “европейского правового пространства”. Признана необходимость постепенной конвергенции правоохранительных систем Союза, с тем чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из национальных государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями в национальных системах правосудия.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Борьба с организованной преступностью. Для активизации деятельности в этой сфере Совет ЕС постановил создать специальное подразделение Евроюст (EUROJUST) в составе прокуроров национальных государств, судей и офицеров полиции – своего рода прообраз Европейской прокуратуры. Его задача – координация деятельности прокуратур национальных государств, а также расследование, в сотрудничестве с Европолом, преступлений европейского масштаба, в частности связанных с отмыванием денег и распространением наркотиков. Европол — полицейская служба Евросоюза. Основными задачами службы являются координация работы национальных служб в борьбе с международной организованной преступностью и улучшение информационного обмена между национальными полицейскими службами. Среди основных направлений работы Европола можно выделить борьбу с терроризмом, нелегальной торговлей оружием, наркоторговлей, детской порнографией и отмыванием денег.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА На данный момент Европол координирует работу полицейских служб всех 27 стран-членов Европейского союза. Создание Европола было предусмотрено ещё Маастрихтским соглашением. С января 1994 г. служба существовала в ограниченном виде, как «Подразделение Европола по борьбе с незаконным оборотом наркотиков» . В 1998 г. все страны-члены Евросоюза ратифицировали Конвенцию о Европоле и с 1 июля 1999 г. началась полноценная работа службы. С 1 января 2010 г. Европол стал Агентством ЕС, что увеличило его возможности, поставив его в то же время под более строгий контроль Европарламента. Начиная с 2002 г. Европол имеет право принимать участие в совместных расследованиях стран-участников, а также требовать от них проведения расследований. Сейчас в Европоле числятся порядка 630 сотрудников, из них около 120 офицеров связи Европола, откомандированных в Европол государствами-членами ЕС в качестве представителей их национальных правоохранительных органов.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Евроюст — агентство Европейского Союза, имеющее дело с судебными органами. Евроюст состоит из прокуроров, судей или сотрудников полиции, обладающих аналогичными полномочиями, от каждого государства, входящего в ЕС. Его задача заключается в повышении эффективности национальных властей, когда они имеют дело с расследованиями и судебными разбирательствами в отношении трансграничной и организованной преступности. В декабре 2000 г. Совет Евросоюза официально создал временную организацию для судебного сотрудничества, имевшую название «Про-евроюст» , которая стала предшественником Евроюста. Эта организация была «круглым столом» для прокуроров от всех государств ЕС, которые разрабатывали концепцию Евроюста. Про-евроюст начал работу в марте 2001 г. , а Евроюст был создан в 2002 г. .
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Открытый и безопасный Европейский Союз: возможен ли баланс? Необходимо отметить важную особенность формирования “европейского пространства”, которая прослеживается и в Амстердамском договоре, и в Венском плане действий, и в “Вехах Тампере”. В соответствии с названными документами, безопасность граждан охраняется и гарантируется внутри Европейского Союза, при этом проводится очень четкое разграничение между безопасностью в пределах границ ЕС и ее отсутствием за его рубежами. На таком разделении строится целая система участия или неучастия европейских стран в формировании “европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка” и функционировании Шенгенской системы. Это означает, что внутри “европейского пространства” находится еще несколько соединяющихся, но в то же время отдельных национальных “пространств безопасности”.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Эта идея особенно ясно подчеркнута в Заключениях Тампере: “граждане имеют право ожидать от Союза защиты от посягательств на их свободу и права со стороны преступников”. Фактически тем самым признается, что люди, проживающие за пределами ЕС, могут представлять если не реальную, то потенциальную опасность для его граждан, поэтому они должны допускаться внутрь Союза только при соответствующем, очень строгом контроле. Бросается в глаза явное противоречие с декларированной в Тампере целью создать “открытый и безопасный” Европейский Союз. Уже изначально в процессе разработки концепции был заметен явный перевес в сторону “безопасности” в ущерб “открытости”. Особенно это заметно на примере присоединения или неприсоединения стран Европейского Союза к шенгенской группе.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Шенгенская зона включает в себя 26 европейских государств, присоединившихся к одноимённому соглашению, подписанному в городе Шенген (Люксембург) в 1985 г. . В плане путешествий Шенгенская зона действует во многом подобно единому государству с пограничным контролем на внешней границе — при въезде и выезде из зоны, но без пограничного контроля на внутренних рубежах государств, входящих в эту зону. Существовавшая изначально отдельно от Европейского Союза нормативно-правовая база Шенгенской зоны была инкорпорирована в единое законодательство сообщества при вступлении в силу Амстердамского договора в 1999 г. , хотя Шенгенская зона официально включает и четыре страны, не входящие в ЕС: Исландию, Норвегию, Швейцарию и Лихтенштейн, а также де-факто включает ещё три европейских микро-государства: Монако, Сан-Марино и Ватикан, которые также не являются членами ЕС.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Кроме того, со стороны еще одной страны, Андорры, отсутствует внутренний пограничный контроль на границах со странами Шенгенской зоны. Все страны Евросоюза, кроме Великобритании и Ирландии, обязались войти в Шенгенскую зону, и все, кроме Румынии, Болгарии и Кипра, уже сделали это. На данный момент зона охватывает площадь в 4 312 099 км², на которой проживают свыше 400 млн. человек. Делая основной акцент на разработке мер, компенсирующих отмену контроля на внутренних границах, шенгенская система противопоставляет безопасность внутри ее границ и опасность вне оных. Страны, которые намереваются присоединиться к шенгенской группе, вынуждены стать “безопасными”, то есть соответствовать “компенсирующим” стандартам. Оставаясь за пределами шенгенской системы, европейские государства (члены ЕС и не входящие в него) оказываются в положении буферной зоны – сдерживают приток лиц, которых ЕС отказывается впускать.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Швейцария долгое время оставалась белым пятном прямо в центре формирующегося в ЕС пространства безопасности. Хотя ее пограничный контроль и полицейские службы соответствуют очень высоким стандартам, неучастие страны в Шенгенских соглашениях вызывало серьезную озабоченность ЕС, причиной которой является значение швейцарской банковской системы для финансовых международных операций, связанных с организованной преступностью – отмыванием денег, торговлей наркотиками, оружием и т. д. Осознавая это обстоятельство, Швейцария подписала с ЕС в течение 90 -х годов пакет из семи соглашений, касающихся широкого круга вопросов. Ни одно из них не покрывало целиком область внутренней безопасности, однако в документах содержатся элементы, которые позволят в будущем постепенно включить Швейцарию в европейское пространство безопасности. С 2008 г. Швейцария вошла в Шенгенское соглашение после проведенного в 2005 г. всенародного референдума.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА С расширением ЕС естественно возникли проблемы и в области общей внутренней политики. Вступление государств Центральной и Восточной Европы изначально считалось угрозой “европейскому пространству свободы, безопасности и правовой защиты”. Серьезные структурные изъяны в полицейских и пограничных службах, протяженные и ненадежно укрепленные границы, недостаток современного оборудования и обученного персонала, высокая степень коррумпированности чиновников явились причиной того, что расширение ЕС стало ассоциироваться с угрозой его внутренней безопасности. В результате посредством статьи 8 а Протокола об интеграции Шенгенских соглашений в Амстердамский договор страныкандидаты обязывались принять шенгенские правила полностью, без всяких исключений.
ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА ЕВРОСОЮЗА Вопрос о создании общей стратегии безопасности, включающей как внешнюю, так и внутреннюю ее составляющие, остается на повестке дня развития Европейского Союза. Одно из серьезных препятствий на пути соединения внешней и внутренней безопасности – институциональный аспект. Получается, что вопросы безопасности в Амстердамском договоре распределены между всеми “тремя опорами”. Следовательно, необходимо искать “межопорный” подход, если не говорить о перспективе соединения положений второй (внешняя политика) и третьей (внутренняя политика) опор. Одним из важных элементов стратегии безопасности должно стать перераспределение акцентов и приоритетов в сторону сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия со странами, которые не входят в ЕС.
Спасибо за внимание akoropchenko@mail. ru
Скачать презентацию РОССИЯ ЕС Лекция 7 ОБЩАЯ ВНУТРЕННЯЯ ПОЛИТИКА
ЕС лекция 7 Общая внутренняя политика ЕС.ppt