РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В

РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII В.

Высшие органы управления В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700 - 1721 гг. ) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул Император - Божьей поспешествующей милостью, Мы, Петр I, Император и Самодержец Всероссийский. . Появление новых правовых норм самодержавия (исследователи насчитывают 392 подобных указа) способствовало изменению порядка престолонаследия. Существовало три вида преемственности монархической власти: по избранию, по закону, по назначению предшественником. До Петра I трон передавался по закону - от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона - все указы издавались либо самим самодержцем либо от его имени.

Император являлся главой государственной системы управления - институтов и исполнительных структур. Все без исключения государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры высшие полномочия переходили к нему. Монарху не только подчинялась вся система судебной власти - его решения отменяли любые другие, он утверждал смертные приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства. Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой русской православной церкви. Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле, политические преступления составляли содержание статей 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене (вооруженное выступление против государя, тайная переписка, тайные переговоры с неприятелем и т. д. ). Специальная 17 -я статья была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За все политические преступления была установлена, как правило, квалифицированная смертная казнь (четвертование, колесование, залитие горла металлом, сожжение и др. ).

Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат - вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов: "вместо его царского величества собственной персоны". Указами от 2 и 5 марта Сенат стал постоянно действующим высшим государственным органом управления. Новое учреждение состояло из 9 членов: графа И. А. Мусина. Пушкина, князей П. А. Голицына, М. В. Долгорукого, Т. И. Волконского, дворян М. В. Самарина, В. Г. Апухтина, Н. П. Мельницкого, Т. Н. Стрешнева и предпринимателя Г. А. Племянникова. В 1712 г. в число сенаторов был введен князь Я. Ф. Долгорукий. Только трое из состава сената в прошлом были членами Боярской думы. В Сенате состоял оберфискал, обязанный тайно контролировать деятельность всех учреждений и лиц.

Организационная структура Сената состояла из присутствия - общего собрания всех членов - и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем (первым был А. Щукин). Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия с решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте член сената был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект. Компетенция Сената была фактически не ограничена: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т. д. ). С 1718 г. Сенат получил право выбирать высших государственных чинов. Сам Петр I так охарактеризовал полномочия этого органа: "Ныне уже все у вас в руках". Указы Сената, особенно в области административного права, имели силу закона. Ограничений законодательного характера фактически не было, что видно из текста указа 2 марта 1711 г. : "всяк их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине". После принятия титула императора в ноябре 1721 г. Петр I предписывает Сенату не принимать генеральных (основных) законов без его подписи. Указом 1714 г. было запрещено жаловаться царю на решения Сената, в декабре 1718 г. за жалобы на Сенат установлена смертная казнь. До 1714 г. местоприбыванием Сената была Москва, с 1714 г. - Петербург. В Москве осталась часть сенатской канцелярии под названием канцелярия сенатского правления.

Контроль за деятельностью Сената был возложен с ноября 1715 г. на ревизора, в обязанности которого входило обеспечение порядка на заседаниях и исполнение указов (первый - В. Н. Зотов). В 1720 г. эти обязанности были возложены на оберсекретаря Сената, в 1721 г. - на дежурных штаб-офицеров гвардии. В 1722 г. Сенат был реформирован трем указами императора. В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора, по выражению Петра I "чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных". Первым генерал-прокурором был назначен П. И. Ягужинский. В его функции входил общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до Сената воли императора. Его ближайшим помощником был обер-прокурор.

В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т. п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторы. В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. Вместе со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора), он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело докладывалось императору, после его визы - сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, например, в случае затягивания решения важных дел непосредственно в Сенате. Рекетмейстер выполнял и иные поручения императора. В 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем Ревизион-конторы. В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, а превратился в высший контрольный орган системы управления России.

При Петре I завершилось многовековое то явное, то скрытое противостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. царь утвердил Духовный регламент, который провозглашал необходимость коллегиального вместо единоличного управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт Святейший Всероссийский Правительствующий Синод - орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода, "быть там оком царевым", иметь "в дирекции" канцелярию Синода (первый оберпрокурор - И. В. Болдин). В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т. п. Общее судопроизводство по преступлениям против веры осуществляли государственные органы: в Артикуле воинском эти преступления стоят на первом месте (ст. 1, 2). В законе предусмотрены такие преступления, как чародейство, идолопоклонство, богохульство, непосещение церкви и др. Многие из них влекли за собой смертную казнь или телесные наказания.

Синод состоял из присутствия и синодальных учреждений. По регламенту в присутствии должно быть 12 иерархов (митрополиты, архиепископы, архимандриты и т. п. ), первым главой Синода был Стефан Яворский. Все решения присутствия обязательно утверждались императором. Сферы, подлежащие законодательной деятельности Сената, не были четко определены, но по своему положению Синод фактически был равен Сенату, например, имел право посылать указы коллегиям; канцелярия Синода имела такое же устройство, как у Сената. В состав Синода входило 12 синодальных учреждений: Духовный, Казенный, Дворцовый, Монастырский (в 1724 г. Монастырский приказ переименован в камер-контору синодального правительства) приказы, синодальная контора, приказ Инквизиторских дел, канцелярия раскольнических дел и др. Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная и контролируемая работа способствовали повышению эффективности деятельности всего государственного аппарата. Но в Сенате к 1722 г. было накоплено 16 тысяч нерешенных дел, воровство ближайшего сподвижника Петра I светлейшего князя А. Д. Меньшикова вошло в поговорку.

Реформа центрального управления Уже в 1702 г. в манифесте Петра I иностранным офицерам было обещано коллегиальное устройство военного совета. Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717 - 1720 гг. , в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. их перечисляет в следующем порядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер, 3) Юстиции, 4) Ревизией, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерц, 8) Берг и Мануфактур, 9) Штатс-контор. В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, в 1722 г. - Малороссийская, в 1721 г. Духовная коллегия - Синод. По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равноправны Сенату, все остальные подчинялись ему. Из всех перечисленных коллегий только две по функциональным обязанностям совпадали с приказами: Иностранных дел - с Посольским приказом и Ревизионколлегия - со Счетным, в состав Юстиц-коллегии вошло 7 бывших приказов.

Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом. На его основе были изданы партикулярные, специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов юстиц и вотчинной коллегии. Действие Генерального регламента было подтверждено в марте 1724 г. особым указом императора. Преимущества новой системы были изложены в Духовном регламенте, автором которого являлся епископ Феофан Прокопович. Они сводились к следующему: только коллегиальное решение может быть правильным и оно имеет больше силы, убыстряется прохождение дел, отсутствует пристрастие, усиливается правосудие. Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президента, вицепрезидента, 4 советников, 4 асессоров плюс советник или асессор - иностранец В главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены - Сенатом с последующим утверждением императора. Контроль за деятельностью каждой коллегии осуществлял прокурор и фискалы.

Решения принимались большинством голосов; если голоса делились поровну, то силу решения получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия в силу ряда причин не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его реализовать, но довести протест до сведения императора. Традиционно на столе заседаний коллегии находился журнал с реестром нерешенных дел и позже зерцало печатные тексты указов 1722 г. - "О хранении прав гражданских" и 1724 г. - "О государственных уставах" постоянное напоминание о необходимости строгого соблюдения законности.

Коллегия Иностранных дел (официальное название с 1725 г. - Государственная Коллегия иностранных дел) отвечала за отношения России с иностранными государствами: вела дипломатическую переписку, принимала иностранных послов, направляла русских послов за границу и др. Подчинялась только императору, минуя Сенат. Во главе – канцлер. Военная коллегия была образована в 1719 г. для управления регулярными сухопутными вооруженными силами. Во главе ее был президент. Адмиралтейств-коллегия, основанная в 1718 г. , руководила военно-морским флотом, предприятиями по его строительству и оснащению, подготовкой и обучением личного состава. Коллегия отвечала за эксплуатацию и поддержание лесов, для чего в ее составе была учреждена должность обервальдмейстера. Во главе коллегии был президент.

Сбором государственных доходов занималась Камер- коллегия (учреждена в 1717 г. , открыта в 1721 -м). Ее филиалами в губерниях были камеристкие конторы, земские комиссары в уездах. Расходами государства руководила Штатс-конторколлегия. Фактически она являлась государственным казначейством, субсидируя все учреждения по указаниям Сената, в определенных случаях - императора. Ее учреждениями в губерниях были рентереи - денежные кассы. Коллегия составляла смету государственных расходов на содержание армии, флота, аппарата управления. Финансовый контроль за расходованием средств возлагался на Ревизион-коллегию. Создание этой коллегии, как говорилось в указе 1722 г. - "не рассматря тогда учинено было", т. е. было ошибочным - и контрольные функции коллегии были переданы Сенату.

Берг-Мануфактур коллегия функционировала с 1719 г. до 1722 г. , затем была разделена на две отдельные - Берг-коллегию и Мануфактур-коллегию, в 1731 г. - опять объединена. Коллегия отвечала за развитие горной и металлургической промышленности: создавала государственные и разрешала строительство частных заводов, обеспечивала их рабочей силой (приписные и посессионные крестьяне), занималась поиском руд, решала все финансовые и административные проблемы указанных отраслей. Мануфактур-коллегия, согласно указу 1723 г. , заведовала "липскими, стамедными, суконными, чулочными и шляпными заводами". По регламенту ее обязанности заключались в контроле за деятельностью всех мануфактур и фабрик: изучение их состояния, составление отчетов, ведение судопроизводства (кроме государственных и уголовных преступлений) всех лиц, занятых в производстве. Начало создания Коммерц-коллегии относится к 1712 г. , когда была создана комиссия из купцов и горожан для устройства коллегии. Основные задачи коллегии - контроль за внутренней и внешней торговлей и руководство морским судоходством. Основные функциональные обязанности были следующие: определение таможенных пошлин, составление торговых договоров с иностранными государствами, судопроизводство иностранных купцов, сбор сведений о ценах, пошлинах в иностранных государствах, разработка торговых уставов, создание купеческих гильдий и др.

Юстиц-коллегия была высшим судебным и одновременно административным органом. Она руководила всей системой судопроизводства, для местных судов являлась апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Коллегия отвечала за розыск, ведение следствия (кроме государственных преступлений), наказание и содержание преступников. На базе вотчинной канцелярии в 1721 г. была образована самостоятельная Вотчинная коллегия, занимающаяся вопросами дворянского землевладения: оформление пожалованных земель, земельные пени и т. п. В Крепостной конторе при коллегии оформлялись документы на владение крестьянами, купчие, доверенности на владение землей и т. п. Вновь созданные коллегии не смогли охватить все сферы управления, некоторые функции оставались в ведении старых приказов - Ямского, Преображенского, другие канцелярий, контор, палат. Дворцовыми землями управлял приказ Большого дворца, царским двором Канцелярия дворцовых дел.

Положительными моментами создания новой системы центральных органов управления являлся, в основном, отраслевой принцип их деятельности, охватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась не последовательно и фактически не завершилась. Система приказов была до конца не ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия - сословный орган дворянства), продолжалось смешение судебных, финансовых функций в деятельности (Берг, Мануфактур, Коммерц), не соблюдалась коллегиальность. Традиционными оставались взяточничество и казнокрадство, протекционизм, волокита, низкий уровень квалификации чиновников. В условиях абсолютной монархии, когда воля императора являлась единственным источником права, бюрократия трансформировалась в своеобразное сословие, с особой психологией.

Организация государственной службы на основе Табели о рангах Конец XVII - начало XVIII в. характеризуется переходом от службы государю к государственной службе. В начале XVIII в. завершается продолжавшееся в течение предыдущего столетия превращение отдельных поручений-приказов верховной власти в постоянные должности. Эти перемены законодательно закреплены 24 января 1722 г. Табелью о рангах. Приняв Табель о рангах, законодатель почти на два века запустил механизм формирования личного состава государственного аппарата.

Итак, 24 января 1722 г. издана "Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором - классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был". Законодательный акт состоял из самой Табели и 19 пунктов. Табель делилась на 14 классов; в каждом классе выделялись воинские, статские и придворные чины, а воинские, в свою очередь, делились на сухопутные, гвардию, артиллерийские и морские. Обратим внимание, в первую очередь, на то, что в своем первоначальном виде Табель о рангах устанавливала не иерархию чинов (как впоследствии), а иерархию должностей. На протяжении XVIII в. чин "отрывался" от должности, хотя законодатель постоянно предпринимал попытки восстановить их соответствие.

Для наглядности приведем два примера. Так "титулярный советник" был чином IX класса. В Табели же 1724 г. в IX классе в разделе статских чинов перечислены следующие должности: "Титулярный советник; воинских двух, Иностранной коллегий секретари, обер-рентмейстер в губерниях, полицеймейстер в резиденции, бургомистры от магистрата в резиденции быть непременным, лантрихтеры в провинциях, профессоры при академиях, докторы всяких факультетов, которые в службе обретаются, архиварии при обоих государственных архивах, переводчик и протоколист сенатские, казначеи при монетном деле, асессоры в надворных судах в резиденции, директоры над пошлинами в портах".

Другой, не менее известный чин - коллежский асессор - чин VIII класса, дававшего право потомственного дворянства. В Табели в соответствующей графе перечислены следующие должности: "Ундер стат галтер в резиденции, экономии галтер, регирунс раты в губерниях, обер директор над пошлинами и акцизами в резиденции, обер лантрихтеры в резиденции, президент в магистрате в резиденции, обер комиссары в коллегиях, асессоры в коллегиях, обер правиант мейстер в резиденции, обер секретари в протчих коллегиях, секретари в Сенате, обер берг мейстер, обер валдейн, обер минц мейстер, надворный советник, надзиратель лесов, воеводы". Обращает на себя внимание то, что указываются не только должности, но и учреждение, в котором должен служить обладатель соответствующего класса. Это подтверждается и 4 -м пунктом второй части законодательного акта: "Под равным штрафом, не имеет никто рангу себе требовать, пока он на свой чин надлежащего патента показать не имеет".

В XVIII в. служащие государственных учреждений были привилегированным социальным слоем: высшие и средние слои статских чиновников, а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких чиновников была возможность (правда, часто весьма незначительная) со временем занять более высокую должность и получить более высокий чин. Государство было крайне не заинтересовано в проникновении выходцев из податных сословий в чиновничество. Чтобы исключить возможность поступления на государственную службу представителей податных сословий, был издан сенатский указ от 13 апреля 1771 г. "О неопределении податных людей в статскую службу", которым категорически, под угрозой штрафа, запрещалось всем присутственным местам принимать в какие-либо чины людей из податных сословий. Выполнение этого указа должны были обеспечивать, в частности, "ведомости о приказных служителях и о их детях", которые должны были ежегодно присылаться в Герольдмейстерскую контору по указу от 13 марта 1769 г. и послужные списки чиновников, составление которых предусматривалось указом от 31 января 1764 г. Указ от 13 апреля 1771 г. предписывал, чтобы в ведомостях приводились подробные сведения о тех служащих, которые вышли из податных сословий, а также о том, платят ли они подушный оклад или выключены из него.

Система контроля и судопроизводства Традиционные недостатки российского управления: взяточничество, коррумпированность, беззаконие вынудили Петра I создать новую систему контрольных органов. В указе от 2 марта 1711 г. об образовании Сената в последнем пункте учреждалась должность фискалов, новым указом от 5 марта вводилась высшая должность обер-фискала. Обязанностью фискалов было ведение тайного контроля за всеми лицами - "какой высокой степени ни есть" и всеми государственными органами. В губерниях вводились провинциал-фискалы, в каждом городе по 1 - 2 городских фискала, с созданием коллегий появились коллежские фискалы. В войсках вводились армейские (до 1732 г. ) фискалы во главе с генерал-фискалом, в церкви - инквизиторы во главе с протоинквизитором, были даже специальные купеческие фискалы - словом, сеть тайных доносчиков была широко раскинута по всей стране.

Подобный тайный контроль принципиально не улучшил функционирования системы управления. Знаменитый обер-фискал Нестеров, прославившийся громкими разоблачениями: сенатора князя Я. Ф. Долгорукого, сибирского губернатора князя Гагарина, повешенного за злоупотребления, - сам был изобличен в крупных взятках и колесован. В 1730 г. должность фискалов была упразднена. С 1722 г. формируется система прокурорского надзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора были учреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функции сводились к следующему: контроль за соблюдением законности, за судопроизводством и органами охраны правопорядка, включая фискалов, и за содержанием преступников. Генерал- и обер-прокуроры подлежали только суду императора, остальные прокурорские чины судились в Сенате. За всю историю дореволюционной российской прокуратуры только один генералпрокурор А. М. Глебов (1718 - 1790 гг. ) был обвинен во взятках и уволен (1773 г. ). Низкая эффективность контрольных органов привела к созданию еще одной надзорной системы. В апреле 1722 г. указом императора были введены ежегодные ревизии провинций под руководством одного из сенаторов. Занятость Петра I, a затем его смерть в 1725 г. не позволили до конца реализовать эту идею.