Реформирование системы органов местного самоуправления в середине XIX

Реформирование системы органов местного самоуправления в середине XIX в. – начале XX века Кирсанов С. А. - к. э. н. , зав. кафедрой ГМУ СПб. ИГО

Опыт земских учреждений России • Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, воплощающих в себе сочетание принципов централизма и местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает сложный выбор путей своего национального возрождения и развития, вопрос о земском самоуправлении приобретает не только историческую, но и практическую значимость. • Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки "приживить" западные модели управления или отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались населению от Советского периода. В поисках обновления страны недооценивается исторический опыт государственности России как на центральном, так и на местном уровне.

Опыт земских учреждений России • Ключевский В. О. , говоря о необходимости изучения истории России, напоминал, что вырабатывающееся из опыта прошлого "историческое сознание дает обществу, им обладающему, тот глазомер положения, то чутье минуты, которые предохраняют его, как от косности, так и от торопливости". Эти слова в полной мере относятся к истории земского самоуправления в стране. В результате проводимых преобразований, направленных на изменение не только общественно политического строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада, который большинство населения не может в одночасье отвергнуть. Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. И они могут стать либо плотиной на пути этих новшеств, либо катализатором этих реформ. • Для создания полноценной системы местного самоуправления в России недостаточно реализации конституционных основ. Для этого требуется соответствующие экономические условия, развитая политическая и управленческая культура, законодательное разрешение возникших проблем взаимодействия властных институтов и местных органов самоуправления.

Опыт земских учреждений России • Исследование исторического опыта деятельности земских учреждений в России может обеспечить лучшее понимание самой сути проблемы, избавить от повторения ошибок, позволить определить наиболее оптимальные организационные формы построения органов МСУ. • При этом практический интерес представлять и тот короткий период российского земства, предшествующей этапу, когда реформированные на основе демократических принципов земские учреждения сошли с исторической сцены, уступив место Советам. • Проанализируем сильные и слабые стороны российского земства, выделим основные тенденции его развития в дореволюционной России.

Отмена крепостного права в России Решающее значение во второй половине XIX века имели великие реформы 60 х годов, инициатором и организатором которых стал император Александр II. Главной из этих реформ стала отмена крепостного права в России. Она означала важную веху в многовековой истории особой российской крепостнической системы и борьбе за ее ликвидацию. Специальные комитеты и редакционная комиссия подготовили проекты основных документов. Были приняты Манифест и “Положение об освобождении крестьян”. Согласно этим историческим документам крепостное право в России отменялось навсегда, крестьяне получали право свободных сельских обывателей.

Отмена крепостного права • Отмена крепостного права создала объективные предпосылки для индустриальной модернизации России. В результате ее на путь модернизации стали вступать помещики. Среди крестьян стал возникать зажиточный слой, вставший на путь товарного производства. Многочисленное крестьянство пополнило ряды рабочих и тем самым двигало промышленный прогресс в России. • Падение крепостного права явилось своеобразным этапом в замене господства феодального способа производства капиталистическим. Феодальные производственные отношения в России заменялись буржуазными. • Изменения в экономической структуре общества неизбежно должны были вызвать соответствующие изменения и в его политической, государственной и правовой системах.

Земская (1864) и городская (1870) реформы • Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию. • В результате реформ произошла трансформация русского общества, в котором наметились необратимые перемены, было создано новое, более сложно организованное общество, заложен фундамент русской политической культуры новейшего времени.

Земская (1864) и городская (1870) реформы • В рамках отведенной законом компетенции земства были относительно самостоятельными, поскольку оказались под контролем «общих правительственных властей» , от которых во многих случаях зависело утверждение их «действий и распоряжений» . • Последнее обстоятельство порой вызывало недовольство земцев и являлось далеко не последней причиной разного рода не удовольствий и разногласий, возникавших между земскими органами и бюрократическими учреждениями. Проблема взаимоотношений земства и правительственных властей в последние годы была в центре внимания отечественных и зарубежных ученых, изучавших ее как в общероссийском масштабе, так и в рамках отдельных регионов. • Однако вопрос об этих отношениях в начальный период его функционирования до сих пор относится к числу малоизученных.

Земская реформа 1864 г. • После отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. • Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т. п. • Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно полицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль).

Земская реформа 1864 г. • "Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. • На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. • Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян.

Земская реформа 1864 г. • Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. • Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе противостоянию на всех уровнях власти. • Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждениях, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено в губерниях Европейской России.

Земская реформа 1864 г. • Согласно “Положению. . . ” земские учреждения должны были состоять из представителей (в лице избранных гласных) всех сословий, что формально соответствовало принципу представительства. Избирательное право обусловливалось, в основном, имущественным цензом. Законом предусматривалось создание трех избирательных курий: • 1. Уездных землевладельцев, состоявшую преимущественно из дворян помещиков, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз; • 2. Городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием определенного размера. Остальное население городов - мелкая буржуазия, ремесленники, рабочие и др. - в выборах гласных не участвовало. • 3. Сельской курии, в которой не устанавливался имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое уже избирало земских гласных.

Земская реформа 1864 г. • По данным 1865 1867 гг. в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне — более 38, купцы свыше 10, представители других сословий около 10 %. В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «Положения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярос лавская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земская реформа 1864 г. • Выборы производились раздельно: от первых двух курий проводились на съездах их представителей. На съезде представителей первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики. Мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. • В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. • Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. • Таким образом, системы выборов во “всесословное” земство на самом деле гарантировало руководящую роль дворянства, составлявшее вместе с представителями крупной буржуазии, подавляющее большинство в земстве.

Земская реформа 1864 г. • Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Круг вопросов, которые решали земские учреждения, был ограничен пределами “местных нужд” уезда и губернии, нужд хозяйственного порядка. Так, в «Положении…» говорится: «Дела, подлежащие ведению земских учреждений: • Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства; • Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства; • Меры обеспечения народного продовольствия; • Заведывание земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей; • Управление делами взаимного земского страхования имуществ; • Попечение о развитии местной торговли и промышленности; • Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; • Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчею, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; • Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и участие в делах почтовой повинности; • Назначение, раскладка, взимание и расходование. . . местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; • Представление через губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд; • Производство выборов в члены и другие должности, по земским учреждениям и назначение суммы на сохранение этих учреждений и др.

Земская реформа 1864 г. • Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. • Законом 1867 г. было запрещено "без разрешения местного губернского начальства" печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях. Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда всего более пугало бюрократию, и земская история в этом направлении всего больше богата мерами административного пресечения. • Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 г. соглашение земств друг с другом было ограничено "согласием губернатора", а разъяснением Сената 1867 г. объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний.

Земская реформа 1864 г. • Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880 х годов запрещено министерским циркуляром. Петербургское Губернское Земское Собрание в декабре 1865 г. единогласно постановило ходатайствовать об образовании центрального земского учреждения для заведывания государственными земскими повинностями, а в 1867 г. уже заявило о необходимости участия земства в законодательных работах. В результате земские учреждения С. Петербургской губернии были закрыты, председатель губернской земской управы, Н. Ф. Крузе, выслан, один гласный, М. Н. Любощинский, уволен в отставку, а другой, А. И. Шувалов, принуждён был уехать заграницу. Правительственные репрессии окончательно закрепили разъединение между властью и земскими кругами и до крайности обострили возникшее очень рано и обоюдное недоверие. • Боязнь земского объединения, вызывавшая административные репрессии по политическим соображениям, разрушала все попытки земских союзов даже хозяйственного и культурно технического характера, несмотря на всю очевидную их жизненность, необходимость и пользу. Даже межгубернские земские совещания по борьбе с эпидемиями, даже попытки экономических соглашений считались долгое время недопустимыми. Все ходатайства земств в этом направлении или не получали ответа или встречали решительный отказ.

Реализация Земской реформы 1864 г. на северо-западе России • Рассмотрим первые шаги новгородского губернского земского собрания и управы по налаживанию делопроизводства и публикации материалов вновь созданного учреждения. Торжественное открытие новгородского губернского земства было намечено на 17 марта 1865 г. В этом день в присутствии 37 из 55 избранных гласных состоялось первое заседание собрания. Всего в первую сессию было проведено 10 заседаний. • Процедура их проведения была разработана специально выбранной земским собранием комиссией, которая составила «регламент» , в соответствии с некоторым на обсуждение губернского земского собрания выносились его председателем лишь предварительно намеченные вопросы. • Каждый гласный имел право с разрешения председателя высказаться по любому из поставленных вопросов, но всякое уклонение от предмета обсуждения влекло за собой лишение слова.

Реализация Земской реформы 1864 г. на северо-западе России • При этом перебивать выступающего гласного строго запрещалось, не соглашавшиеся же с его мнением коллеги могли лишь встать, заявив тем самым о имевшихся возражениях, что фиксировал председатель собрания, предоставляя затем возможность им выступить. Итог прениям подводил председатель, ставивший рассмотренные вопросы на открытое голосование. Вслед за этим он же объявлял результаты голосования, с учетом которых ранее избранный секретарь составлял журнал заседания земского собрания. • Таким образом, журнал составлялся одним лицом после проведенных прений и окончания заседания. На следующем заседании журнал доводился до сведения собрания, и если со стороны гласных не было возражений по содержанию, то они его подписывали. • Все возражения председатель собрания ставил на голосование, и в том случае если большинство гласных их принимало, то в журнал тут же вносились исправления, а затем он в установленном порядке подписывался. Не согласившиеся и после этого с решением большинства гласные во время подписи журнала имели право «делать оговорки или представлять отдельные мнения» , которые также фиксировались в журнале.

Реализация Земской реформы 1864 г. на северо-западе России • В ходе первой сессии земское собрание, «желая дать возможно большую гласность своим действиям» , решило просить губернскую типографию об открытии в губернских ведомостях особого отдела для печатания материалов о делах земства. • Следует отметить, что в соответствии со статьей 112 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. земства имели право печатать в губернских ведомостях сметы, раскладки и годовые отчеты управ. • Циркуляром от 24 марта 1865 г. Министерство внутренних дел разрешило им помещать в губернских ведомостях извлечения из журналов собраний «в таком объеме и виде, в каком начальник губернии по личному своему соображению признает удобным к распространению в публике» .

Реализация Земской реформы 1864 г. на северо-западе России • Правительство по отношению к земствам проводило двойственную политику. Министр внутренних дел П. А. Валуев, «гласно издавая либеральные циркуляры, в то же время конфиденциально писал губернаторам, чтобы они не стеснялись циркуляров» . • Такого рода политика если не приводила к открытым столкновениям земских учреждений с губернской администрацией, то создавала нервозность и подозрительность в их взаимоотношениях. • Цензура губернатора чрезвычайно раздражала руководителей земства. Не меньшее их неудовольствие вызывало и разрешение выпускать в свет полные тексты отчетов управы лишь в ограниченном количестве, поскольку для общественности губернии это затрудняло возможность ознакомиться с деятельностью отдельных земских органов и тем самым порождало различные, порой и нежелательные для земцев кривотолки.

Реализация Земской реформы 1864 г. на северо-западе России • Правительственным кругам царской России, осознавшим несостоятельность бюрократического метода управления, все же было трудно ужиться не только с оппозиционными петербургским и московским земствами, но и с «образцовым» новгородским губернским земством. • Об этом свидетельствует негативно встреченный в правящих кругах империи проект новгородской земской управы, предусматривавший расширение территориальных границ своей деятельности путем вступления в тесный деловой контакт с земскими учреждениями других губерний. • Проект наглядно демонстрирует невозможность для земства, оставаясь в рамках закона от 1 января 1864 г. , сколько нибудь удовлетворительно исполнять возложенные на него тем же законом обязанности.

Земская реформа 1864 г. • Земство выражало процесс развития страны, содействовало этому развитию. Земства оказывали содействие распространению агрономических знаний в деревне, помогали развитию кустарной промышленности, налаживали статистику по хозяйству, культуре, быту, усиливали врачебную помощь населению через земских врачей и больницы, учреждали школы. • Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Когда в 1865 году Санкт Петербугрское губернское земское собрание поставило вопрос об образовании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. • Реформа не создала также и нижнего звена, которое могло бы замкнуть систему земских учреждений волостного земства. Такие попытки также пресекались правительством. Правительство законодательным путем внедряло дворянство в земства председателями земских собраний стали предводители губернского и уездного дворянства.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • В пореформенной России очень быстро наметился процесс развития городов. Архаичность системы городского управления проявилась уже в момент ликвидации крепостного права. Весной 1862 года началась разработка основ городской реформы. В губернских и уездных городах были созданы комиссии, которые подготовили свои предложения по городской реформе. Большинство комиссий высказывалось в пользу “всесословности” избирательных прав городского населения. • 16 июня 1870 года было утверждено “Городовое положение”, что стало второй значительной реформой местного самоуправления. Городская дума избиралась для “попечения о распоряжении по городскому хозяйству и благоустройству“, а надзор за ней возлагался на губернаторов. Гласные городской думы избирались на четыре года по куриям, создаваемым в зависимости от размера уплачиваемого налога.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • В выборах в органы городского самоуправления принимал участие довольно широкий круг избирателей. Предъявляемые требования сводились к следующему: “Всякий городской обыватель, к какому бы состоянию он ни принадлежал, имеет право голоса в избрании гласных при следующих условиях: • если он русский подданный, • если ему не менее 25 лет от рождения, • если он владеет в городских пределах на праве собственности недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержит торговое или промышленное заведение по свидетельству купеческому, или же, прожив в городе в течение двух лет сряду перед производством выборов. . . уплачивает в пользу города установленный сбор со свидетельств: купеческого или промыслового на мелочный торг, или прикащицкого 1 го разряда, или с билетов на содержание промышленных заведений, • если на нем не числится недоимок по городским сборам. ” • Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отрешенные от должности, подследственные, лишенные духовного сана. Юридические лица и женщины принимали участие в выборах через представителей.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Все городские избиратели в соответствии с имущественным (податным) цензом делились на три разряда. Для этого список избирателей составлялся не по алфавиту, а по размерам уплачиваемых городских сборов (налогов): первым стоял тот, кто уплачивал наибольшую сумму, за ним – тот, кто уплатил чуть меньше, и т. д. К первому разряду относили тех, кто, внося наивысшие размеры сборов, уплачивал 1/3 общей суммы, ко второму разряду – следующих, плативших по списку, а к третьему – всех оставшихся. Каждый разряд избирал одну третью часть гласных в городскую думу. Таким образом, на первые две трети избирателей падал максимальный процент избранных гласных. Компетенция городского самоуправления была установлена в тесных рамках хозяйственных вопросов: • дела по внешнему благоустройству города; • заведывание устройством и содержанием улиц, площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, освещение города; • дела, касающиеся благосостояния городского населения: меры к обеспечению народного продовольствия, устройство рынков и базаров, предостережение против пожаров и других бедствий и об обеспечении причиняемых ими убытков; • попечительство об учреждении и развитии местной торговли и промышленности, об устройстве пристаней, бирж и кредитных учреждений; • учреждение за счет города благотворительных заведений и больниц и заведывание ими на основаниях, указанных для земских учреждений.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Статья 15 “Городового положения” указывала, что именно понимается под учреждениями городского самоуправления: • “ Учреждения городского общественного управления суть: • городское избирательное собрание; • городская дума; • городская управа. “ Городское избирательное собрание, согласно ст. 16, созывалось исключительно для избрания гласных в городскую думу, один раз в 4 года. Дума могла устанавливать в пользу города некоторые виды сборов и местных налогов, такие как: • с недвижимого имущества (оценочный сбор), • с документов на право торговли и промышленности, • с трактиров, постоялых дворов и съестных лавок, • с извозного промысла, • с частных лошадей и экипажей, • с квартир и жилых помещений, • с собак, • с аукционов. • Расходы думы складывались из расходов по управлению, на общественные здания и помещения, на городские займы, на учебные и благотворительные заведения, содержание воинских частей, полиции и тюрем. Смету расходов и доходов контролировал губернатор.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Деятельность городских дум находилась под неослабным вниманием государственных чиновников так, городской голова утверждался губернатором или, в крупных городах, министром внутренних дел. Последние могли наложить вето на любое решение городской думы. • Городская управа также избиралась на 4 года, причем половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Городской голова мог остановить решение управы. Но и управа могла не исполнять решение думы, если большинство членов признавала его незаконным. Разногласия думы и управы решал губернатор. • Новое городское самоуправление, основанное на имущественном цензе, было шагом вперед по сравнению с сословной городской думой времен Екатерины II , существовавшей до городской реформы.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции были предоставлены городской думе, исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. • Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. • Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел. • Утверждению губернской администрации или в некоторых случаях министерства внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думою окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Городское общественное самоуправление было введено во всех городах России, за исключением Польши, Финляндии, Средней Азии. Вновь сформированная структура создавала более благоприятные условия для развития хозяйства, торговли, благоустройства городов. • Анализируя развитие самоуправления в рассматриваемый период, можно отметить, что реформа 1870 г. года утвердила принцип всесословности в городском управлении, подорвала политическое господство дворян и упрочила позиции нарождающейся буржуазии.

Реформа городского самоуправления 1870 г. • Земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру. • Реформы, проведённые Александром II, были серьёзным политическим шагом, позволившим значительно ускорить темпы экономического развития России и сделать первые шаги по пути демократизации политической жизни общества. • Однако эти решения были половинчатыми как по объективным причинам (невозможность мгновенного внедрения развитых капиталистических форм в экономику и политику), так и по субъективным (боязнь ослабления самодержавной власти).

Контрреформы самоуправления России 90 х гг. • Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципов бюрократического самодержавия. • 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, восстановившее сословность избирательных групп и, благодаря изменению ценза, еще более усилившее представительство от дворян. • По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. • Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (с 1890 г. ).

Контрреформы самоуправления России 90 х гг. • Увеличив количество гласных дворян, Новое Земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. Были лишены избирательных прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. • Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. • Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст. 124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Из положительных аспектов Положения 1890 г. , необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); • б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов; • в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции.

Контрреформы самоуправления России 90 х гг. • К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г. • Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6 8 раз (до 0, 5% – 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). • Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. • Новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. • То есть реформа 1890 1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад.

Контрреформы самоуправления России 90 х гг. • Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890 1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство в местные дела со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. • Реально действующее земство не продержалось и 25 лет. К концу 70 х годов наступил кризис земских учреждений. В конце ХIХ века тревоги “смутных” 60 80 х годов были забыты. Государственный механизм работал как часы. • Источник “смут и потрясений” – местное сообщество – было, благодаря усилиям администрации Александра III, сведено на нет. При таких условиях думать о реформе земского и городского самоуправления по расширению его прав и демократизации не приходилось.

Земские подворные переписи • Земские подворные переписи, возникшие для выработки норм обложения (земские статистические обследования) вышли далеко за пределы чисто фискальных задач. Это огромные массивы в высшей степени достоверных материалов, характеризующих социально экономическую структуру крестьянского хозяйства. • Всего земствами за период с 1880 по 1913 гг. были произведены переписи в 311 уездах Европейской России, в 58 из них они проводились два раза, а в 17 трижды. Стремление земских статистиков показать социальную однородность крестьянства привело к негативным моментам в методах сводки данных опубликованные статистические материалы превратились в тома средних цифр, затушевывающих реальные процессы, происходившие в деревне. • Неизученность степени архивной сохранности данных подворных переписей явились причиной того, что до последнего времени этот уникальный комплекс источников оставался практически вне поля зрения историков. •

Земские подворные переписи • Время проведения земских подворных переписей делится на три периода, водоразделами между которыми считаются закон “Об оценке недвижимых имуществ для обложения земскими сборами” от 8 июня 1893 г. и революция 1905 г. • В 80 е годы главной задачей подворных переписей было изучение экономического положения крестьянства, причин его обеднения. В 90 е гг. переписи проводились в большинстве своем для оценочных целей, при этом голод 1891 1892 гг. и материальные затруднения земских учреждений вызвали появление нового типа исследований выборочных, пришедших на смену сплошным обследованиям. • После 1905 г. в переписях, организованных главным образом также с оценочными целями, много внимания уделялось изучению состояния крестьянского землевладения и условий агрономической помощи крестьянству .

Земские подворные переписи • Земские подворные переписи в Петербургской губернии осуществлялись в первый период обследований (1882 -1885 гг. ); лишь в Ямбургском уезде проводилось повторное исследование в 1899 г. • Обследования уездов Псковской губернии пришлись на второй период (1897 1904 гг. ). Новгородская же губерния подвергалась изучению во все три периода: в 7 уездах переписи проводились в 1882 1892 гг. , в 8 уездах в 1893 1905 гг. , в 2 уездах (Белозерском и Тихвинском) в 1907 1908 гг. , при этом в 6 из 11 уездов губернии переписи производились дважды, а в Крестецком уезде трижды. • Петербургское губернское земство одним из первых осуществило сплошную подворную перепись губернии в 1882 г. , при этом исследованию подверглись все уезды одновременно и по единой программе. Статистические данные собирались на местах преимущественно народными учителями, а затем обрабатывались сотрудниками учрежденного при губернской земской управе статистического бюро.

Земские подворные переписи • Основой статистических таблиц, опубликованных в поуездных сборниках, послужили материалы подворных описаний. Первый круг вопросов в программах подворных переписей относился к исследованию населения рассматриваемого района. Население распределялось по трем категориям: • 1) приписное наличное, • 2) приписное отсутствующее (отсутствующие хозяйства, а не отсутствующие члены наличных семей, последние причислялись к населению наличных семей), • 3) постороннее “население, не приписанное к данному обществу, но проживающее в черте крестьянской усадебной оседлости”.

Земские подворные переписи • Регистрировался половозрастной состав двора, отмечались члены семей, находящиеся на действительной службе, а также не участвующие в сельскохозяйственных работах вследствие физических или психических недостатков, фиксировались грамотные и учащиеся. • Возникает лишь вопрос о регистрации грамотных в уездах, где проживало не только русское население. Прямое указание на то, что имелась в виду исключительно русская грамотность, содержится в единственной переписи по Ямбургскому уезду Петербургской губернии 1899 г.

Земские подворные переписи • Предусматривался подворный сбор сведений о посевах на надельных, купчих и арендованных землях ржи, овса, ячменя, гречихи, льна и картофеля. Сведения об урожаях собирались лишь в Псковской губернии и только выборочно. • Псковские статистики фиксировали данные о культурах отдельно на унаваживаемых и на неунаваживаемых землях, в полях с клевером и без клевера, при этом давалась качественная характеристика урожаев за три года, • Рубрика “Постройки” содержалась в программах подворных переписей 80 х и 90 х гг. Новгородской и Петербургской губерний, предполагая учет числа домов, изб, конюшен, хлевов, амбаров, сараев, риг, бань, кузниц, мельниц и других хозяйственных строений. • В соответствии с программами подворных обследований Псковской губернии и Ямбургского уезда Петербургской губернии 1899 г. производилась регистрация усовершенствованного инвентаря: орудий для обработки земли (плугов, сох и т. п. ), уборки хлебов (жнеек, молотилок и др. ).

Земские подворные переписи • Программы подворных переписей трех северо западных губерний охватывали все стороны социально экономического положения крестьянского хозяйства. Методика сбора сведений (сочетание опроса домохозяев на сельском сходе с обходом крестьянских дворов и сверка результатов опроса с материалами, извлеченными из статистической документации), а также дублирование большинства вопросов в подворных и пообщинных бланках обеспечивали высокую степень достоверности и точности полученных данных. • Сравнение программ подворных описаний изучаемых губерний позволяет заключить, что наиболее обстоятельный анализ крестьянского хозяйства предусматривался программой обследования Псковской губернии, а также Новгородской после 1905 г. • Работы Псковского статистического бюро по оценочному делу пользовались заслуженной известностью; и согласно поручению губернского земского собрания сессии 1907 г. Новгородская губернская управа обратилась к заведующему Псковским статистическим бюро с просьбой прибыть в Новгород, ознакомиться с постановкой дела в отделении и на местах собирания данных и дать необходимые советы и указания.

О распространении городового и земского положения • Земских учреждений были лишены в Европейской России Архангельская, Черноморская, Область войска Донского, Кубанская и Терская Области, Ковенская, Гродненская и Виленская губернии, весь Прибалтийский край и Царство Польское. Их не было также на Кавказе и в Азиатской России. • Политика недоверия и к инородцам окраин, и к казачьему населению, и к демократическому составу жителей Сибири была тому причиной. • В этих взглядах и лежала причина неуспеха попыток распространения благ самоуправления на новые области. Ими объяснялось крушение депутатских проектов Сибирского и Донского земства в Государственном Совете, провал правительственного проекта о городовом положении Царства Польского и борьба Столыпина с Государственным Советом из за западного земства. • Земские и городские учреждения так и не распространились во всех губерниях России.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Неожиданный для властей общественный подъем 1904 1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе. С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. • Государственной думой 5 октября 1906 г. был принят Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях. Согласно Указу сельским жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным цензом, предоставлялось право участвовать во вторых земских избирательных съездах. • Отдельными указами 1905 1913 гг. были урегулированы и некоторые другие вопросы (указ о введении земства в западных губерниях, принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным Советом).

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. • После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. • Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли военные проблемы.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Последняя попытка повысить роль самоуправления в досоветской России была предпринята Временным правительством, которое 3 марта 1917 г. приняло Декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание, занимавшееся подготовкой и нормативным обеспечением местной реформы на волостном уровне. • За полгода своего существования совещание выработало законопроекты об устройстве волостного земства, о выборах в волостное земство, о реформе земского избирательного права, о земских выборах, об изменении земского Положения, об учреждении банка городского и земского кредитов, о введении земств в Сибири и др. . • Вот перечень важнейших документов, принятых по сентябрь 1917 г. . По реформе городского и организации поселкового самоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах. 2. Наказ о производстве городских выборов. • 3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового положения. • 4. Городовое Положение. 5. Введение Городового Положения в дворцовых городах; в городах Туркестана и в Темире Уральской области. • 6. Положение о поселковом самоуправлении; Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных. • 7. О порядке выделения городов из земств.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России и Положение о волостном земстве в тех же губерниях. • 2. Положение о Всероссийском Земском Союзе и Земское Положение. 3. Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России. • 4. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях. • 5. Положение о губернских и уездных комиссарах и др. • По организационному и финансово экономическому обеспечению становления местного самоуправления: 1. Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков. • 2. Положение о милиции для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы. 3. Административные суды и их штаты. • 4. О гарантировании займов городов и земств. • 5. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк, Об улучшении городских и земских финансов и другие документы.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: • 1. О мировых посредниках. • 2. О составлении городами планов, • 3. Об образовании в крупных городах домовых комитетов. • 4. Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае; • 5. О введении земства в Тверской и Кубанской областях, • 6. О земском самоуправлении для русских поселенцев Урянхайского края.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. Реформа охватила следующие группы вопросов: • 1) Преобразование на демократических началах городских выборов, с введением Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; составление правил о планах городов. • Более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами. • 2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • 3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. • 4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. Наиболее важные положения реформы. • Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29 50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. • Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т. к. сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами. • В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей государственных ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные по мере надобности.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. • Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность. • Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. • К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Закон 22 сентября предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов. • Закон 17 июня определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. • Законом 19 сентября касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. • 15 июля было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве. • Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. Такие земские союзы стали возникать с конца 90 х годов, в виде товариществ земств по закупке сельскохозяйственных машин и т. п. В 1906 г. правительство признало наконец за земствами право образовывать такие товарищества, но только такие. • Во время Японской войны 1904 1905 гг. возникла Общеземская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны продовольственной помощью населению неурожайных мест.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Подготовленный по поручению Временного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земских учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. • При этом право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум. • Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, то есть для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться как общие по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные – по отдельным отраслям их ведения. • Союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съезды их представителей.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • 7 июня 1917 года на заседании Временного Правительства было утверждено Положение о Всероссийском Земском Союзе, который определялся, как объединенная организация земских учреждений и был призван осуществлять мероприятия, вызываемые потребностями и задачами общеземского характера, войной и ее последствиями, а также иные мероприятия по соглашению с соответствующими правительственными учреждениями. • Для реализации поставленных задач Земскому Союзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издавать и распространять печатные материалы. • Управление Союзом осуществлялось Собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими земствами.

Попытки реорганизации местной власти в начале XX в. • Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей. • Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием. • Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в избрании руководящих органов, в формировании структур управления, определении основных направлений своей деятельности, под боре и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

Ликвидация земств • После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая практически завершилась к лету 1918 г. • Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т. к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное. • Таким образом, накопленный до революции опыт местного земского управления фактически был отброшен и забыт.

Выделим основные принципы, которые являются особенностью российской муниципальной школы: • принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно национальных и религиозных традиций; • принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т. к. считалось, что главной задачей органов местной власти являлось удовлетворение первоочередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы; • принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем); • принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). Причин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. городского и земского образования, здравоохранения, культуры.

Попытки реорганизации местной власти • Грандиозная работа по созданию муниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки. Благодаря этому созданное законодательство по всеохватности вопросов и их глубочайшей проработанности выстраивалось в новую для России и для мировой юридической мысли отрасль права право муниципальное. • Решение задачи создания такого законодательства вряд ли было бы осуществлено в столь короткие сроки, если бы не огромный опыт и многочисленные проекты, накопленные земцами в ходе бесконечных попыток реформировать устройство российской местной жизни в последние десятилетия существования Российской Империи.

Попытки реорганизации местной власти • Существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения российской глубинки к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию. Земская реформа, связанная с созданием органов местного самоуправления, принявших в свое ведение значительную часть медицинских, общеобразовательных и других учреждений, является одной из разрабатываемых тем на сегодняшний день. • В связи с переменами в политической и социально экономической сферах нашего общества, возникла необходимость переосмысления исторического прошлого России. Российские земства представляли собой автономные в административном и хозяйственном отношении структуры. • В контексте региональной истории большой интерес представляет изучение деятельности земских учреждений на периферии Российской империи, что в свою очередь дополнит общероссийскую земскую историю.

Выводы • 1. При сравнении земских и современных форм самоуправления важно анализировать конкретные их модели и условия развития. В земском самоуправлении можно отметить три, во многом отличных друг от друга модели, 1864 г. , 1890 г. и 1917 г. • Первая из них развивалась в условиях широкого общественного реформирования. • Вторая предусматривала более тесное встраивание земства в государственную структуру при одновременном наделении сопоставимыми финансово экономическими возможностями. • Третья предоставила местному самоуправлению практически весь спектр организационных прав и государственных обязанностей на местах. •

Выводы • Анализ ситуации начала XXI в. позволяет соотнести современное самоуправление одновременно с первой и третьей земскими формами. Основанием для этого являются схожие обстоятельства деятельности и конкретные формы их взаимодействия с государственными структурами. • В н. вр. местному самоуправлению предоставлены юридические права, не обеспеченные финансово экономическими возможностями. В экономическом развитии современные органы самоуправления оказались в явно оторванном положении по отношению к органам государственной власти. • С другой стороны, при современном российском федерализме органы местного самоуправления получили многочисленные права по созданию разнообразных организационных моделей, что напоминает ситуациюпосле Февральской революции 1917 г. В этом смысле сегодня не востребован опыт самой результативной земской модели, существовавшей с 1890 г. до февраля 1917 г. • Именно продуманное тесное сочетание местного самоуправления и государственной власти того периода и сделало земство результативным в социально экономическом развитии.

Выводы • 2. При существующем поисковом характере становления местных органов власти очень важны практические выводы, объясняющие достижения самоуправления России 2 й половины XIX начала XX вв. • Это законодательное продолжение создания механизмов взаимодействия федеральных и муниципальных органов. Осознание этого на высшем государственном уровне в начале XXI в. является обнадеживающим фактором. В Послании Президента В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 г. отмечалось, что "ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти". Это необходимо для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом" • Исторический опыт самоуправления наглядно показывает, как важно продуманное сочетание власти государственной и власти местной. Доминирование первой из них над другой делает управление на местах неэффективным.

Выводы • 3. Предоставленные российским регионам широкие законодательные права по организации местного управления делают возможным внесение региональных новаций в структурирование современных муниципальных органов. В этой связи актуальным является использование конкретного земского опыта. • Это касается вопроса придания стабильности законодательной базы регионального местного самоуправления. Должны быть законодательно закреплены наиболее эффективно действующие модели местного самоуправления. • Недопустимо частое изменение местных уставов, исходя только из приоритетов тех или иных руководителей. При сохранении основополагающих принципов многовариантности целесообразно установление единых сроков выборов в представительные и исполнительные органы местного самоуправления. • Все это смогло бы минимизировать отрицательный субъективно личностный фактор в их деятельности.

Выводы • 4. Актуальным является использование земских механизмов разграничения полномочий, прежде всего, межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами самоуправления. Это является одним из важнейших вопросов современного российского и нижегородского самоуправления. • Сегодня существуют объективные обстоятельства широкого участия региональных государственных органов власти в координации деятельности муниципальных органов регионов. • Примером положительного опыта в этой сфере является деятельность нижегородского губернского земского собрания 2 й половины XIX начала XX вв. , которое выступало главным координатором в деятельности уездных земств. • Необходимо повысить роль Законодательных Собраний регионов в решении экономических вопросов, так как они имеют большое количество полномочий и рычагов влияния на органы самоуправления.

Выводы • 5. Широкое привлечение общественности в деятельность современных органов местного самоуправления может сделать их более эффективными. В дореволюционный период активную роль в становлении земства сыграли представители "третьего сословия", т. е. российская интеллигенция, которая стала основой их исполнительных органов. • Существующее отчуждение современных местных органов власти от населения может быть законодательно компенсировано более широким развитием форм непосредственного участия граждан в местном управлении. Преимущественно это касается развития территориального самоуправления (ТОС). • Исторический опыт учит, что такое участие делает местное управление более эффективным. В настоящее время существуют положительные примеры этого (Арзамас, Н. Новгород). Однако это еще не стало общероссийской тенденцией. С другой стороны, необходимо повышать профессиональный уровень существующих муниципальных кадров, а также их ответственность. • Выражением этого может являться развитие муниципального образования и совершенствование законодательной базы на уровне регионов.

Выводы • 6. Среди экономических вопросов возможным является проработка на региональном уровне механизмов прямого налогопоступления в муниципальные бюджеты от собственных доходов. Это может значительно повысить заинтересованность в местной экономической деятельности. • Вариантом использования исторического опыта самоуправления 2 й половины XIX начала XX вв. могло бы явиться создание финансовых областных институтов, аналогичных специальным земским капиталам. В рамках действующего законодательства это возможно через создание внебюджетных фондов, как на уровне органов местного самоуправления, так и на уровне областных государственных органов. • Данные учреждения смогли бы аккумулировать бюджетные средства, создав тем самым необходимый стратегический фонд развития нижегородского местного самоуправления. Современное перераспределение бюджетных средств не может являться в этом смысле эффективным, т. к. создает иждивенческие настроения отдельных, в основном сельских МО.

Выводы • 7. Необходима проработка вопроса об эффективном распоряжении современной муниципальной собственностью. В настоящее время вариантами этого могут являться: • • Сдача в долгосрочную аренду муниципальных объектов вместо их приватизации. Как показывает опыт отдельных муниципальных образований, финансовая отдача от этого значительно превосходит разовые поступления от их продажи. • • Более широкая деятельность муниципальных предприятий и предприятий со смешанной формой собственности. Подобные предприятия можно создавать не только с помощью привлечения частного капитала, но и на основе общественных организаций, прежде всего, органов ТОС, имеющих статус юридического лица и права на широкую экономическую деятельность. • Это позволит повысить заинтересованность населения в решении актуальных местных вопросов, более четко распоряжаться и контролировать муниципальную собственность.

Выводы • Незавершенность формирования местного самоуправления в России в начале XXI в. делает возможным использование всего накопленного потенциала российского самоуправления 2 й половины XIX начала XX вв. • От вектора направления реформ МСУ во многом зависела политическая активность местных сообществ, уровень жизни населения, темпы развития страны. • Наши предки, занимающиеся местным самоуправлением, сумели много сделать для его утверждения и развития. Хотелось бы, чтобы современные руководители органов МСУ, недавно пришедшие на работу в муниципалитеты страны, внимательно изучали опыт управления предыдущих поколений и, не повторяя ошибок, динамично развивали свои МО к более высокому уровню.

Thanks for your attention! Kirsanov S. prof. , President of institute of municipal development SPb ksaimr@mail. ru т. +7 921 913 98 69

Литература • Великие реформы в России. 1856 1874/ Под ред. Л. Г. Захаровой и др. М. , Изд во МГУ, 1992. • Ганелин Р. Ш. Российское самодержавие в 1905 году: реформа и революция. – СПб. , 1991. • Давыдов М. А. «Оппозиция его Величества» . Дворянство и реформы в начале XIX века. Уч. пособие. – М. : Изд во АИК, 1994. • Захарова Л. Г. Александр II. // Вопросы истории. 1992. № 6 7. • Захарова Л. Г. Дневник цесаревича: об императоре Александре II (1818 – 1881) / /Родина. 1993. № 1. • Земское и городское самоуправление в дореволюционной России / Отв. Ред. В. И. Фадеев. М. , 1996. • Искандеров А. А. Российская монархия: реформы и революции // Вопросы истории. 1993. № 3, 5, 7. • История России (IX – начало XXI в. ): учебник / под ред. проф. А. Ю. Дворниченко и проф. В. С. Измозика. 3 е изд. , испр. и доп. М. : Гардарики, 2006. • История России и мировые цивилизации / Под ред. проф. Рубан М. В. , М. , “Российское педагогическое агенство”, 1997. • Левандовский А. Самоуправление в контексте самовластия// Знания сила. 1992 г. № 2 • Литвак Б. Г. Переворот 1861 г. в России: почему не реализовалась реформаторская альтернатива. – М. , 1991. • Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX века. – М. : Наука, 1989. • Пичета В. Земская реформа 1864 года. // Три века. Россия от смуты до нашего времени. Т. 6. М. , 1995. • Хрестоматия по истории СССР. 1861 1917 / Под ред. В. П. Тюкавина, М. , “Просвещение”, 1990.