Реформирование бюджетирования или реформирование управления? (некоторые уроки проектов реформирования в сфере общественных финансов) М. К. Панов, старший консультант Проекта Минфина России и МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне»
«Основные причины провала большинства бюджетных реформ в мире, связаны с тем, что реформировалось только бюджетирование, не реформировалось управление. Это в корне не правильно. Если не реформируется управление общественными финансами, то изменений не произойдет» Аллен Шик, профессор Университета штата Мэриленд, США 2
Спорные размышления о подходе России к реформированию бюджетного управления* Законодательство Чрезмерное внимание к законодательству в ущерб практике Законодательство неоправданно детализировано, требует частого внесения изменений Законодательство должно создавать возможности для реформы, а не диктовать малейшие детали Практика Неоправданное внимание к «наилучшим» моделям бюджетного управления Недостаточное внимание к базовым возможностям Следует стремиться к реализации «добротных» моделей бюджетного управления (применяемых практически во всех развитых странах) *Алан Шик. Семинар по субпроекту RFTAP 3. 6. 6 сентября 2004 года 3
Что есть предмет «жесткого регулирования» и что есть предмет «мягкого регулирования» ? Концепция Стандарты Типовые нормативноправовые документы Кодекс лучшей практики ВМР Минфина России Методические рекомендации 4
Проблемы стран с переходной экономикой: эффективное управление Механизмы внутреннего контроля и системы финансового управления не соответствуют стандартам (стандарты зачастую не сформулированы) Избыточное количество бюджетных учреждений Правила контроля за ресурсами жесткие, но часто нарушаются Низкое качество бюджетных услуг (бюджетная услуга зачастую не определена) Отсутствие четкого представления об объеме ресурсов, которые будут доступны в течение года Бюджетирование – это в большей степени классификация расходов, нежели принятие решений о необходимых мерах со стороны государства и их стоимости Бюджетные учреждения предоставляют гражданам базовые услуги, но практически не конкурируют за ресурсы Низкий уровень заработной платы и квалификации государственных служащих Отсутствует единая система своевременной поставки и анализа информации о сделках, финансовых потоках, обязательствах, задолженности, рисках и т. д. 5
Современное бюджетное управление Три основных блока вопросов, которые можно выделить, рассматривая процесс управления общественными финансами: 1. Бюджетная дисциплина. Является ли общий размер доходов, расходов, профицита или дефицита и государственного долга приемлемым с учетом текущих и предполагаемых экономических условий, способности государства собирать налоги и потребностей в услугах бюджетных учреждений? 2. Эффективность распределения. Верны ли приоритеты государства в области расходов в контексте развития территории, программных задач, бюджетных обязательств и затратности утвержденных программ? 3. Эффективность управления. Удается ли государству управлять бюджетными учреждениями таким образом, чтобы обеспечивать предоставление ими населению качественных услуг в обмен на израсходованные средства? 6
Элементы повышения эффективности государственного сектора Административная реформа Реформа бюджетного процесса Внедрение принципов и процедур управления по результатам Реформа государственной службы Реформа бюджетного сектора 7
Современные представления о бюджетировании, ориентированном на результат (БОР), которые озвучиваются на семинарах, в ведомственных докладах и в отчетах консультантов, берут начало из : ü системы PPBS (Planning – Programming – Budgeting System)), спроектированной в США в конце 50 -х – начале 60 -х годов ü концепции Программно-целевого планирования (ПЦП), развитой в 60 -70 годы XX века в СССР PPBS задумывалась как система управления бюджетом строительства вооруженных сил. До PPBS в США имелся чрезвычайно удачный опыт применения сетевых методов управления строительством сложной системы оружия, а именно, использование системы PERT (Project Evaluation and Review Technique) в проекте создания подводной составляющей ядерной триады США – морской ракеты "Поларис" и соответствующей подводной лодки. 8
Основным для PPBS является системный подход. В основе его лежат два предположения: ü Любая реальная система может быть представлена в виде совокупности элементов, свойств и связей между ними; иногда, в более строгих определениях еще добавляется свойство положительной обратной связи элементов, что равносильно требованию устойчивости ü Всем без исключения объектам присуще движение, изменение, процессы. Вне процессов систем не существует. Отсюда и так называемый процессный способ описания систем, где основным элементом всякой системы является процесс, в котором преобразуются ресурсные и информационные потоки 9
Системный анализ основывается на трех основных принципах : üВсякой деятельности, связанной с управлением и принятием решений, должно предшествовать определение целей и установление субординации этих целей, т. е. , целеполагание. Особенно это актуально для процесса управления в национальных масштабах, где цели всегда имеют социальный и политический характер. üСуществуют альтернативные пути, методы достижения поставленных целей, отличающиеся друг от друга издержками и сроками реализации. Эти пути и методы нужно уметь сравнивать с точки зрения некоторой выбранной оптимизации. ü Количественная оценка методов невозможна путем использования сложившихся рыночных критериев, поскольку существует "социальная прибыль/издержки", в материальном эквиваленте не выражающаяся Сборник "Новые принципы государственного управления в США" – М. : 1967. НИИ экономики Госплана СССР 10
В источниках 1967 года (!!!) говорится: cмысл системы PPBS (в управлении ВПК) состоит в том, что сначала определяются военностратегические цели – функции военной системы и вырабатываются методы их обеспечения с помощью систем вооружений (планирование), затем устанавливаются конкретные задания производству и в соответствии с ними – контракты как главный вид хозяйственных связей (программирование), и, наконец, под эти задания подводится бюджетное, финансовое обеспечение (бюджетирование) 11
25 августа 1965 года президент Линдон Джонсон заявил о том, что во всех федеральных ведомствах вводится «совершенно новая, поистине революционная система планирования, программирования и бюджетирования, с тем, чтобы посредством современных средств управления обеспечить каждому американцу лучшие условия жизни ценой наименьших затрат» Эта громко разрекламированная программа президента Л. Джонсона так и не была осуществлена именно по причине отсутствия системы четкого целеполагания 12
«Нельзя сказать, что на формальном уровне работа над среднесрочным и долгосрочным планированием в стране не проводится, но как требуемые бюджетным законодательством среднесрочные финансовые планы, так и составляемые линейными ведомствами программы реформирования остаются во многом средством отчетности, а не содержательным руководством к действию или механизмом управления рисками» А. Новиков, «Кредитный рейтинг: Траектория России» , «Ведомости» , № 174 (1701), 18. 09. 2006. 13
Игроки - функции стратеги Генераторы идей Что должны делать Определяют «вызовы» , потребности Предлагают «меню» возможных решений и соответствующие обоснования Лица, принимающие решения Делают выбор из «меню» возможных решений и распределяют ресурсы исполнители Выполняют решения 14
стратеги Независимые эксперты Генераторы идей Экперты исполнителей бюджет приоритеты Лица, принимающие решения исполнители «меню» возможных решений а) технически доступных б) операционно эффективных (описание концепций, описание новых возможностей и стоимостей реализации, план достижения, как решить операционные задачи) Оценка выполнимости и стоимости оценка наличия ресурсов выбор из «меню» возможных решений и распределение ресурсов 15
"Роль руководителя в области государственной деятельности очень сходна с ролью руководителя в частном секторе экономики. И в том, и в другом случае руководитель должен делать выбор в отношении следования одним из основных курсов действий. Он может действовать либо как судья, либо как лидер. В первом случае он ждет, пока подчиненные представят ему проблему или альтернативные способы, из которых он должен сделать выбор. Во втором случае он сам занимается ведением дела или государственной деятельностью… В одном случае роль руководителя пассивна, в другом – активна" (Р. Макнамара, министр обороны США, 1961 г. ). По сути, речь как раз о том, как строить систему целеполагания 16
Из статьи З. А. Кучкарова, В. И. Редюхина, А. П. Целищева «Идеальный процесс конкретизации и реализации идей в государственном управлении» 17
К числу наиболее существенных факторов, которые необходимо учитывать при построении различных систем управления, относятся различного рода неопределенности четыре основных типа неопределенностей: Ø Структурная неопределенность; Ø Параметрическая неопределенность; Ø Неопределенность внешних условий; Ø Неопределенность цели 18
ü В целевых организациях имеют место формы организации, отличные от традиционных. Помимо вертикальных, существуют горизонтальные и диагональные потоки полномочий и работ, формально на схеме организации не представленные. ü В некоторых работах вводится понятие «идеальной организации» с полностью разделенной рутинной и инновационной составляющими. Но рутинная часть должна являться обеспечивающей функцией для инновационной составляющей; любая инновация должна обеспечиваться в идеале рутинной деятельностью бюрократического аппарата быстро, точно и эффективно. ü Матричная организация – это организация смешанного типа, суперпозиция, несущая в себе черты чисто функциональной и проектной организации. Потоки функциональных полномочий и обязанностей пресекаются горизонтальными линиями полномочий и обязанностей для проекта. ü Многочисленные попытки построить организацию матричного типа в СССР в 70 -е годы провалились из-за невозможности разделения бюрократической и целевой составляющей организации, определения и управления степенью композиции этих составляющих. 19
Ø В традиционных структурах бюрократического типа структурные единицы (исполнители) предположительно имеют стандартные свойства и возможности, внутренняя структура не учитывается; тем самым, рассматривается только управляемый (не инновационный) аспект организации как бюрократической структуры; предельный случай такого подхода – от свойств исполнителя ничего не зависит, "поручили – сделай!" (исполнителем может быть как отдельный работник, так и структурное подразделение). Ø При этом "переконфигурация под задачу" исполнителем самого себя запрещена, даже если это возможно и полезно для дела; в этом одно из основных системных препятствий на пути трансформации передовых лозунгов и идей в конкретные технологии управления государственными финансами 20
ü Обработка информации и превращение ее в знания само по себе является серьезной научной и производственной задачей, непосильной для чисто бюрократических организаций. Поэтому с целью реального продвижения программно-целевых методов следует рассчитывать на появление гибридных структур, когда в состав аппарата министерства будут организационно включены специализированные аналитические подразделения ü Появление в составе аппарата министерства аналитической организации, занимающейся исследованием и обоснованием программ развития есть дополнительное усиление инновационной составляющей по сравнению с рутинной, а сам факт наличия гибридной оргструктуры является предвестником появления организации "матричного" типа с формальными и проектными связями 21
Сюрреальные требования к управлению Характерные особенности Недостатки и противодействующие силы Стремление Решающее значение конкретных условий совершенствовать управление в одновременно в масштабах всей страны Централизованнодирективный характер Трудно добиться приверженности поставленным заданиям Общие принципы вместо ясных, четко сформулированных правил Субъективность интерпретации Обязательные письменные планы и результаты деятельности Высокие расходы на управление Ставка на новизну и реформистскую риторику Новизна недолговременна Основаны на утопических схемах управления Реальная действительность всегда оказывается неизмеримо богаче любой умозрительной схемы 22
Некоторые проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном секторе ü Системы управления результативностью, прежде всего, предназначены для промышленно-производственной деятельности циклического характера, состоящей из несложных производственных функций и имеющей очевидные, однозначные результаты ü Многие виды деятельности органов государственной власти имеет многоцелевой характер, а многие важнейшие политические задачи в принципе не поддаются количественному измерению и оценке ü Причинно-следственная связь между деятельностью и ее результатом в секторе государственного управления часто выражена слабо. Следствия и результаты, представляющие общественный интерес, почти всегда зависят от ряда факторов, которые находятся вне сферы прямого влияния органов государственной власти ü Между собственно процессом деятельности и получением запланированных результатов проходит весьма длительный период времени на основе : Thomas P. Performance Measurement, Reporting and Accoutability. P. 46 -47; Pollitt Ch. , Girre X. , Lonsdale J. , Mul R. , Summa H. and Waerness M. Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in Five Countries, London: Oxford University Press. 1999. 23
Некоторые проблемы, связанные с использованием управления по результатам в государственном секторе (продолжение) ü Большинство показателей результативности по своей природе субъективны, а их оценка связана с высокими затратами, в силу чего методы управления по результатам также не могут быть абсолютно объективными и нейтральными по своим последствиям ü Не все наглядные, поддающиеся количественному измерению плановые задания или индикаторы однозначно связаны с планируемой совокупностью результатов деятельности, поскольку мы просто не располагаем такими методиками управления , использование которых гарантировало бы достижение всех ясно и четко сформулированных целей ü Ориентация на количественные плановые задания может вызывать негативные эффекты, такие, например, как возникновение ограниченного видения проблемы; недооценка значения качественных результатов; ограничение взаимодействия с другими организациями (подразделениями), работающими над решениями аналогичных задач ü Непосредственная увязка плановых заданий с материальными ресурсами и вознаграждением способна стимулировать прямой обман ü Организация качественных административно-управленческих структур, а также их грамотное практическое использование является делом очень дорогостоящим на основе : Thomas P. Performance Measurement, Reporting and Accoutability. P. 46 -47; Pollitt Ch. , Girre X. , Lonsdale J. , Mul R. , Summa H. and Waerness M. Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in Five Countries, London: Oxford University Press. 1999. 24
Проблемы внедрения БОР на региональном уровне Ø Внешние предпосылки (гражданское общество, государственная политика, бюджетная обеспеченность) Ø Внутренние предпосылки (мотивы руководства, организационная структура и система управления, кадры) Ø Методическая база 25
Имеет ли БОР шанс быть внедренным при используемом в настоящее время подходе? Государственная политика ? Сокращение бюджетной обеспеченности Повышение требовательности граждан «Политическая мода» Методики Внешние предпосылки ? Результаты внедрения БОР ? ? Внутренние (организационные) предпосылки ? Приверженность руководства, лидерство Организационная культура Организационная структура и инфраструктура По материалам выступлений С. А. Ананенко, зам. Мэра г. Череповец Кадровые вопросы 26
Для повышения шансов внедрения механизмов БОР: üРеинжиниринг системы управления на основе комплексной апробации в пилотных проектах üПеренос инициативы по внедрению на высшие уровни компетенции в системе государственного управления (вовлечение первых лиц государства, регионов, муниципалитетов) üВнедрение принципов формирования бюджетов и межбюджетных отношений, стимулирующих внедрение üВовлечение населения üВлияние на культуру организации üИзменения инфраструктуры и организационной структуры, попытка построения в ведомствах элементов организаций «матричного типа» üОсознание необходимости системного подхода и внедрения новаций комплексно на основе системного анализа üОбучение персонала 27
Координация некоторых мероприятий бюджетной реформы § Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов § «Стандартный» мониторинг региональных и муниципальных финансов § «Расширенный» мониторинг региональных и муниципальных финансов § Кодекс лучшей практики управления региональными и муниципальными финансами § Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами § Проекты технической помощи § Подготовка и переподготовка кадров 28
Критерии внедрения разработок на примере субпроекта «Управление долгом» 1. Пакет нормативных актов, принятых исполнительными органами власти субъектов Федерации, регламентирующих систему управления долгом и условными обязательствами бюджета субъекта Российской Федерации, определяющих и регулирующих следующие параметры системы управления долгом и условными обязательствами бюджетов: 1. 1 Зафиксированные и утвержденные цели, задачи и общие принципы долговой политики 1. 2 Список объектов системы управления долгом и условными обязательствами, включая просроченную кредиторскую задолженность бюджетных организаций, в соответствии с материалами субпроекта «Управление долгом» (RFTAP 3. 4)) 1. 3 Список субъектов системы управления долгом и условными обязательствами на уровне региона и их функции, в соответствии с материалами субпроекта «Управление долгом» (RFTAP 3. 4)) 29
Критерии внедрения разработок на примере субпроекта «Управление долгом» (Продолжение) 1. 4 Утвержденная процедура планирования прямых и условных обязательств. Использование при планировании утвержденного определения и методики расчета долговой емкости бюджета (в соответствии с материалами субпроекта «Управление долгом» (RFTAP 3. 4)). Наличие описанной процедуры обмена информацией между субъектами управления обязательствами, стратегического и инвестиционного планирования, среднесрочного финансового планирования и бюджетного планирования. Утвержденный порядок разработки и принятия программы заимствований (например, в виде приложения к проекту бюджета). 1. 5 Утвержденный порядок учета и формы для учета обязательств, включая условные обязательства и просроченную кредиторскую задолженность (если она есть) и затраты по обслуживанию обязательств. Учет обязательств в виде реестра обязательств, порядок учета регламентирует состав и структуру информации об обязательствах, источники информации, периодичность внесения информации в реестр. Долговой книги недостаточно как формы учета обязательств. 30
Критерии внедрения разработок на примере субпроекта «Управление долгом» (Продолжение) 2. Основные положения стандартов управления долгом и условными обязательствами субъекта Российской Федерации закреплены в региональном законодательстве (или поправках к нему) …………………………………. . 3. Порядок учета и формы для учета консолидированного долга 4. Утвержденная классификация рисков и методические рекомендации по управлению рисками 5. Утвержденный порядок реструктуризации обязательств, в том числе просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций 6. Утвержденный порядок раскрытия информации о состоянии консолидированного долга и условных обязательств бюджета субъекта Российской Федерации 7. Наличие автоматизированной системы ведения реестра обязательств бюджета и государственного (муниципального) сектора. Автоматизированная система должна представлять собой специализированное программное обеспечение на основе электронной базы данных, способную хранить и обновлять информацию, а также автоматически готовящую всю отчетность в утвержденных формах 31
Внедрение формализованных процедур управления долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования (по условиям конкурса ФРРМФ) § оценка действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года § утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность на среднесрочный период § утверждение методики расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность субъекта Российской Федерации § публикация в СМИ и сети Интернет сведений о долговых обязательствах, в том числе по видам обязательств и срокам их погашении § объем краткосрочной задолженности (со сроком погашения не менее 1 года) не превышает 10 % доходов бюджета без 32
Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (конкурс ФРРМФ) § проведение оценки потребности в предоставляемых бюджетных услугах (отдельно по видам бюджетных услуг) и фактически предоставленных бюджетных услуг за последние три отчетных года § утверждение перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении § утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год § публикация в СМИ и сети Интернет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов) § учет результатов оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов на 33
Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (конкурс ФРРМФ) § инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг § законодательное утверждение стандартов качества предоставления бюджетных услуг по видам бюджетных услуг (культура, образование, здравоохранение, социальная политика) § утверждение порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг стандартам § публикация в СМИ и сети Интернет стандартов предоставления бюджетных услуг § не менее 50 % бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) имеют стандарты качества предоставления бюджетных услуг 34
ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ НОВЫХ СТАНДАРТОВ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ Ø отсутствие разработанных стандартов (технологий-модулей «plug-and-play» ) как таковых по ряду направлений Ø отсутствие рекомендаций по типовым вариантам построения функциональных моделей (финансовых моделей) управления региональными финансами, учитывающих декларированные новации Ø отсутствие координации в формулировании критериев в различных нормативно-правовых актах по тем или иным модулям, в случае когда разработка такого модулястандарта выполнена (управление долгом, система бюджетных закупок и т. д. ) Ø стандарты, принятые на уровне актов исполнительной власти, де факто зачастую не вводят в действие декларированную технологию Ø не приняты пока и в виде ВМР, есть риск что и Руководство, описав новые стандарты, не введет их де факто в действие 35
При планировании и организации новых проектов реформирования системы управления общественными финансами и ее подсистем необходимо: ü Не ограничиваться лишь сферой финансовых и бюджетных технологий, поскольку многие объявленные в качестве актуальных задачи в принципе не имеют решения в рамках такой методологии, а расширять применение методологических инструментов построения и оптимизации сложных иерархических систем управления, привлекая соответствующих специалистов, не ограничиваясь использованием специалистов в области бюджетного законодательства ü Точно соотносить уровень компетенции органов власти, с которыми планируется взаимодействовать консультанту в рамках того или иного проекта, с кругом поставленных задач; в прошлом допускались принципальные ошибки, когда, одному-двум ведомствам вместе с консультантами предписывалось решить задачи, посильные только Правительству региона в целом и то при определенных условиях; большой круг задач не может быть решен успешно без участия первых лиц (регионов, муниципалитетов) 36
При планировании и организации новых проектов реформирования системы управления общественными финансами и ее подсистем необходимо (продолжение): ü В явном виде консультантам в технических заданиях предписывать анализ решения подобных задач в корпоративном секторе (консультант либо аргументирует принципиальную неприменимость соответствующей методологии в конкретном случае, либо на ее основе разрабатывает (адаптирует) инструментарий для государственного сектора) ü По итогам анализа международного опыта консультант должен давать аргументированные выводы о том А) что конкретно можно заимствовать и почему, Б) что не подходит для российских условий и почему, В) какие аспекты не разработаны нигде достаточным образом и в чем именно суть этих пробелов (из этих выводов следует целеполагание на разработки) ü Тщательнее координировать работу консультантов и специалистов ведомств, работающих над одними и теми же проектами НПА (в прошлом иногда никак не «пересекались» специалисты, готовившие поправки в БК, и консультанты, работающие над теми же вопросами) 37
Пример постановки задачи перед консультантом по исследованию и адаптации методов, применяемых для корпоративного сектора, в государственном секторе Консультант должен, отталкиваясь от методологических подходов, принятых в системах риск-менеджмента в корпоративном секторе, в бизнесе, разработать подобную методологию для госсектора. Консультант должен исследовать, например, возможность и продуктивность применения различных методов количественной оценки и анализа рисков, сценарного логико-вероятностного управление рисками (так называемые ЛВ-модели риска) в проблемах управления, инвестиционной деятельности и т. п. , ЛВ-моделей риска «неуспеха с группами несовместных событий» , ЛВ-моделей риска «в системах с несколькими состояниями элементов» , подхода к учету междисциплинарных связей между различными приложениями теории риска. Однако, если эти и другие известные методологические подходы не могут быть применены по каким-то причинам, то надо дать развернутую аргументацию, подробное описание, что может быть применено, а что нет и по каким причинам, обосновывая построение системы риск-менеджмента для госсектора. 38
«Новоявленный публицист, кн. В. Мещерский, говорит справедливо: реформы необходимы, но не менее того необходимы и знаки препинания. Или, говоря иными словами: выпустил реформу - довольно, ставь точку; потом, спустя время, опять выпустил реформу и опять точку ставь. С своей стороны, скажу более: не одну, а несколько точек всякий раз ставить не мешало бы. И не непременно после реформы, но и в другое, свободное от реформ, время» Михаил Евграфович Салтыков-Щедрин «Дневник провинциала в Петербурге» (1872), собрание сочинений в 20 томах, Т. 10. М. : "Художественная литература", 1970. 39
Панов Михаил Кимович, старший консультант Проекта Минфина России и МБРР «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне» Тел. (495) 221 -77 -67 E-mail: mpanov@fer. ru 40
Скачать презентацию Реформирование бюджетирования или реформирование управления некоторые уроки проектов
8c527868c64714e2a776834108e52260.ppt