РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИЙ ДОГОНЯЮЩЕГО РАЗВИТИЯ: ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ В. М. Полтерович ЦЭМИ РАН и МШЭ МГУ 17 мая 2017 1
“Тот, кто пытается рассуждать о сложных экономических взаимосвязях без теории, добивается, как правило, лишь того, что рассуждает о них с использованием очень плохой теории. ” Пол Хейне. Экономический образ мышления. 2
ВВЕДЕНИЕ 3
Цель стратегии • Долгосрочная цель – встать в один ряд с западноевропейскими странами по уровню технологий и человеческого капитала, развитости гражданского общества, качеству государственного управления и политических институтов. • Упрощенная формулировка цели: уровень ВВП на душу в текущих ППП должен достигать не менее 50% душевого ВВП США независимо от колебаний цен на мировом рынке и других случайных обстоятельств. 4
Фундаментальная проблема (ФП) • Формирование, непрерывное пополнение и реализация портфеля масштабных эффективных проектов, обеспечивающих повышение уровня технологий и организации всех отраслей народного хозяйства. • Диверсификация –непременное условие (за исключением малых стран). Отрицательные примеры –Аргентина, Чили. • За последние 70 лет лишь немногие «догонявшие» страны сумели решить подобные задачи. 5
На что можно опереться при разработке стратегии • «Модельная» теория обычно позволяет исключить неэффективные варианты, но не дает однозначных рекомендаций, так как ее выводы зависят от предположений, проверка которых не проста. • Эконометрические исследования помогают сформулировать правдоподобные гипотезы, но не окончательные заключения, так как их выводы справедливы «в среднем» по выборке, но не обязательно для каждого конкретного объекта. Более того, поскольку успех догоняющего развития редок, успешные страны нередко оказываются аутлайерами. • Изучение опыта успешных стран. Это важный подход, которым нередко пренебрегают. 6 • Анализ «собственного» опыта.
План 1. Введение (уже было) 2. Причины неудач 3. Общий подход к проектированию реформ: промежуточные институты 4. Перспективные траектории 5. Ограничения 6. Уроки «экономических чудес» 7. К программе «Перестройка -3» 8. Заключение 7
ПРИЧИНЫ НЕУДАЧ 8
СТРАТЕГИИ (РЕФОРМЫ) - РЕЗУЛЬТАТ НЕВЕРНЫХ ДОГМАТИЧЕСКИХ УСТАНОВОК, А НЕ ПРОЕКТИРОВАНИЯ • Подавляющее большинство реформ (стратегий), проводимых в России (и не только в России) терпят неудачу: они не достигают целей, поставленных реформаторами, либо достигают их с избыточными издержками. Почему? Короткий ответ на этот вопрос (изучавшийся в десятках статей) состоит из двух пунктов. • А. Эксперты и политики ориентируются на мифологемы, а потому считают проектирование реформ не обязательным. • B. Реформаторы стремятся к извлечению ренты. Наиболее важные (опасные) мифологемы : • Основная задача реформ –улучшать «институты» (см. далее). • Роль государства в экономике следует снижать. (Вместо: надо увеличивать эффективность государства, предусматривая снижение роли государства по одним направлениям и, возможно, повышение –по другим). • Приватизация повышает эффективность производства (см. далее). • Для ускорения роста надо снижать инфляцию. (Снижение однозначной инфляции не ускоряет рост). 9
Очередной фетиш: «институциональные реформы» • Имеется в виду снижение коррупции, снижение административных барьеров, прозрачность бизнеса, укрепление права собственности, и т. п. Но: • Успех зависит от массовой культуры, неформальных норм - очень инерционны. • Если культура и неформальные нормы не поддерживают реформу, принуждение и контроль особенно затратны: 94 ФЗ закон о закупках, 2005 (22 попытки доработать, заменен в 2013 г. законом о контрактной системе 44 -ФЗ – Нестерович, 2016); ЕГЭ –барьеры повышаются, рента перераспределяется • Улучшение институтов не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха (CPI, 2015: Китай (83), Южная Корея (37), Чили (23)). • В опросе 2009 г. о препятствиях для бизнеса (Кузнецов, Яковлев, 2014) коррупция на 8 -ом месте из 19. Опрос РСПП (2012) – барьеры -3 место, коррупция на 5 -ом, на 1 -ом –кадры! 10
«Улучшение институтов» не является ни необходимым, ни достаточным условием успеха. • Очень быстрый рост- всегда исключение • Рассмотрим страновой показатель Rule of Law (WB): доля худших стран в % , средняя за 2000 -2012 гг. • Беларусь – 13 • Украина - 24 • Венгрия -76 • Чили- более 87 • Отношение душевых ВВП Белорусии и Украины увеличилось на 75% и Венгрии - на 55% и Чили –на 33% В 1994 г. белорус был на 4% богаче украинца, а в 2012 г. вдвое! 11 Аналогично: Индия и Китай (RL ниже, растет быстрее).
«Эффект институциональных реформ» ? Грузия и Армения Саакашвили пришел к власти в 2004 г и начал борьбу с коррупцией. Очень успешно! CPI Грузии в 2004 г. – 133 место, в 2012 г – 55 место, CPI Армении в 2004 г. – 82 место, в 2012 г – 94 место ВВП ППП на душу Грузии относительно Армении: 0, 93 –в 2004 г. 0, 85 – в 2012 г. Внешний долг Грузии на начало 2013 г. -84% ВВП, А внешний долг Армении на 2013 г. –около 60%. Отношение ВВП 2015 к 1991 в пост ценах: Грузия – третья с конца среди 15 бывших республик СССР (хуже только Украина и Молдова). 12
«Институциональная мода» среди исследователей прошла • Идет полемика о связи институтов и роста: направление каузальности; степень влияния; пороговый характер; зависимость от странового контекста A. Chong C. Calderón (2000); E. L. Glaeser, R. La Porta and A. Shleifer (2004); Acemoglu D. , Johnson S. , Robinson J. (2005), Lars P. Feld, Gebhard Kirchgässner (2008). • В работах по стимулированию роста на первый план выдвинулись проблемы промышленной политики : выявление приоритетов, НИС, кластеры, и т. п. – другие институты! См. , например, Rodrik (2007), Stiglitz J. E. and J. Y. Lin (eds) (2013). The Industrial Policy Revolution I. The Role of Government Beyond Ideology. 13
• Задача догоняющего развития по Д. Норту-1 «. . различаются две задачи развития, которые обычно смешиваются. Вторая — переход от обществ с ограниченным доступом к порядкам открытого доступа…. Обычно именно этой задачей занимаются специалисты по проблемам развития: как трансформировать развивающиеся общества в современные капиталистические демократии. Однако прежде чем общества будут в состоянии трансформироваться таким образом, они сталкиваются с первой задачей: как улучшить социальную организацию, чтобы обеспечить увеличение выпуска, снижение уровня насилия, стабильную политическую систему и повышение индивидуального благополучия граждан, при этом оставаясь в режиме ограниченного доступа? » • Д. Норт, Дж. Уоллис, С. Уэбб, Б. Вайнгаст. В тени насилия… (с. 7). • 14
• Задача догоняющего развития по Д. Норту-2 • «Исследователи осознали, что институциональная программа для развивающихся стран – это не то же самое, что идущее по нарастающей и линейное усвоение институтов в развитых странах» , так как «…институциональные нужды в этих регионах качественно отличаются от нужд развитых стран» • Д. Норт, Дж. Уоллис, С. Уэбб, Б. Вайнгаст (2012). В тени насилия… (с. 6). • 15
РЕФОРМА- ИНСТРУМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ БОРЬБЫ И / ИЛИ ИЗВЛЕЧЕНИЯ РЕНТЫ • Вторая важнейшая причина неудачи реформ: • B. Иногда реформаторы не заинтересованы в эффективности реформ: реформы используются как инструмент административной (а также политической) борьбы и/ или извлечения ренты. • Залоговые аукционы -1995. • Плоская шкала НДФЛ -2001. (? ) (Городниченко и др. : не повышает эффективность). • Монетизация льгот -2005 (заведомо невыполнимая нагрузка на регионы). • План приватизации 2011 г. (Роснефть, Сбербанк). –Рентоизвлечение опирается на мифы. • Реформы управления наукой, образованием, культурой –контроль над творческой интеллигенцией. 16
РОЛЬ НАУКИ : РАЗОБЛАЧЕНИЕ РЕНТОИЗВЛЕЧЕНИЯ • Приватизация: модельная теория, эконометрические исследования, обобщение опыта • Теорема Сэппингтона–Стиглица: форма собственности не существенна, если предполагать симметрию информации, нейтральность агентов к риску и совершенство конкуренции частных агентов за продаваемую государством собственность. Если же эти условия не выполняются, то приватизация не обязательно ведет к эффективному решению. В частности, если для частных агентов характерно неприятие риска (что вполне вероятно), а производственные риски высоки, то приватизация не обеспечивает эффективности (Sappington, Stiglitz, 1987). 17
Приватизация: эконометрические исследования • Estrin et al (2009): обобщены результаты 35 исследований, посвященных сравнению эффективности приватизированных и государственных предприятий в переходных экономиках. Выводы : «…приватизация сама по себе не гарантирует улучшения функционирования, по крайней мере, в кратко- и среднесрочной перспективе» . . . «эффект приватизации предприятий отечественными собственниками … был положительным в странах Восточной Европы; он был нулевым или даже отрицательным в России и остальных странах СНГ» (p. 25 ). 18
Приватизация: анализ опыта • Авторы статьи Eller et al (2012), пишут о «простом выводе» из многих исследований: «Все ненавидят приватизацию» . Рассматривая выборку из 28 000 граждан 28 -и стран с переходной экономикой, авторы обнаруживают, что 80% респондентов считают необходимым пересмотреть результаты приватизации. Из них 36% предпочитают частную собственность государственной в принципе, а остальные, будучи сторонниками частного предпринимательства, полагают, что приватизация была несправедливой. 19
Приватизация: промежуточные институты. Eller et al. (2012, Table 1) : наибольшую поддержку – от 46, 7% до 31, 4% получили приватизационные реформы в Беларуси, Эстонии, Монголии и Словении, где реформы не носили шокового характера. • В Беларуси - медленная приватизация (Bakanova et al. , 2006). • В Монголии - «распыление» собственности между гражданами и сохранение топ- менеджеров компаний (Jermakowicz , Kozarzewski, 1997). • В Эстонии – частные фирмы появились еще в 1987 г; позднее созданы кооперативы и арендные предприятия; на первом этапе приватизации крупных предприятий был проведен эксперимент (Purju, 1996). • В Словении - преобразование предприятий, управляемых работниками. На первом этапе приватизации многие фирмы национализированы; значительная часть акций передана работникам. • Китай - вначале бурный рост числа township and village enterprises – мелких фирм, объединявших хорошо знакомых друг с другом работников под защитой и при участии местного начальства. Влияние на культуру. 20
ОБЩИЙ ПОДХОД К ПРОЕКТИРОВАНИЮ РЕФОРМ: ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИНСТИТУТЫ 21
Стратегия промежуточных институтов • Реформа – не одномоментный акт, а построение последовательности (промежуточных) институтов в подходящем институциональном пространстве, соединяющей начальный институт с финальным -желательным. • Каждый промежуточный институт удовлетворяет действующим ограничениям. • Последовательность д. быть эффективной. • Понятие промежуточного института: Полтерович (2001) Qian (2001)- transition institution Rodrik (2008) – second- best institution 22
Функции промежуточных институтов • Промежуточные институты способствуют ослаблению ограничений – культурных, институциональных, политических, технологических или ресурсных, которые препятствуют дальнейшему движению. • Обычно выполняют функции финального (желательного) института. 23
Как искать промежуточные институты Три стратегии поиска • Использование существующего института, его развитие в нужном направлении. Муниципальные предприятия в Китае в процессе формирования частного сектора. • Конструирование качественно нового промежуточного института. Социалистическая экономика. Европейский Союз. Либерализации цен в Китае. • Трансплантация (заимствование, импорт ) промежуточного института из «прошлого» более развитых институциональных систем. Словакия и Чехия в 1992 -1993 гг. – стройсберкассы. Россия 1992 г. – либерализация цен и внешней торговли, приватизация, и т. п. 24
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ 25
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ (1) Должны учитывать (1) масштаб отклонений параметров исходной институциональной системы от целевой; • (2 -3) ресурсные и технологические ограничения (плотность сетей); • (4) особенности гражданской культуры и уровень развития человеческого капитала (коллективизм – корпоративное управление; патернализм – соц. политика); • (5) возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них; • (6) статическую и динамическую комплементарность институтов; 26
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ТРАЕКТОРИИ (2) Должны • (7) обеспечивать ослабление ресурсных, технологических , культурных и институциональных ограничений вдоль траектории; • (8) включать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной активности; • (9) формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории; • (10) предусматривать на каждом шаге, по крайней мере, частичную компенсацию потерь; • (11) сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста. 27
ОГРАНИЧЕНИЯ 28
Препятствия для решения ФП (1) А. Культура: патерналистские ожидания, пассивность, неуважение к закону, низкий уровень обобщенного доверия, короткий горизонт, боязнь неопределенности. B. «Плохие» институты рынка. С. Многочисленные market failures. Основное: а) ограниченность временного горизонта, боязнь неопределенности → недостаток сбережений и инвестиций; близорукие решения. Например, при росте цен ресурсов рынок стимулирует вложения в ресурсный сектор → голландская болезнь; б) ограниченность «технологического горизонта» . Исчерпание «простых» возможностей. Сегодня, чтобы проект был эффективным, он должен предусматривать совершенствование технологий в нескольких отраслях (напр. , нефтепереработка-нефтехимия –строительство). Рынок такие проекты не формирует. 29
Препятствия (2) D. Многочисленные government failures. Основное: 1. отсутствие единой команды, Минфин, Минэкономразвития и ЦБ «тянут в свою сторону» ; 2. отсутствие независимой экспертизы; априорный выбор приоритетов; 3. неумение наладить эффективное взаимодействие с бизнесом и обществом; нужно обсуждение комплекса проектов, а не разрозненных идей (типа «снизить нагрузку на бизнес» ); 4. Чрезмерная централизация принятии решений (следствие A, но также и D 1 -D 3). Нужна экспертная процедура, а не просто мнение первого лица. Дифференцированный уровень самостоятельности для 30 регионов.
Препятствия (3) E. Низкий уровень сбережений и разрыв между сбережениями и накоплением. Проблема доверия. F. Недостаточный уровень человеческого капитала. Для решения фундаментальной проблемы (слайд 4) нужна специальная система промежуточных институтов - ИДР, работоспособная при имеющихся ограничениях и способствующая их ослаблению, создавая тем самым условия для дальнейших преобразований. 31
УРОКИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЧУДЕС 32
Два типа институтов • Институты конкурентного рынка (ИР): эффективное введение и исполнение законов (в частности, защита прав собственности); низкий уровень коррупции; ограничение лоббирования и монополизма, «свобода конкуренции» . • Попытки «непосредственного» совершенствования ИР путем принятия соответствующих законов не ведут к успеху вследствие культурных и других ограничений. • Нужны институты догоняющего развития (ИДР) для решения фундаментальной проблемы, такие как национальное планирование; генеральное агентство развития; НИС, нацеленная на имитацию; корпоративистская система управления; поддержание заниженного валютного курса и низкого неравенства, и т. п. - Инициируя экономический рост, они ускоряют эволюцию гражданской культуры, создавая условия для совершенствования и ИР, и ИДР (см. ниже). 33
Уроки экономических чудес (1) • «Экономические чудеса» : Япония , Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Испания, Франция, Германия, Ирландия (Китай, Малайзия? ? ). • Механизмы успешного догоняющего развития обладают целым рядом общих черт и элементов. • А. Все они направлены на решение ФП (формирование, отбор и реализацию крупномасштабных инвестиционных проектов); в этом процессе инициатива принадлежит правительству, которое следует принципам корпоративизма, организуя сотрудничество с бизнесом и представителями гражданского общества. • B. Для решения ФП создается система институтов, возглавляемая специальным агентством (назовем его Генеральным (Федеральным) агентством развития –ФАР), подчиненным непосредственно главе правительства. В некоторых случаях роль ФАР может играть выделенное министерство (например, Министерство международной торговли и промышленности в послевоенной Японии). Это, в частности, создает условия для эффективного 34 согласования интересов разных министерств.
Уроки экономических чудес (2) • С. Важнейшими составляющими архитектуры «догоняющих» механизмов являются система национального планирования и «национальная инновационная система» . Первая нацелена на формирование индикативных долгосрочных, средне- и краткосрочных планов, их согласование друг с другом и с финансовыми возможностями страны. НИС должна обеспечить интенсивное заимствование более передовых технологий. 35
Уроки экономических чудес (3) • D. ФАР обеспечивает согласование всех видов социально-экономической политики в соответствии со стадией развития экономики для достижения быстрого роста производства и потребления. В частности, на определенных стадиях ключевой задачей могут стать поддержка импортозамещения и/ или стимулирование экспорта. • E. ФАР проводит институциональные реформы, направленные на улучшение ИР: условий ведения бизнеса, включая укрепление прав собственности, борьбу с коррупцией, и т. п. 36
Национальное планирование в странах чуда • Ни одно «экономическое чудо» (быстрый рост темпом не менее 7% в течение 20 -30 лет) – не обошлось без индикативного планирования и без специального агентства или выделенного министерства, которое согласовывало деятельность всех министерств. • Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции • Япония – Министерство промышленности и торговли • Национальная комиссия по развитию и реформам –Китай • Индия : Planning Commission, преобразована в National Institution for Transforming India – Aayog в 2015 г. • Ирландия: The Planning Board ; Малайзия – PEMANDU. • У нас: вечный спор министерства экономики, финансов и ЦБ • Задача индик. планирования: Пьер Массе, установление доверия • Необходимость: комплементарность технологий; рынок для инноваций –экспортная ориентация. Но сейчас эта политика затруднена. Надо одновременно совершенствовать технологии и создавать собственные рынки за счет удлинения проектных цепочек оо 37 (углубление нефтепереработки –полипропилен –строительство)
Национальное планирование: два типа систем. • Универсальное (централизованное или индикативное): нацелено на ускоренное сбалансированное развитие отраслей и регионов за счет широкомасштабных инвестиционных проектов; требует формирования иерархии специализированных институтов планирования. • Программное бюджетирование (Schick, 2013): использует относительно небольшое число программ, направленных на решение ключевых народнохозяйственных проблем; программы разрабатываются и реализуются министерствами и ведомствами, осуществляющими также текущее управление. • Национальное планирование в развивающихся странах тяготеет к первому типу, в развитых – ко второму. 38
Индикативное планирование: Китай • Национальная комиссия по развитию и реформам (NDRC) - миниправительство (Martin, 2014). • Разрабатывает кратко- , средне- и долгосрочные планы на национальном, региональном и отраслевом уровнях, обеспечивая их согласованность друг с другом и с бюджетом, координирует и во многом формирует все направления социально-экономического регулирования, включая промышленную, внешнеторговую, антимонопольную, макроэкономическую, природоохранную и социальную политику. Разрабатывает проекты реформ и координирует работу национальной инновационной системы. • Благодаря разумной степени агрегации плановых показателей китайская модель планирования оставляет значительное пространство для принятия решений на местах (Xu, 2011). • (Heilmann, Melton, 2013). Две отличительные черты китайского планирования: встроенное в план экспериментирование помогающее осуществлять коррекцию, и кадровая политика, базирующаяся на мониторингах выполнения важнейших плановых показателей. 39 • См. http: //en. ndrc. gov. cn/.
От индикативного планирования к программному бюджетированию: Франция (1) • 1946 г. Генеральный комиссариат по планированию при Правительстве Франции - пятилетние планы, промышленная политика. Первые планы перевыполнялись, но с 1970 -х годов достигаемые показатели стали сильно отставать от запланированных. К этому времени Франция уже решила задачу догоняющего развития, обогнав Великобританию по уровню душевого ВВП. Универсальное планирование не соответствовало новой стадии развития и было слабо связано с бюджетным процессом. Вследствие этого, а также изза кризиса 1970 -х годов, вызванного повышением нефтяных цен, рос национальный долг. • Эволюция планирования : 1) сокращалось число планируемых показателей; 2) региональное планирование все в большей мере становилось функцией территориальных органов; 3) расширялся горизонт планирования; 4) возрастала роль бюджетирования. 40
От индикативного планирования к программному бюджетированию: Франция(2) • В середине 1990 -х годов: задача интеграции индикативного планирования и бюджетирования. В 2001 г. - трехлетний бюджет, подлежащий пересмотру каждые два года. Национальная система планирования, основанная на системе программных бюджетов (Martin et al. , 2011; Андрюшкевич, 2012; Хрусталев и др. , 2013). • Однако задача стыковки планирования с бюджетированием остается пока нерешенной, так что возникают даже сомнения в эффективности программного бюджетирования в его нынешних вариантах (детальный анализ см. в (Schick , 2013)). 41
Индикативное планирование и программное бюджетирование: структурные различия • Структура систем программного планирования - графы-деревья с однонаправленным потоком информации – от целей высшего уровня к задачам административных единиц, ответственных за разработку и реализацию программ (см. схему в (Хрусталев и др. , 2013, с. 10)). Обратная связь возникает лишь на этапе их мониторинга. • Универсальное планирование предполагает непосредственное участие производственных единиц в процессах формирования проектов и многократный итеративный процесс взаимной корректировки целей и проектов. • Смешанная система должна иметь структуру универсальной, но, сверх того, предусматривать итеративное согласование целей, проектов и программ с бюджетными возможностями. • Учет комплементарности технологий. Взаимосвязанное совершенствование технологий. • Россия: задача построения смешанной системы. 42
Инструменты отбора проектов • Методы расчета эффективности взаимосвязанных проектов • Межотраслевой баланс • Матрицы социальных счетов • Вычислимые модели общего равновесия • Сетевые модели 43
Уроки экономических чудес (4). Корпоративизм • В странах Юго-Восточной Азии консолидация усилий в процессе реформ опиралась на «слияние» государственного аппарата, бизнеса и профсоюзов в рамках корпоративистских режимов, постепенно трансформировавшихся от государственного корпоративизма к социетальному (Mc. Namara, 1999; Unger and Chan, 2015). • Корпоративизм: система принятия политических и экономических решений, основанная на взаимодействии государства с организациями, представляющими группы интересов (прежде всего, работников и работодателей). К корпоративистским относят широкий спектр систем –от франкистской Испании до скандинавских стран и Австрии в послевоенные годы (Molina, Rhodes, 2002; Cardoso , Mendonça, 2012). • Важно: обеспечен рост – предпосылка для изменения культуры • Роль государства в корпоративистских системах может существенно меняться. 44
Корпоративизм и принципы «государства развития» • Чалмерс Джонсон – developmental state (Johnson, 1999). • F. Cплоченная команда администраторов, нацеленных на решение задач стимулирования роста; во главе - сильный лидер (Пак Чонхи в Южной Корее, Ли Куан Ю в Сингапуре, и т. п. ), • Достаточная мера децентрализации. • G. Оценка деятельности чиновников на всех уровнях иерархии по их достижениям в обеспечении экономического роста. • H. Подчинение внешней политики задачам экономического развития (“the politicians reign and the state bureaucrats rule” - «политики правят, а администраторы управляют» ). • I. Постепенное уменьшение роли государства и демократизация. В Японии либерально-демократическая партия правила бессменно в течение 38 лет, начиная с 1955 г. Реформы в Южной Корее были инициированы генералом Пак Чонхи, который фактически руководил страной в течение 18 лет. 45
Институты, укрепляющие доверие • В странах Восточной Азии: система пожизненного найма, система главного банка, индикативное планирование (Маsse, 1965) • Китайская приватизационная реформа началась с бурного роста числа муниципальных предприятий (township and village enterprises) – мелких фирм, объединявших хорошо знакомых друг с другом работников под защитой и при участии местного начальства. • В Чехии и Словакии в начале 1990 -ых годов введен неэффективный для развитых экономик ипотечный институт – строительно-сберегательные кассы. • Эволюция системы принятия решений в Совете министров (Council) ЕС обеспечила постепенный рост доверия за счет использования правила единогласия. 46
Уроки экономических чудес (5) J. Политика низкого неравенства K. Тесная связь банков и предприятий L. Ведущая роль крупных фирм на этапе заимствований. Поддержка МСП, его роль постепенно меняется. M. Решения принимаются в процессах взаимодействия государства, бизнеса и общества. 47
Уроки экономических чудес (6) • Промежуточные институты догоняющего развития способствовали смягчению ограничений и сами постепенно модифицировались, обеспечивая переход к современным демократиям с эффективной рыночной экономикой. • Проведенный анализ позволяет наметить план институциональной реформы в России. • Важный принцип: опора на достигнутое. 48
К ПРОГРАММЕ «ПЕРЕСТРОЙКА -3» 49
Гипотеза о природе подобия • Сходство промежуточных институтов, формировавших траектории догоняющего развития в успешных странах, объясняется совпадением целей и общностью технологических, институциональных и культурных ограничений ( «препятствий» ), которые необходимо было учитывать и преодолевать. • Институциональные ограничения преодолеваются легче, нежели культурные. • Институты догоняющего развития оказались совместимыми с культурными ограничениями. • Благодаря ИДР странам экономического чуда удалось инициировать быстрый рост, несмотря на низкий уровень человеческого капитала и неразвитость 50 гражданской культуры.
К ПРОГРАММЕ «ПЕРЕСТРОЙКА -3» (1) • Модернизация административного управления. Цели: Команда единомышленников; союз с бизнесом и обществом; принцип назначения высших администраторов – обеспечение роста (а не лояльность); региональная децентрализация. • Создание Федерального агентства развития: координация планов и реформ. • Система национального планирования: согласование целевых программ, кратко-, средне- и долгосрочных планов; синтез программного бюджетирования и индикативного планирования; основа –формирование, отбор и реализация крупных проектов; вовлечение РАР и бизнес-ассоциаций; союз с обществом. 51
К ПРОГРАММЕ «ПЕРЕСТРОЙКА -3» (2) • НИС для заимствования технологий +постепенный переход к инновациям: сектор науки: от университетов до исследовательских отделов фирм; сеть отраслевых исследовательских и проектноконструкторских институтов; совершенствование человеческого капитала, обновление образовательных программ; непрерывное образование. • Модернизация управления госсобственностью. • Политика ЦБ и кредитная политика: ориентация на рост; стабильный низкий реальный курс+ избирательная поддержка импорта; сочетание частно- государственного партнерства и проектного финансирования. • Расширение внутреннего спроса: сокращение неравенства доходов. • Ипотека: ССК, региональные и корпоративные программы. 52
РОССИЯ: СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ • Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании» , 28 июня 2014 г. N 172 -ФЗ • Важные новации: 1) сделана попытка рассмотреть в едином комплексе среднесрочные и долгосрочные прогнозы и планы, региональные и отраслевые, связав их с бюджетными планами и государственными программами; 2) закон вводит скользящее планирование 3). закон упоминает, но не определяет органы, ответственные за составление планов. Возможно, законодатель имеет в виду создание специальных органов. • Федеральное агентство развития: основа смешанной системы интерактивного планирования. Подчинено главе Правительства – согласование деятельности министерств. Согласование планов разной срочности с бюджетом. Постепенное становление независимой от министерств иерархии органов территориально-отраслевого планирования - Сеть региональных агентств. Управление национальной инновационной системой. Разработка институциональных реформ вместе с министерствами. 53 • Связь с бизнесом и обществом.
РОССИЯ: СОЗДАНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО АГЕНТСТВА РАЗВИТИЯ • Необходимость государственного органа, занимающегося отбором проектов и независимого от министерств, видимо, осознана в российских правительственных структурах: создание 30 июня 2016 г. Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, «образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием Российской Федерации и реализацией приоритетных проектов» (Указ…, 2016). Однако, пока что Совет можно в лучшем случае рассматривать как первый шаг к созданию ФАР. Большая часть задач, которые должна решать такая структура, даже не поставлены. Задачи согласования вынесены на уровень вице-премьеров и ведущих министров, имеются серьезные сомнения в возможности эффективного решения спорных вопросов. Первый «пакет» проектов предлагается посвятить здравоохранению, образованию, жилищному строительству и вопросам жилищно-коммунального хозяйства. А задачи 54 модернизации промышленности упоминаются лишь мельком.
Заключение 1: нужен закон о проектировании реформ (стратегий) Каждый проект должен базироваться на результатах научных исследований и содержать следующие разделы. 1. формулировка целей; 2. анализ спонтанной эволюции институтов; 3. анализ аналогичных реформ в других (не только передовых) странах и институциональных экспериментов; 4. разбиение реформы на этапы и представление ее в виде последовательности промежуточных институтов; 6. сопоставление интегральных выгод от реформы с интегральными издержками; 7. обоснование перспективности планируемой институциональной траектории в соответствии с требованиями (1) – (11); (учет политических ограничений!); 8. выбор эффективной технологии осуществления реформы, включая создание необходимых вспомогательных институтов; 9. план институциональных экспериментов; 10. методика анализа результатов осуществленных институциональных изменений (аналог оценки рег. возд. ) 55
Заключение 2: развивать сектор институциональных исследований и разработок • Нужен сектор институциональных исследований и разработок – сеть специализированных организаций для изучения, трансплантации и конструирования институтов, проектирования и мониторинга стратегий и реформ. • Конкуренция при разработке стратегий, открытые слушания. 56
Спасибо за внимание! 57
Скачать презентацию РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИЙ ДОГОНЯЮЩЕГО РАЗВИТИЯ ПРОБЛЕМЫ МЕТОДОЛОГИИ В М
bd4ea8f07bb02a9a83d191cda4e7c9e1.ppt