Расширенное заседание секции Экспертного совета при Комитете Государственной

Расширенное заседание секции Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по энергетике по вопросам законодательного обеспечения атомной отрасли и Комиссии Госкорпорации "Росатом» по законопроектной деятельности Об устранении административных барьеров и повышении эффективности нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии для обеспечения развития атомной отрасли в современных условиях А. М. Агапов – директор Департамента ядерной и радиационной безопасности, организации лицензионной и разрешительной деятельности Госкорпорации «Росатом» , д. т. н.

Содержание доклада 1. Структура регулирования (органы, основные задачи, принципы) 2. Состояние безопасности 3. Нормативно-правовое регулирование, оптимизация 4. Оптимизация процедур подтверждение соответствия (лицензирование, сертификация, …) 5. Предложения по оптимизации функций регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Структура регулирования (органы, основные задачи, принципы)

Нормативное правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии Конституция Российской Федерации Органы, осуществляющие нормативное правовое регулирование Президент РФ Государственная Дума Правительство РФ МЧС России ФМБА России Роспотребнадзор Регулирующие акты Указы, распоряжения законодательные акты технические регламенты ратификация договоров постановления, распоряжения технические регламенты акты в области пожарной безопасности акты в области радиационной безопасности Минприроды России Ростехнадзор акты в области ядерной, радиационной и технической безопасности (кроме обороны) Госкорпорация «Росатом» акты в области ядерной и радиационной безопасности (включая оборону)

Система нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии должна решать задачи: ► оценки безопасности и управления безопасностью (рисками) ► обеспечения безопасности и готовности к ликвидации аварий ► установления прав собственности ► распределения ответственности за безопасность ► формирования фондов финансирования работ по окончательной изоляции РАО, хранению и последующей переработке ОЯТ, выводу из эксплуатации ► создания экономических инструментов стимулирования работ по обеспечению безопасности и поддержанию культуры безопасности ► установления ответственности за правонарушения в области использования атомной энергии

Международные принципы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии 2. 1. . Структура и ресурсы режима регулирования должны быть установлены таким образом, чтобы они соответствовали потенциальной величине и характеру контролируемой опасности. Юридическая и государственная инфраструктура ядерной безопасности, радиационной безопасности, безопасности радиоактивных отходов и безопасности перевозки МАГАТЭ, № GS-R-1

Состояние безопасности

Коэффициент Кч Сравнительные данные производственного травматизма по России, Минатому, ФААЭ и Росатому за 1992– 2008 гг. Россия Минатом, ФААЭ, Росатом годы

Состояние безопасности Сфера безопасности Нарушения в работе АЭС Нарушения в работе ЯТЦ Нарушения в работе ИЯУ Аварийная готовность Травматизм Облучение персонала Выбросы и сбросы радионуклидов Образовалось РАО Переработано РАО Накопление РАО Загрязнение территорий Образовалось отходов производства и потребления Накопление отходов производства и потребления Капительные вложения в охрану окружающей среды Утилизация АПЛ Вывод из эксплуатации Пожарная безопасность Тренд за последние годы, положительный (+), негативный (-) + + + + + – + + + Сравнение со среднемировыми, российскими показателями + + + – + + + 9

Нормативно-правовое регулирование, оптимизация

Основные законодательные акты системы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» «О финансировании «Об особенностях управления…» «О пожарной безопасности» ЯРОО» «Об использовании атомной энергии» «Об экологической экспертизе» ФЗ «О санитарно-эпидем. благополучии населения» ФЗ «О промышленной безопасности» «Об охране окружающей среды» «О радиационной безопасности населения» «О техническом регулировании» Градостроительный кодекс РФ

Определения понятия «безопасность» в законодательных актах в области использования атомной энергии Определение Безопасность продукции и процессов - состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу, окружающей среде Обеспечение безопасности при использовании атомной энергии - защита отдельных лиц, населения и окружающей среды от радиационной опасности Радиационная безопасность населения - состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения Пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров Промышленная (техническая) безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий Ядерная безопасность - ? Законодательный акт от 27 декабря 2002 г. № 184 -ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170 -ФЗ от 9 января 1996 г. № 3 -ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 69 -ФЗ от 21 июля 1997 г. № 116 -ФЗ -

Предпосылки для оптимизации системы нормативного правового регулирования безопасности при использовании атомной энергии: ► существующая идеология регулирования безопасности возникла в 1992 году в «другой стране» , для «других объектов» ее применения и в ином правовом поле; ► объем и методы регулирования безопасности не соответствуют достигнутому уровню безопасности ЯРОО, обеспечивающему социально-приемлемый риск их эксплуатации, и поэтому безнадежно устарела; ► процедуры регулирования создают необоснованные административные барьеры и ограничения, препятствующие инновационному развитию атомной отрасли и широкому использованию ее продукции и технологий в медицине и других отраслях.

Дублирование регулирующих и контрольно-надзорных функций Органы, осуществляющие регулирующие и контрольно-надзорные функции Эксплуатирующие Минприроды Ростехнадзор организации России ФМБА России Роспотребнадзор МЧС России Качество работ и Техническая Ядерная Радиационная услуг подрядных безопасность организаций Пожарная безопасность Направления регулирования безопасности про использовании атомной энергии

Оптимизация процедур подтверждение соответствия (лицензирование, сертификация, …)

Определения понятия «лицензия» в международных и национальных законодательных актах в области использования атомной энергии Конвенция о ядерной безопасности: «Лицензия» означает любое разрешение, выданное регулирующим органом заявителю, в соответствии с которым последний несет ответственность за выбор площадки, проектирование, сооружение, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию или снятие с эксплуатации ядерной установки. Разрешение может иметь, например, форму лицензирования, сертификации или регистрации и т. п. (МАГАТЭ, № GS-R-1) ФЗ «Об использовании атомной энергии» : Разрешение (лицензия) - документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. В случае лишения эксплуатирующей организации разрешения (лицензии) она продолжает нести ответственность за безопасность объекта.

Количество лицензируемых видов деятельности ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» «Положение о лицензировании в области использования атомной энергии» Около 90 видов лицензий Свыше 350 видов лицензий Выдано лицензий за год (по данным отчетов Ростехнадзора):

Категории объектов лицензирования согласно международным и национальным законодательным актам в области использования атомной энергии Категория объекта Россия Конвенции и международная практика Атомные станции + + + - Суда с ЯУ Исследовательские ЯУ Хранилища РАО и ОЯТ Радиационные источники Перевозчики Проектанты, строители Изготовители оборудования Эксперты Персонал

Виды разрешительных документов в системе нормативного правового регулирования безопасности в области использования атомной энергии в России лицензия санитарно-эпидемиологическое заключение экологической экспертизы все объекты и виды деятельности (действуют в комплекте) разрешение на выбросы и сбросы РВ Дополнительные документы - действуют в комплекте с лицензией и заключениями: разрешение на строительство новые объекты разрешение на ввод в эксплуатацию сертификат-разрешение транспортирование РМ сертификат соответствия оборудование и технологии

Нормативное правовое регулирование безопасности организаций, осуществляющих проектирование, конструирование, сооружение, изготовление оборудования, изыскания, экспертизы Конвенция о ядерной безопасности (ст. 13) и ФЗ «Об использовании АЭ» (ст. 35): эксплуатирующая организация обеспечивает организацию и координацию разработки и выполнения программ обеспечения качества на всех этапах создания, эксплуатации и вывода из эксплуатации установки: Федеральные нормы и правила: ► эксплуатирующая организация контролирует деятельность организаций, выполняющих работы или предоставляющих услуги для нее; ► организации, выполняющие работы и предоставляющие услуги для эксплуатирующей организации, разрабатывают в рамках общей программы обеспечения качества частные программы обеспечения качества по соответствующим видам деятельности.

Категории организаций по критериям потенциальной величины и характера опасности Организации, эксплуатирующие ядерные объекты – глобальная опасность Организации, производящие и использующие радиоактивные вещества – локальная опасность Организации, осуществляющие перевозки ядерных материалов и радиоактивных веществ – безопасность обеспечивается конструкцией упаковки и условиями перевозки Организации, осуществляющие проектирование, конструирование, сооружение, изготовление оборудования, изыскания, экспертизы – не представляют опасности Предлагается установить вид разрешения: ► лицензия ► санитарно - эпидемиологическое заключение ► сертификат разрешение (варианты) ► контроль качества ► сертификация СМК ► декларирование ► саморегулирование

Срок и условия действия лицензий Ростехнадзора

Нормативный срок действия лицензии Переоценка безопасности ► Ростехнадзор устанавливает срок действия лицензии в среднем 5 лет, что значительно меньше сроков эксплуатации объектов использования атомной энергии. ► Рассмотрение заявлений на получение новых лицензий в связи с завершением сроков действующих лицензий проводятся повторно в объеме, полностью повторяющем процедуру для получения новой лицензии (включая проведение экспертиз). ► Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности. ► Следует установить, что лицензия выдается, как правило, на весь проектный срок службы объекта использования атомной энергии, и определить условия, при которых проводится переоценка безопасности (например, при реконструкции объекта).

Условия действия лицензии ► Условия действия лицензий произвольно устанавливаются Ростехнадзором, что зачастую искусственно создает ситуацию их невыполнения. ► Вызывает сомнение правомерность установления посредством условий действия лицензии обязательных требований, не предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами - техническим регламентом, федеральными нормами и правилами в области использования атомной энергии, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами. ► Правовая неопределенность отдельных требований и самостийность их установления являются питательной почвой для вынуждения к коммерческим отношениям лицензирующего и лицензируемого. ► В соответствии с законом от 8 августа 2001 г. № 128 -ФЗ лицензионные требования и условия следует определить непосредственно в Положении о лицензировании.

Нормативная продолжительность проведения экспертизы безопасности при лицензировании Вид экспертизы (лицензирования Продолжительность проведения, не более, мес. Экологическая экспертиза 6 Градостроительная 3 Экспертиза промышленной безопасности 3 Санитарно-эпидемиологическая экспертиза 2 Лицензирование отдельных видов деятельности Экспертиза безопасности при лицензировании 1, 5 не установлена Необходимо ограничить продолжительность проведения экспертизы безопасности при лицензировании 6 месяцами

Предложения по оптимизации функций регулирования безопасности при использовании атомной энергии

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора Функция в области регулирования безопасности при использовании атомной энергии Выдача лицензий на эксплуатацию и вывод из эксплуатации ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и хранилищ радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы Предложение по исключению (сохранению) или передаче функций Сохранить осуществление функции за Ростехнадзором Осуществление государственного надзора за перечисленными видами деятельности Выдача лицензий на размещение и сооружение ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов Исключить функцию, т. к. она дублирует разрешения, выдаваемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора (продолжение) Функция Предложение Выдача лицензий на: Исключить функцию, т. к. она дублирует выдачу санитарноэпидемиологических заключений органами Госсанэпиднадзора (ФМБА России и Роспотребнадзор) и санитарноэпидемиологический надзор. эксплуатацию и вывод из эксплуатации радиационных источников, пунктов хранения радиоактивных веществ и хранилищ радиоактивных отходов, не содержащих ядерные материалы; обращение с радиоактивными отходами, не содержащими ядерные материалы, при их хранении, переработке и захоронении; использование радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Осуществление государственного надзора за перечисленными видами деятельности.

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора (продолжение) Функция Предложение Выдача разрешений работникам объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии Передать осуществление функции Госкорпорации «Росатом» - в форме выдачи свидетельств на право ведения работ в области использования атомной энергии осуществляющим такую деятельность работникам учреждений Корпорации, акционерных обществ Корпорации и их дочерних обществ, а также подведомственных предприятий

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора (продолжение) Функция Предложение Выдача лицензий на обращение с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами при их транспортировании Передать осуществление функции Госкорпорации «Росатом» - в форме выдачи сертификатов-разрешений на транспортирование (перевозку), на использование определенной конструкции транспортного упаковочного комплекта, радиоактивного вещества особого вида Осуществление государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью при транспортировании ядерных материалов и радиоактивных веществ Передать осуществление функции Госкорпорации «Росатом» - в форме осуществления государственного контроля за обеспечением безопасности транспортирования (перевозки) ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора (продолжение) Функция Предложение Выдача лицензий на: Исключить функцию, т. к. лицензируемый вид деятельности не проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов представляет опасности. хранения; конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; проведение экспертизы документации и документов, обосновывающих обеспечение безопасности Формой разрешения для организации, осуществляющей указанные виды деятельности, является сертификат на систему менеджмента качества, а также, в дальнейшем, ее включение в состав соответствующей специализированной саморегулируемой организации.

Предложения по передаче или исключению избыточных и дублирующих функций Ростехнадзора (продолжение) Функция Предложение Осуществление государственного надзора за: Передать осуществление функции: проектированием и конструированием ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; конструированием и изготовлением оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения; специализированным саморегулируемым организациям - в форме осуществления ими контроля за соблюдением членами этой организации требований стандартов и правил в соответствующих сферах деятельности; эксплуатирующим организациям - в проведением экспертизы документации и форме проведения ими проверок (аудита) выполнения частных программ документов, обосновывающих обеспечение безопасности обеспечения качества, разработанных организациями, выполняющими работы и предоставляющими услуги эксплуатирующей организации.

Предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности (переданы в Минприроды России 26 декабря 2008 г. ) ► формирование межведомственной рабочей группы для подготовки законодательных и иных нормативно-правовых актов в области государственного регулирования ЯРБ ► разработка законопроектов о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и ФЗ «Об использовании атомной энергии» , направленных на регламентацию единой государственной экспертизы проектной документации ► разработка законопроекта (технического регламента) «О ядерной безопасности при использовании атомной энергии» , реализующего общую цель ядерной безопасности в понимании МАГАТЭ и нормы закона «О техническом регулировании»

Предложения по совершенствованию нормативного правового обеспечения государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности (продолжение) ►разработка законопроекта о внесении изменений в ФЗ «Об использовании атомной энергии» , направленных на совершенствование системы государственного регулирования ЯРБ ► разработка проекта постановления Правительства РФ о внесении изменений в Положение о лицензировании деятельности в области использовании атомной энергии, направленных на сокращение лицензируемых видов деятельности и оптимизации процесса лицензирования ► разработка Административного регламента по выполнению Ростехнадзором государственной функции по выдаче разрешений на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую среду ► разработка проекта постановления Правительства РФ об особенностях стандартизации в области использования атомной энергии