PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Juan

PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Juan Martin Asesor del Secretario Ejecutivo Dirección ILPES

DIMENSIÓN FISCAL DE LA CRISIS EXTERNA DE LOS AÑOS 80 efecto demoledor sobre la inversión pública (con escasas excepciones: Chile y Colombia) DOS CONSECUENCIAS deterioro sin precedentes del capital social tangible dificultades crecientes en la gestión pública de los servicios PRONUNCIADO AGRAVAMIENTO DE PROBLEMAS TRADICIONALES EN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS + + insuficiente cobertura enormes demoras de conexión interrupciones frecuentes del servicio obsolescencia de algunos sistemas

AMÉRICA LATINA: inversión en infraestructura En la figura se comparan los niveles promedio de inversión en la década de 1980 respecto de los correspondientes valores de los años 70 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1970 1980 8, 5 6, 3 4, 1 3 1, 7 Inversión pública Infraestructura 1, 6 0, 7 0, 4 0, 5 Electricidad Transporte Telecom 0, 4 0, 2 Agua y SS Fuente: Banco Mundial Como se aprecia, las caídas son significativas. Sólo las inversiones atrasadas ascienden a casi US$ 100 millones. Además, la falta de mantenimiento de las instalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación más costosa.

AMÉRICA LATINA: composición sectorial de las inversiones necesarias El valor del capital de infraestructura se estimaba (1995) en US$ 350 millones, considerando sólo los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte y provisión de agua y saneamiento. Los meros gastos anuales de mantenimiento del capital existente ascienden a US$ 7 millones (2% del capital). Por otra parte, el gasto anual de inversión requerida en los 90 para alcanzar los niveles de participación en el producto de los años 70 es de US$ 60 millones, con la siguiente composición sectorial: Transporte 23% Agua y Saneamiento 20% Telecomunicaciones 17% Electricidad 40% Fuente: datos del Banco Mundial

INVERSIONES NECESARIAS. . . ¿quién las realiza? En casi todos los países de la región se sostuvo que después de la crisis de los 80 + el sector público carecía de los recursos financieros necesarios para encararlas + existían inversores con disposición a financiar la inversión y gestionar los servicios Las inversiones que siguieron a las privatización en los sectores telecomunicaciones y electricidad parecerían avalar esta postura. + en telecomunicaciones … grupo Argentina, Chile, México y Venezuela… inversión anual después de privatizar US$ 3 millones ; con el resto (Brasil) se redondearía la meta sectorial de US$ 10 millones … ¿se puede extender esta experiencia? + si, pero con calificaciones: el monto del financiamiento necesario para generar una unidad de ingreso anual es muy variable entre sectores, según indica el cuadro. Sector Monto Compañías de teléfonos 3 Empresas de electricidad 3 -4 Carreteras de peaje Redes de abastecimiento de agua Fuente: Banco Mundial, 1995 7 10 -12

Por otra parte … en los años 90 se revalorizó la relación entre nivel de desarrollo e inversión en infraestructura Fuente: Banco Mundial, WER 1997

RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL (INFRAESTRUCTURA) dimensión financiera NEGATIVA (efecto desplazamiento) INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA (pública / privada) (privada / pública) POSITIVA (efecto inducción) dimensión real

RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL ( INFRAESTRUCTURA ) Muestra Tasa de Elasti- rentabilidad cidad implícita Autor Medida de infraestructura Estados Unidos 0, 39 60 Aschauer, 1989 Gasto público capital no militar Estados Unidos 0, 34 60 Munnell, 1990 Gasto público capital no militar Japón, regiones 0, 20 96 Mera, 1973 Infraestructura industrial Francia, regiones 0, 08 12 Prud’homme, 1993 Gasto público de capital China, Taiwan 0, 24 77 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom Corea 0, 19 51 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom Bregman y Marom, 1993 Transporte, energía y agua Shah, 1992 Energía, transportes y telecom Israel México Múltiples países (OECD) Múltiples países (en desarrollo) 0, 31 - 0, 44 54 - 70 0, 05 5 -7 0, 07 19 Canning y Fay, 1993 Transporte 0, 16 63 Easterly y Rebelo, 1993 Transporte y telecom Elasticidad: variación procentual del producto respecto a una variación del 1% en infraestructura Rentabilidad implícita: relación entre el valor actualizado en la variable dependiente y el valor actualizado de la inversión en infraestructura Fuente: Banco Mundial, WER 1997

MODELO DE CRECIMIENTO ÓPTIMO (Weitzman) La función de producción agregada de la economía es Y = min [Kp, Ks] donde Kp = stock de capital directamente productivo Ks = stock de capital social (infraestructura) En el primer sector, toda la inversión se transforma en formación de capital. Kp = Ip En el sector de capital social, debido a la presencia de economías de escala por indivisibilidades en la producción, es preciso distinguir entre inversión y formación de capital. Para ello se supone que antes de formar nuevo capital se acumulan inventarios, X. . X = Is El aumento en la capacidad instalada de capital social es entonces Ks = G ( X) , 0 < X< X Se demuestra que, bajo estos supuestos, la política de crecimiento óptimo es como se indica en la figura I, Kp Ks t

FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN DE LA ECONOMÍA Y = mín [Kp , Ks] donde Kp = stock de capital directamente productivo, y Ks = stock de capital social (infraestructura) Kp eje de expansión Kp (0) Y (0) Ks Ks (0) Ks (1)

MODALIDADES PURAS DE CRECIMIENTO Kp Kp Kp(3) Kp(2) Kp(1) Kp(0) Ks(1) Ks(2) Ks(3) Crecimiento vía capacidad excedente Ks Ks Crecimiento vía capacidad racionada

EFECTO INDUCCIÓN (Hirschman) IT, IKp C 0 M A’ B C’ Ks / Kp A Sin previsión de los agentes IKs IT, IKp C 0 M A’ IKs B C’ Ks / Kp A Con previsión de los agentes

OPCIONES ISTITUCIONALES PARA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA PROPIEDAD PÚB LIC A E X P L O T A C I Ó N P Ú B L I C A P R I V AD A O SECCIÓN, DEPARTAMENTO, O SERVICIO DE GOBIERNO O EMPRESA PÚBLICA = tradicional = sociedad comercial = contrato de servicios = contrato de gestión HOSPITAL DE EMPRESAS (transitorio) O CONTRATO DE ARRIENDO P R I V A D A O EMPRESA PRIVADA O CONTRATO DE CONCESIÓN O EMPRESA COMUNITARIA

FACTORES COADYUVANTES AL ÉXITO DE CADA OPCIÓN INSITUCIONAL PROPIEDAD PÚB LIC A E X P L O T A C I Ó N P Ú B L I C A P R I V AD A o papel diferenciado del Gobierno como propietario, regulador y gestor o vigencia de leyes comerciales, normas de auditoría y contabilidad generales o nivel tarifario que permita recuperación de costos y presupuesto estricto o objetivos no comerciales compensados por transferencias explícitas o cuadros directivos profesionalizados, con remuneraciones adecuadas o implantación de mecanismos de participación institucional de usuarios o marco jurídico de derecho contractual, incluyendo procedimientos fiables de obligación de cumplimiento P R I V A D A o adjudicación de contratos mediante procedimientos transparentes, a través de licitaciones públicas competitivas o contratos con especificación de: - responsabilidades de la empresa - objetivos y metas de desempeño - modalidades de seguimiento - procedimientos de revisión - solución de controversias - sanciones por incumplimiento o reestructuración competitiva del subsector de actuación o eliminación de barreras prácticas y legales (ej. crédito y divisas) o protección del interés público y garantía de acceso a instalaciones o organización con capacidad técnica y mecanismos participativos o apoyo para atender necesidades de capacitación y asistencia técnica o garantía de interconexión con redes primarias o secundarias

OPCIONES INSTITUCIONALES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA Características principales Sección de gobierno Empresa pública Tradicional Sociedad Contrato principio de de comercial servicios gestión Contrato Prop. y Provisión de de explot. comuarriendo concesión privada nitaria FUNCIÓN pública (totalidad o casi) (mayoría) ministerio sectorial u función ministerio Planificación y políticas de gob sectorial organismo público separado principalmente Financ. activos fijos subv financiamiento de mercado presup pública público principalmente Financ. capital trabajo recursos propios empresa EPU serv EPR de Explot. y mantenimiento pública específ. explot. función de gob empresa Recaudación de tarifas o EPU pública Propiedad de activos pública privada o (mayoría) común (mayoría) ninguna negociación público / privada o pública sector EPR de sector privado público explot. privado + transf gob empresa privada de sector explotación privado OTRAS CARACTERÍSTICAS Facultad de gestión Soporte riesgo comercial Criterio de remuneración Duración típica función de gobierno a cargo del gobierno no es aplicable Ilimitada EPR de explot. empresa pública ente público servicios serv y prestados result menos de de 3 a 5 años sector privado empresa privada ente de explotación privado resultados menos decisión privada derecho uso activos de 5 a de 10 años 30 años Ilimitada sector privado ente privado decisión privada Ilimitada

¿POR QUÉ HAN PRIVATIZADO LOS GOBIERNOS? FACTORES ESTRUCTURALES • • • Ideología Eficiencia productiva Cambios en sectores estratégicos Madurez del sector empresario privado Necesidad de proyectar coherencia FACTORES COYUNTURALES • • • Credibilidad política Crisis fiscal y estabilización Límites de inversión Efectos catalizadores Apaciguamiento acreedores externos

TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN MPL MPN (2) EPC (1) (3) (4) (5) MPR MPN MPL MPR EPC EPR Monopolios Públicos Naturales Monopolios Públicos Legales Monopolio PRivado Empresa Pública Competitiva Empresa PRivada EPR

OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA Competencia Actividades competitivas Competencia en el mercado Competencia de sustitutos Prácticas comerciales, normas ambientales, de seguridad y antimonopolio Instalaciones monopólicas Actividades monopólicas Monopolio estatal integrado Condición inicial Monopolio integrado Estructura de la industria Derecho y precio de acceso a las instalaciones Competencia por el mercado Precios, calidad y obligación de servicio (por contrato) Monopolio integrado Precios, calidad y obligación de servcio (por ley) Opciones de competencia Objeto de la regulación

SISTEMAS REGULADORES MODERNOS A pesar del progreso constatado es necesario superar trabas e imperfecciones que + entorpecen el funcionamiento del mercado + limitan la capacidad efectiva de regulación + perjudican a los usuarios de los servicios CRITERIOS GENERALES 1 … la regulación se justifica si hay distorsiones que impiden la operación eficiente del mercado, pero también es necesario que los beneficios de la intervención pública superen sus costos. . . idealmente se debería promover la competencia al máximo y restringir la regulación a temas y situaciones calificadas 2 … el diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización una vez agotadas las posibilidades de introducir competencia … ello aporta a una mayor previsibilidad del marco para la prestación de los servicios en beneficio de los usuarios, de las empresas operadoras y del propio gobierno

CRITERIOS GENERALES (continuación) 3. . . las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando sean justificadas, generan varios costos cuya capacidad de absorción es limitada para el Gobierno … dichas reformas deberían ser graduales y programadas e incluir medidas compensatorias y campañas de difusión pública adecuadas 4. . . no basta con disponer de un buen diseño conceptual del marco regulador ya que las atribuciones legales y la capacidad operacional de los entes reguladores es crucial … se requiere contar con procedimientos legales apropiados y recursos humanos motivados y de alta calificación técnica 5. . . si bien es importante privilegiar la estabilidad en las reglas del juego, el marco regulador debe ser congruente con la evolución del entorno tecnológico, social y económico … su modernización debería ser una preocupación permanente, abriendo oportunidades a la iniciativa privada y preservando el interés público