Открытый бюджет: понятие, параметры, российский и зарубежный опыт Болгов Радомир Викторович канд. полит. наук Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Партиципаторное бюджетирование (participatory budgeting) процесс демократического обсуждения и принятия решений, а также тип демократии участия, в которых обычные люди решают, как распределить часть муниципального или государственного бюджета. распределение части бюджета города при помощи комиссии, состоящей из горожан. В некоторых случаях ПБ даже помогло увеличить готовность людей платить налоги Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Этапы 1) Члены сообщества определяют приоритеты расходов и выбирают делегатов 2) делегаты разрабатывают конкретные предложения расходов с помощью экспертов 3) Члены сообщества голосуют за предложения по финансированию 4) Город или учреждение реализует топ-предложения Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Группы Интернет-проектов в области открытых бюджетов 1. Порталы, предоставляющие открытый доступ к бюджетным данным и дата-сетам. Довольно часто данные о бюджете можно найти на портале открытых данных в разделе "Budget Data". "recovery portals" 2. Платформы и сервисы, созданные для вовлечения граждан в бюджетный процесс. Это разного рода симуляторы, опросники, то, что называют "Citizen Budget". «Думающий город» (Ванкувер) 3. Порталы и приложения, созданные экспертным сообществом, НКО, энтузиастами открытых данных, гражданскими активистами по анализу бюджетных данных на основе их вторичного использования. Это направление можно условно назвать "Re-use of Budget Data". проект Луизвилля "На что тратится Ваш доллар"
NIC: Инструменты для обеспечения прозрачности бюджета • Stimulus & recovery tracking tools. Обеспечивает контроль государственных расходов по штату, ведомству, категории и получателю. Примеры: портал Алабамы для стимулирования экономики, портал по восстановлению экономики Нью-Йорка. • State checkbooks. Интерактивные и удобные для поиска дата-сеты. Примеры: открытые данные о бюджете Вирджинии, расходы Кентукки. • Open books. Представляет собой расширенное представление о бюджетном процессе, включает не только данные, но и отчеты, связанную информацию, документы и информацию о доходах чиновников. Примеры: "открытая книга" Нью-Йорка, портал Юты. • Campaign finance & lobbying disclosure. Обеспечивает общественный контроль за бюджетами избирательных кампаний и кандидатов. Примеры: Вашингтон, Нью. Йорк, Джорджия. • Budget allocation tools. Инструменты, которые позволяют гражданам принимать непосредственное участие в формировании бюджета. Примеры: медицинская помощь в Алабаме, предложения по бюджету в Южной Каролине, предложения по бюджету губернатору Юты. • Consumer Protection Links. Сервисы по защите от мошенничества, злоупотреблений и коррупции. Примеры: защита от случаев мошенничества на портале генпрокурора во Флориде, Нью-Йорке, Калифорнии.
Партиципаторное бюджетирование: зарубежный опыт На уровне целых городов: Севилья, Эмсдэттен, . . . На уровне городских округов: Париж-ХХ, Рим. XI, Лихтенберг в Берлине, Хэрроу в Лондоне Чикаго: часть бюджета передается в руки старейшин Германия: власти городов могут брать деньги взаймы у граждан - leihdeinerstadtgeld. de Самый крупный проект — Порту-Алегри (Бразилия)
Порту-Алегри 1989 - Треть жителей города жили в изолированных трущобах на окраине города, не имеющих доступа к государственным и коммунальным услугам (водоснабжение, канализация, медицинские учреждения, школы). Порту-Алегри тратит около 200 миллионов долларов в год на строительство и сферу услуг, эти расходы подлежат общественному обсуждению. Не подлежат обсуждению — пенсии. Из 1, 5 млн. жителей города — 50 тыс. чел. участвуют в бюджетировании. Граждане, выбранные в комиссии, проходят обучение, участвуют в собраниях. Только мэр может наложить вето на такой бюджет, но таких случаев Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013 пока не было.
Порту-Алегри Результаты: По данным Всемирного банка, число канализационных и водопроводных соединений увеличилась с 75% в 1988 году до 98% в 1997 году. Число школ увеличилось в четыре раза с 1986 года. Расходы на здравоохранение и образование увеличились с 13 % (1985) до почти 40% (1996), а доля партиципаторного бюджетирования в общем объеме бюджета выросла с 17% (1992) до 21% ( 1999 г. ). Проблемы: медленный процесс, некомпетентность участников
Зарубежный опыт Проекты народной экспертизы государственных и муниципальных бюджетов, как Citizen. Budget - http: //citizenbudget. com/, Канада/США, Budget. Simulator - http: //www. budgetsimulator. com/info/ , Великобритания. Путеводители по бюджету для граждан (Citizen's Guide), США: форма популяризации бюджетов. http: //www. gao. gov/financial/citizensguide 2008. pdf В Великобритании с 1997 года Казначейство сначала, осенью, выносит на общественное обсуждение предварительный бюджет (Pre-Budget Report http: //prebudget. treasury. gov. uk/prebudget 2008/ ), а уже весной, после принятия бюджета, размещает его в окончательном виде.
Международные структуры ООН ЕС ОЭСР В ноябре 2011 года в Танзании была принята Дар-эс-саламская декларация о прозрачности, подотчетности и о общественном участии в бюджетном процессе. G 8: Хартия по открытым данным, 2013 Всемирный банк, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Международная рабочая группа по открытому правительству International Budget Partnership => Open budget initiative => Open budget survey =>Open budget index Open Government Partnership, Social Accountability International Фонд свободы информации Open Knowledge Foundtion: Open Spending
ЕС ЕС. Ежегодно Еврокомиссия по бюджету публикует ряд материалов, информирующих, разъясняющих и популяризирующих бюджет Евросоюза. «Быстрый взгляд на бюджет Евросоюза» : на что тратятся деньги и как формируется бюджет ЕС, как принимают бюджет, кто и как контролирует исполнение и отчитывается за бюджет. «Бюджет Европы в деталях» обсуждает возможности совершенствования бюджетного процесса и будущие приоритеты. Рекламный буклет о бюджете концентрируется на стержневых идеях главного финансового документа ЕС - устойчивом развитии и инновациях. Фундаментальный ежегодник «Общественные финансы Евросоюза» представление о бюджетном и финансовом развитии. Брошюра «Необыкновенные мифы о расходах бюджета ЕС» обсуждает актуальные темы: «мошенничество с расходами» , «разворовывание евробюджета» , «липовая отчетность» . http: //ec. europa. eu/budget/documents/publications_en. htm#expand_collapse Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
ООН UN Global E-Government Readiness Report => e. Participation Index => e. Information - электронное информирование граждан правительством со своего веб-сайта относительно программ, бюджетов, законов и всего, что имеет ключевое значение для общества Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Организация экономического сотрудничества и развития, ОЭСР Документ «Оптимальные подходы государств-членов к обеспечению прозрачности бюджета» , 1999: рекомендации по доступности для общественности бюджетно-финансовой отчетности, в том числе при помощи бесплатного размещения в интернете, и пожелания для финансовых органов государств «активно развивать понимание бюджетного процесса у отдельных граждан и неправительственных организаций» (OECD best practices on budget transparency). Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
International Budget Partnership, IBP В рамках инициативы по открытости бюджетов производится оценка прозрачности бюджета и участия в этом процессе различных организаций и общественности. При этом важнейшей точкой приложения усилий организации является вовлечение, участие и влияние общественности на ведение госбюджетов.
Open Budget Index 1) Страны, предоставляющие "расширенный" доступ к информации о бюджете (7 стран: Южная Африка, Новая Зеландия, Великобритания, Франция, Норвегия, Швеция, США) 2) Страны, предоставляющие "значительный" доступ (13 стран: Чили, Бразилия, Южная Корея, Индия, Украина и ряд других стран) 3) Страны, предоставляющие "некоторый" доступ (33 страны, в их числе Россия, Монголия, Италия, Турция, Грузия, Египет, Азербайджан, Таиланд и проч. ) 4) Страны, предоставляющие "минимальные" сведения о бюджете (19 стран) 5) Практически не предоставляющие сведения страны (22 страны). Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013 15
Open Budget Index В методике рейтинга большое внимание уделяется наличию 8 важных документов о бюджете, к которым должен быть обеспечен доступ граждан: 1) Бюджетное послание (Pre-Budget Statement) 2) Бюджетный законопроект/предложения исполнительной власти (Executive’s Budget Proposal) 3) Утвержденный бюджет (Enacted Budget) 4) Ежемесячные или ежеквартальные отчеты в течение года (Monthly or quarterly In-Year Reports) 5) Полугодовой отчет за первые 6 месяцев финансового года (Mid. Year Review for the first six months) 6) Годовой отчет по результатам финансовой деятельности (Year. End Report) 7) Аудиторский отчет (Audit Report) 8) Упрощенные отчеты для граждан (Citizens Budget).
Всемирный банк Осенью 2013 года Всемирный банк запустил Портал открытого бюджета на основе баз данных BOOST. В настоящее время 12 стран согласились предоставить свои данные BOOST для обсуждения государственных расходов и сотрудничества с НКО. Страны: Молдова, Беларусь, Таджикистан, Болгария, Кения, Того. . . Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
BOOST – инструмент оценки эффективности бюджетных расходов Данные о расходах могут быть объединены с информацией о государственных учреждениях, о предоставлении услуг и экономике, чтобы обеспечить оценку эффективности государственных расходов. Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
“Mapping for results”
Фонд свободы информации: о России Анализ в 2013 г. показал, что ведомства практически не раскрывают данные о бюджете. Так, информацию об исполнении федерального бюджета на своих сайтах представили только 33 ведомства. объем этих данных обычно ограничивается перечислением общих статей расходования средств бюджета. Информация об общей сумме бюджетных средств, выделенных на функционирование федеральных органов исполнительной власти за год, размещена на сайтах всего 27 ведомств, при этом сведения носят, как правило, устаревший характер. Также в целом низкой степенью размещения характеризуется отчетность и статистические данные. Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Фонд свободы информации 2012 г. : лишь половина федеральных органов исполнительной власти публикует на своих официальных сайтах сведения об исполнении федерального бюджета. Как правило, указываются только общие статьи расходования средств бюджета. Информация об общей сумме бюджетных средств, выделенных на функционирование федеральных органов исполнительной власти за год, размещена на сайтах всего 44% ведомств.
«Открытый бюджет» в России В России в официальных источниках и выступлениях на федеральном уровне почему то тщательно избегается понятие "открытый бюджет" и "открытое государство", слово "открытый" постоянно заменяется на слово "электронный". «Путеводитель по российскому бюджету-2006»
Open budget index: показатели России Показатель России составляет 74 из 100 баллов, что значительно превышает среднюю оценку в 43 балла для всех 100 исследуемых стран. По сравнению с другими сопоставимыми странами, Россия является лидирующей страной, которая опережает все государства кроме Великобритании. Показатель России указывает на то, что правительство предоставляет обществу значительную информацию о бюджете правительства страны и его финансовой деятельности в течение бюджетного года.
Open budget index Опрос состоит из 125 вопросов и заполняется независимыми исследователями в оцениваемых странах. Девяносто пять вопросов касаются напрямую общественного доступа и полноты ключевых бюджетных документов, которые должны быть опубликованы правительством на различных стадиях бюджетного цикла. Остальные 30 вопросов относятся к возможностям общественного участия в бюджетном процессе и ролям, отводящимся законодательным и высшим контрольным органам в разработке бюджета и контроля.
Open budget index: показатели России У России стабильный рост показателей открытости: 2006 г. — 27 место 2008 г. — 22 место 2010 г. — 21 место 2012 г. — 10 место
Рекомендации IBP для России Составлять и публиковать Среднегодовой отчет, который в настоящее время составляется для внутреннего использования Создание и опубликование Гражданского бюджета. Увеличение всеобъемлющего характера Бюджетного предложения исполнительной власти, в особенности: o данные о государственном долге, на протяжении нескольких лет до бюджетного года; o информация о вопросах, которые не входят в основной бюджет, квазифискальная деятельность, финансовые и нефинансовые активы и неоплаченные расходы; и объяснение разницы между прогнозами и фактическими результатами нефинансовых данных, показателями эффективности и финансовых данных фондов, предназначающихся на благо бедных (в Годовом отчете). Улучшение качества аудиторского отчета путем публикации отчетов о мероприятиях, проводимых исполнительной властью для выполнения рекомендаций аудита
В рамках проекта «Открытый бюджет» разработана «Система оценки прозрачности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований» В 2011 году Минфин России разработал Концепцию создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет".
Рейтинг открытости (Комитет гражданских инициатив) Критерии оценок по трем взаимосвязанным разделам (направлениям): 1) состав и качество предоставляемой информации; 2) доступность раскрываемой информации для населения (способы распространения информации среди граждан и эффективность этой деятельности); 3) участие граждан в обсуждении бюджета. Система оценки 16 муниципальных образований. Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Примеры индикаторов для оценки соответствия принципу «доступность» в международных системах оценки: Годовая бюджетная документация. Общественность может получить доступ к полному набору документов с использованием соответствующих информационных средств, как только эти документы представлены на рассмотрение законодательного органа. Отчеты об исполнении бюджета, представляемые в течение года. Эти отчеты регулярно представляются общественности с использованием соответствующих информационных средств в течение одного месяца после их публикации. Финансовые отчеты по состоянию на конец года. Эти отчеты представляются общественности с использованием соответствующих информационных средств в течение определенного срока. Отчеты внешних аудиторов. Все отчеты, содержащие данные о консолидированных операциях центрального правительства, представляются общественности с использованием соответствующих информационных средств в течение шести месяцев после завершения аудиторской проверки. Информация о заключенных контрактах. Информация обо всех контрактах, стоимость которых превышает определенную сумму, публикуется не реже чем раз в квартал. Ресурсы, выделяемые первичным учреждениям, оказывающим услуги населению. Информация о первичных обслуживающих учреждениях полностью или частично в некоторых секторах (таких как начальные школы и первичные медицинские учреждения) публикуется с использованием соответствующих информационных средств.
Примеры индикаторов для оценки соответствия принципу «полнота» в международных системах оценки: Макроэкономические предположения, в том числе приблизительные оценки по крайней мере следующих показателей: совокупный рост, инфляция и обменный курс. Бюджетный дефицит, согласно общепринятым международным стандартам. Финансирование дефицита, с описанием планируемой структуры финансирования. Сумма задолженности, в том числе подробные данные по крайней мере за первые месяцы текущего года. Финансовые активы, в том числе подробные данные по крайней мере за первые месяцы текущего года. Результаты исполнения бюджета за предыдущий год, представленные в том же формате, что и проект бюджета. Бюджет на текущий год (скорректированный бюджет или предварительные результаты исполнения бюджета), представленные в том же формате, что и проект бюджета. Сводные бюджетные данные о доходах и расходах, представленные в разбивке по основным категориям используемой классификации, в том числе данные за текущий и предыдущий годы. Разъяснения относительно влияния новых политических инициатив на бюджет, в том числе предварительные оценки воздействия на бюджет существенных изменений в политике и/или некоторых существенных изменений, вносимых в программы расходов.
Возможное использование рейтингов прозрачности: Межрегиональные / межмуниципальные сравнения. Стимулирующие трансферты. Оценка качества финансового управления Минфина России. Оценка качества финансового управления при заимствованиях. В рамках мероприятий Открытого Правительства. Важно, что кроме таких «громких» целей в любом случае речь идет о квалифицированном оппонировании «бюджетному популизму и патернализму» на основе развития гражданского общества. То есть смысл планируемой работы по обеспечению прозрачности бюджетного процесса еще и в том, чтобы у налогоплательщиков и депутатов не было необоснованных иллюзий относительно «бездонности»
Пример субъективности оценки: В методике, разработанной для местного уровня в Казахстане и основанной на методике Open Budget Index, вычисление Индекса открытости основано на ответах, которые дают эксперты на вопросы специально разработанной анкеты. Анкета содержит 93 вопроса, каждый из которых имеет несколько вариантов ответа, в соответствии с которыми и присваивался определенный балл. Пример вопросакритерия: «Уполномоченный орган принимает меры по популяризации отчетов об исполнении бюджета» . 4 уровня оценки – 0, 33, 67 и 100 баллов. В этом случае: по открытым источникам не удается понять набор более «тонких критериев» , на которых основываются эксперты; субъективность оценки очень высока; территориям сложно заниматься «самодиагностикой» ; дискуссии экспертов при использовании подобных систем продолжаются и после завершения оценки.
В представляемой Системе : делается попытка минимизировать указанный выше недостаток (с. 10) и развить сформулированное выше преимущество ряда систем оценки прозрачности бюджетов; формулировки вопросовкритериев и пояснений к ним по мнению авторов задают достаточно однозначные требования к информации, которую требуется раскрыть. Такой подход должен облегчить верификацию соответствия тем или иным критериям, самодиагностику, а для определенных разделов и автоматизацию процесса оценки, т. к. фактически по большинству критериев сводит все к выбору «есть» – «нет» , «представлено» – «не представлено» ; сформулированные критерии одновременно можно рассматривать в качестве рекомендаций по описанию тех или иных подсистемы управления общественными финансами. при составлении анкеты формулируются критерии оценок по трем взаимосвязанным направлениям: состав и качество предоставляемой информации; доступность раскрываемой информации для населения (способы распространения информации среди граждан и эффективность этой деятельности); участие граждан в обсуждении бюджета.
Критерии отличаются по «весу» в баллах. Таким способом делается попытка учесть важность и трудоемкость раскрытия той или иной информации, обозначить действительно «лучшую практику» в сфере прозрачности государственных финансов (например, факту раскрытия стандартных бюджетных данных, которые в любом случае положено раскрывать в рамках действующего законодательства, логично присвоить меньший «вес» , чем факту представления дополнительных данных, характеризующих решение тех или иных задач, направление и эффективность расходов бюджета, тарифную политику и т. п. ). Набор критериев и результат подсчета индекса характеризуют не только степень открытости бюджетной политики, но и косвенно ее качество в других аспектах. Например, если в рамках какого-либо критерия задается вопрос о демонстрации соответствия бюджета стратегическим планам, то для того чтобы получить высокую оценку, необходимо иметь развитую систему стратегического планирования. Аналогично, если задается вопрос о представлении данных в программном разрезе, то кроме прозрачности бюджетной политики наличие таких данных говорит о развитии программноцелевых методов (в свою очередь, развитие таких методов повышает само по себе прозрачность бюджетного планирования).
Пилотный проект «Партиципаторное бюджетирование» в России Сегодня в России влияние граждан на бюджетный процесс ограничивается публичными слушаниями бюджета Проблемы отсутствия доступной и понятной всем гражданам информации о бюджетном процессе и убежденности граждан в невозможности влиять на бюджетную политику Проект реализуется мэрией города Сосновый Бор, Европейским университетом в Санкт-Петербурге, Комитетом гражданских инициатив (А. Кудрин) + Череповец (Вологодская область) Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Проекты партнерства "Информационная культура" – "Рос. Гос. Затраты", "Публичные доходы". "АЦК-Открытый бюджет" (компания БФК) – просто информирование, без участия граждан Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
i. Мониторинг Информационно-аналитический сайт с базой финансовой информации, сопровождаемый Минфином - «Открытый информационный ресурс по анализу показателей бюджетов субъектов РФ на основании информации официальных источников» (i. Мониторинг http: //www. iminfin. ru/) Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013
Регионы России - Открытый бюджет Москвы - Открытый бюджет Ленинградской области, www. budget. lenobl. ru размещена информация о публично-нормативных обязательствах Правительства Ленинградской области и объектах капитального строительства, разработаны профили муниципальных образований. В перспективе на сайте можно будет ознакомиться и с другими характеристиками бюджета: заработной платой работников бюджетной сферы, исполнением дорожного фонда и т. д.
Критика По подсчетам Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, в проекте федерального бюджета на 2016 год правительство засекретило почти четверть расходов (для сравнения: в США — 8%, хотя доля расходов на силовые структуры выше). За 5 лет (2011 -2016) этот показатель вырастет более чем в 2 раза. Это около 10 трлн. руб. Рост расходов на силовые структуры. Разобраться в российском открытом бюджете могут только те, кто обладает специальными знаниями
Выводы для России - В России на уровне регионов необходимо развитие первичных государственных данных в области доходной и расходной части бюджета с детализацией, предоставление необходимых документов - Решения в области открытых бюджетов могут быть разными и необязательно только в виде единого бюджетного портала и его региональных сегментов, важно закрепить общие принципы и подходы – это первичные данные, необходимые документы, желательность инструментов вовлечения и минимума графического отображения - Для развития второй и третьей группы проектов необходимо оказывать дополнительное стимулирующие развитие в виде поддержки гражданских и экспертных инициатив в области открытых бюджетов, прозрачности и подотчетности, поощрять проекты в области вторичного использования бюджетных данных. - В российском варианте с созданием системы "Электронного бюджета" вовлечение общественности и экспертных организаций на уровне целей и задач в Концепции не прописано, т. е. комплексного понимания, для чего этот проект нужен не только госструктурам, но и гражданам – нет. - портал в области открытого бюджета должен как минимум, предоставлять доступ к основным документам о бюджете, к бюджетным данным и дата-сетам, иметь возможности для обратной связи и вовлечения граждан, давать общую аналитику и инфографику по бюджету. Если глубже – возникает проблема открытой/закрытой части бюджета, проблема детализации по отдельным ведомствам и территориям, проблема анализа госзакупок и т. д.
Открытый бюджет: понятие, параметры, российский и зарубежный опыт Болгов Радомир Викторович, rbolgov@yandex. ru Санкт-Петербург, 2 Декабрь, 2013 46
Скачать презентацию Открытый бюджет понятие параметры российский и зарубежный опыт
Открытый бюджет.ppt