Основы планирования и прогнозирования бюджетов Шангареева Р. Р. Елагина С. А.
1. Бюджетное прогнозирование и планирование 1. 1. Роль и задачи бюджетного прогнозирования и планирования Комплекс управляющих и регулирующих экономические процессы национальной экономики элементов включает предпосылки, прогнозы, планы, гипотезы, целевые программы, качественные и количественные индикаторы и стратегически перспективные директивы. Прогнозирование определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, учитывающих специфические особенности ситуаций, в которых они разрабатываются, и в тех, в которых они будут действовать: ближайшая перспектива, среднесрочная перспектива и отдаленное будущее. Бюджетное прогнозирование и прогнозы строятся на основе структурного анализа и возможных вариантов их развития в будущем, вписывающихся в рамки текущей и стратегической экономической и социальной политики государства.
Бюджетный прогноз – это система аргументированных и взаимосвязанных научно обоснованных оценок возможных путей и результатов развития бюджета и необходимых для их достижения политических, организационных, экономических, финансовых и институциональных мер.
1. 2. Основные принципы бюджетного прогнозирования и планирования. Под принципами понимаются основополагающие и общепринятые положения, правила прогнозирования и планирования темпов, пропорций и структуры бюджетных поступлений и расходов в зависимости от структуры и уровня развития национальной экономики. Совокупность принципов, методов и способов разработки бюджетных прогнозов составляет методологию бюджетного прогнозирования и планирования. Основой для методологических принципов служат объективные экономические законы и принципы рыночной экономики, тенденции и закономерности, определяющие сложное и динамическое развитие национального хозяйства, составной частью которой является бюджетная система страны.
В систему принципов бюджетного прогнозирования и планирования можно включить: • принцип научности бюджетного прогнозирования; • принцип непрерывности: • принцип комплексности; • принцип приоритетности; • принцип системности бюджетного прогнозирования и планирования; • принцип адекватности прогнозирования и планирования реальным политическим и экономическим условиям; • принцип вариантности; • принцип целенаправленности; • принцип эффективности бюджетного прогнозирования и планирования; • принцип неопределенности; • принцип достижения пропорционального развития государственного и частного секторов национальной экономики, ее отраслей; • принцип прозрачности.
Принцип научности бюджетного прогнозирования отражается через научное обоснование прогноза, основывающегося на соблюдении объективных экономических законов. Бюджетное прогнозирование строится на принципе непрерывности, так как бюджетный прогноз не заканчивается даже тогда, когда на его основе принимается план-закон. Сразу же за этим начинается кропотливая прогнозная работа по его исполнению. Неопределенности будущего, необходимость выбора какого-либо одного или двух вариантов прогнозного развития явления, постоянно изменяющаяся экономическая, политическая и финансовая среда от разработчиков прогнозов требуют непрерывной разработки своих прогнозов, чтобы оставаться в границах реального экономического и финансового мира. Существование в настоящее время огромного числа типов и видов прогнозов предопределяет использование в бюджетном прогнозировании и планировании принципа комплексности, который выражает закономерности развития консолидированного бюджета как единого целого и его составных частей. Этот принцип учитывает и связывает общий бюджетный прогноз и частные бюджетные прогнозы (прогноз налоговых поступлений, прогноз неналоговых поступлений). Принцип комплексности предполагает его применение на всех бюджетных уровнях, которые используют общие сравнимые показатели. Важным является принцип приоритетности одних процессов по отношению к остальным (например, прогноз налоговых доходов является первичным, так как они составляют более 80 % к общим поступлениям бюджета). Система налогообложения часто испытывает изменения, которые влияют на уровень деловой и экономической активности налогоплательщиков и, соответственно, на устойчивость и стабильность поступлений
Существенным является принцип системности бюджетного прогнозирования и планирования, который означает определенную систему, состоящую из конкретных методов и способов: • сбора, обработки и анализа исходной информации об объекте прогнозирования и планирования, а также новых доступных данных; • прогнозных наработок; • унифицированных методик научных подходов к практическим разработкам общих и частных бюджетных прогнозов; • применение одинаковых методик анализа результатов, получаемых разными прогнозами. При разработке бюджетных прогнозов и планов всегда следует руководствоваться реальными условиями, в которых действует и развивается бюджет. А это требование помогает осуществить принцип адекватности прогнозирования и планирования реальным политическим и экономическим условиям. Органы государственной власти, местного самоуправления, разработчики бюджетных прогнозов и планов должны ставить перед собой, как и перед бюджетной системой, бюджетным уровнем, реальные задачи и цели.
Соблюдение принципа вариантности направлено на разработку большого количества бюджетных прогнозов с целью получения разных количественных характеристик прогнозируемого бюджета, как консолидированного фонда доходов и расходов. Принцип альтернативности бюджетного прогнозирования не противопоставляется принципу вариантности, а служит самостоятельным принципом. Под альтернативами мы понимаем независимые прогнозы, разработанные для определенной системы ограничений, отличающихся друг от друга параметрами вводимых ограничений. В одном ряду с двумя последними стоит принцип целенаправленности бюджетного прогнозирования и планирования, который направлен на достижение каждым отдельным видом бюджетного прогноза совершенно конкретных целей и задач, стоящих перед органами исполнительной и законодательной власти. В отношении бюджетных планов принцип целенаправленности означает выработку на базе разработанных бюджетных прогнозов оптимальных краткосрочных и среднесрочных (стратегических) планов по обеспечению безусловного достижения намеченных рубежей, параметров по максимизации, к примеру, собственных доходов бюджетами всех уровней, минимизации бюджетных расходов, ориентируясь на ликвидацию бюджетного дефицита
Принцип эффективности бюджетного прогнозирования и планирования направлен на повышение эффективности и продуктивности производства посредством проведения разных вариантов и альтернатив бюджетных прогнозов. Принцип неопределенности отражает постоянство триединой задачи человечества: что производить, для кого производить и как производить. В отношении бюджетного прогнозирования и планирования он выдвигает требование – никогда не обольщаться достигнутыми результатами и кажущейся стабильностью, ибо на самом деле это не статическая стабильность, а динамическая, характеризующаяся постоянным изменением тенденций, закономерностей, пропорций и соотношений между отдельными их составляющими.
В состав принципов бюджетного прогнозирования и планирования входит и принцип прозрачности, значимость которого обуславливается и внутренними потребностями со стороны налогоплательщиков, кредиторов государства, и внешними потребностями страны налогоплательщиков, кредиторов государства, и внешними потребностями со стороны, прежде всего, международных финансовых организаций. Назначение бюджетной и налоговой прозрачности – предоставление налогоплательщикам, избирателям, субъектам финансовых рынков не только количественной и описательной информации, и доступа к источникам, методикам подготовки информации о текущем и ожидаемом финансовом положении государства и в целом национальной экономики. Более того, бюджетная и налоговая прозрачность является обязательным условием для разработки, рассмотрения, анализа и практического осуществления качественной национальной экономической политики.
1. 3 Методы бюджетного прогнозирования и планирования. К числу наиболее распространенных методов бюджетного планирования и прогнозирования относят: ● индексный метод (от достигнутого); ● нормативный метод; ● балансовый метод; ● бюджетирование, ориентированное на результат; ● программно - целевой метод; ● метод экспертного прогнозирования; ● метод экстраполяции; ● метод моделирования; ● метод экономического анализа.
Традиционным методом бюджетного планирования и прогнозирования является постатейное (нормативное) бюджетирование, когда в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией ведомства детально обосновывают статьи расходов. При использовании данного метода основной акцент делается на анализе затрат и целевом использовании средств. Бюджетополучатели составляют сметы своих планируемых расходов, которые анализируются и корректируются распорядителями бюджетных средств, а затем передаются на согласование в правительство. В случае, если общая сумма сметных заявок превышает величину запланированных бюджетных доходов, то выявляются приоритетные затраты, а по остальным проводится сокращение расходов. Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нормы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Серьезный минус нормативного метода бюджетирования заключается в том, что не анализируется эффективность, а, следовательно, необходимость финансирования того или иного ведомства в целом. Индексный метод основан на использовании разнообразных индексов, отражающих динамику цен, динамику уровня жизни населения, реальных доходов населения. В настоящее время в бюджетном планировании достаточно хорошо применяются индексы-дефляторы. Специфика индексного метода состоит в том, что в индексе количественно несравнимые величины приводятся к некоторому общему единству, делающему их сравнимыми, соизмеримыми.
Использование балансового метода позволяет увязать финансовые ресурсы органов государственной власти с потребностями в них, вытекающими из прогноза социально- экономического развития, увязать расходы бюджетов с их доходами, установить пропорции распределения средств между бюджетами разного уровня, распределить по кварталам доходы и расходы. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами.
Программно-целевой метод (ПЦМ) – представляет собой системное планирование, выделение бюджетных средств на реализацию установленных законом или иным правовым актом целевых программ. Целевая программа – это комплексный документ, целью которого является решение приоритетной на данный момент задачи. ПЦМ тесно связан с нормативным, балансовым и экономико-математическими методами и предполагает разработку плана начиная с оценки конечных потребностей исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств их достижения и ресурсного обеспечения. С помощью этого метода реализуется принцип приоритетности планирования. Сущность ПЦМ заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-техническогоразвития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования.
Метод экспертных оценок строится на основе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами-экспертами по своим отраслям знаний народного хозяйства, социальной сферы, налогообложения, финансов, бюджетов и т. д. Основная идея прогнозирования на основе экспертных оценок заключается в построении рациональной процедуры интуитивно-логического мышления человека в сочетании с количественными методами оценки и обработки получаемых результатов.
2. Формирование доходов и расходов бюджета муниципального образования. 2. 1. Роль образований. местных бюджетов в социально-экономическом развитии муниципальных Местными бюджетами являются бюджеты муниципальных образований – административно-территориальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений). Бюджет каждого муниципального образования (местный бюджет) – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательства соответствующего муниципального образования, обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Бюджета муниципальных образований являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Роль этих бюджетов в социально-экономическом развитии регионов возрастает в связи с расширением прав местных органов власти в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» и Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Роль местных бюджетов в социально-экономическом развитии районов характеризуется следующим. Во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете муниципального образования позволяет местным органам власти иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией российской федерации, в которой записано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Создание финансовой базы – главная роль местных бюджетов. Во-вторых, формирование бюджетов муниципальных образований, сосредоточение в них денежных ресурсов дает возможность муниципалитетам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие района. Местные бюджета позволяют органам муниципальной власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, жилищного фонда.
В-третьих, с помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий. С этой целью формируются и реализуются региональные программы экономического и социального развития регионов по благоустройству сел и городов, развитию сети дорог, используя в необходимых случаях межбюджетные отношения. В-четвертых, имея в распоряжении финансовые средства, органы муниципальной власти могут увеличивать или уменьшать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др. ). В-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в местных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач развития региона и приоритетных отраслей. В-шестых, финансовые органы муниципальных образований могут через местные бюджеты оказывать воздействие на образование оптимальных пропорций в финансировании оптимальных и текущих затрат, стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов.
Роль местных бюджетов в социальном и экономическом развитии регионов будет возрастать по мере стабилизации экономики страны с расширения полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов и их использованию. Доходы местного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Формирование и исполнение местных бюджетов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов. Бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
2. 2 Доходы местного бюджета Социально-экономическое развитие муниципальных образований, в первую очередь, зависит от наличия в местных бюджетах финансовых ресур- сов, за счет которых органы МСУ могут эффективно решать вопросы мест- ного значения. Согласно ст. 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации и состоят из собственных доходов местных бюджетов и субвенций, предоставляемых на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами субъекта Российской Федерации. В соответствии со статьей 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ для выполнения возложенных на органы местного само- управления вопросов местного значения они наделяются соответствующими финансовыми ресурсами, составляющими собственные доходы местного бюджета.
К собственным доходам местных бюджетов относятся: 1) средства самообложения граждан (ст. 56); 2) доходы от местных налогов и сборов (ст. 57); 3) доходы от региональных налогов и сборов (ст. 58); 4) доходы от федеральных налогов и сборов (ст. 59); 5) все виды финансовой помощи (ст. 60, 61, 62)1 ; 6) доходы от использования имущества, находящегося в муниципаль- ной собственности (неналоговые доходы); 7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и осуществления иных платежей, в размерах, устанавливае- мых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного само- управления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов; 8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным зако- ном отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 9) добровольные пожертвования; 10)иные поступления в соответствии с федеральными законами, зако- нами субъектов Российской федерации и решениями органов местного самоуправления. Их состав приведен на нижеследующей схеме.
Общие принципы формирования доходов бюджетов всех уровней оп-ределяются Бюджетным кодексом Российской Федерации. Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений. При формировании и исполнении местных бюджетов по доходам орга-ны местного самоуправления муниципальных образований всех типов обяза- ны руководствоваться классификацией доходов бюджетов Российской Феде- рации, утвержденной Приказом Министерства финансов Российской Феде- рации от 21. 12. 2005 № 152 -Н «Об утверждении Указаний о порядке приме- нения Бюджетной классификации Российской Федерации» .
3. Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти - разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищнокоммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов: • содержание органов местного самоуправления; • формирование муниципальной собственности и управление ею; • организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; • содержание муниципальных органов охраны общественного порядка; • организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; • благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований; • организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных); • содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; • организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления; обеспечение противопожарной безопасности; охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований; • проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на здравоохранение и физическую культуру, расходы на образование, составляющие треть всех расходов, на жилищно-коммунальное хозяйство - примерно четвертая часть всех расходов.
2. 2. Методика расчета доходов и расходов бюджета муниципального образования Прогнозируемые расходы бюджета муниципального образования могут быть рассчитаны двумя методами, основанными на применении различных нормативов. Первый способ основывается на определении норматива минимальной бюджетной обеспеченности как потребности муниципального образования в бюджетных средствах в расчете на одного жителя, рассчитанной исходя из минимальных государственных социальных стандартов, и заключается в умножении норматива минимальной бюджетной обеспеченности на численность жителей муниципального образования. Второй способ исходит из плановых объемов муниципальных услуг, обеспечивающих в совокупности соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, и нормативов финансовых затрат на единицу муниципальных услуг.
Учитывая единую нормативную основу обоих способов – минимальные государственные социальные стандарты, расчет в обоих случаях даст единый результат – минимальный местный бюджет. Если расчетные доходы бюджета превышают его расходы, рассчитанные по нормативу минимальной бюджетной обеспеченности, норматив бюджетной обеспеченности может быть установлен в размере, превышающем минимальный. В случае превышения расчетных расходов бюджета над его доходами с учетом плана мероприятий по повышению доходов органы местного самоуправления, ведающие вопросами экономики и финансов, разрабатывают проект плана мероприятий по сокращению расходов бюджета и проекты правовых актов представительного и исполнительного органов местного самоуправления, обеспечивающих реализацию этого плана, и вносят соответствующие уточнения в расходную часть бюджета. Если сокращения расходов бюджета, достигаемого при реализации плана мероприятий, недостаточно для выравнивания расходной и доходной частей бюджета, орган местного самоуправления, ведающий вопросами финансов, производит пропорциональное сокращение всех расходных статей проекта бюджета, за исключением защищенных, либо планирует бюджет с дефицитом, не превышающим предельный размер дефицита бюджета, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации.
3. Информация об исполнении консолидированного бюджета области 24 марта 2015 Доходная часть консолидированного бюджета области с учетом безвозмездных перечислений из федерального бюджета за январь-февраль 2015 года исполнена в сумме 6 189, 4 млн. рублей, или на 12, 5% к годовому плану. Динамика доходов консолидированного бюджета в сравнении с аналогичным периодом 2014 года представлена на следующей диаграмме.
На 01. 03. 2015 поступления доходов консолидированного бюджета сложились со снижением к аналогичному периоду 2014 года на 3, 7% или на 239, 7 млн. рублей, в том числе за счет снижения объема собственных доходов – на 11, 3% (на 473, 5 млн. рублей) и роста общего объема безвозмездных поступлений на 10, 5% (на 233, 8 млн. рублей). Поступление налоговых и неналоговых доходов составило 3728, 3 млн. рублей или 10, 4% к плану, в том числе налоговых доходов – 4008, 3 млн. рублей (12, 8%), неналоговых доходов – (-)279, 9 млн. рублей (6, 1%). Объем безвозмездных поступлений составил 2461, 0 млн. рублей (17, 9% к плану), в том числе объем безвозмездных поступлений из федерального бюджета – 2935, 6 млн. рублей (22, 5%), или выше поступлений аналогичного периода прошлого года на 178, 4 млн. рублей (на 6, 5%). Фактически расходная часть консолидированного бюджета области на 01. 03. 2015 исполнена в объеме 6 568, 9 млн. рублей, или на 12, 3% к годовому плану. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года кассовые расходы в целом сократились на 114, 7 млн. рублей, или на 1, 7%.
В структуре расходов бюджета области основную долю занимают расходы на: образование – 30, 7 %; социальную политику – 22, 9%; здравоохранение – 16, 7%; национальную экономику – 7, 2%. На 01. 03. 2015 муниципальным образованиям области направлено межбюджетных трансфертов в объеме 1685, 6 млн. рублей, в том числе средств на выравнивание бюджетной обеспеченности выделено 517, 3 млн. рублей. Государственным внебюджетным фондам перечислено 22, 8 млн. рублей. На отчетную дату сложилась просроченная кредиторская задолженность по областному бюджету в сумме 29 278, 2 тыс. рублей по поставкам лекарственных препаратов в рамках подпрограммы «Совершенствование системы лекарственного обеспечения, в т. ч. в амбулаторных условиях» , в связи с отсутствием финансирования из федерального бюджета. Федеральные средства в бюджет субъекта поступили 04. 03. 2015. В настоящее время задолженность погашена. На 01. 03. 2015 государственный долг Кировской области составил 21 435, 7 млн. рублей, в том числе: кредиты кредитных организаций – 13 776, 1 млн. рублей; обязательства перед федеральным бюджетом – 7 193, 3 млн. рублей; государственные гарантии Кировской области – 466, 3 млн. рублей. Муниципальный долг на 01. 03. 2015 составил 3190, 2 млн. рублей.
Таким образом, можно сделать следующий вывод, что местные бюджеты формируются с единственной целью – финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления по решению задач функционирования и развития муниципальных образований. Эти задачи в российском законодательстве трактуются как «вопросы местного значения» . В фактически сложившейся структуре бюджетных расходов муниципальных образований основные виды затрат – расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение, культуру, государственные управление. При всех региональных различиях доля таких расходов составляет абсолютно преобладающую часть ассигнований местных бюджетов.
Спасибо за внимание!
Скачать презентацию Основы планирования и прогнозирования бюджетов Шангареева Р Р
финансы.pptx