Организационные основы МСУ система органов МСУ 1 Понятие

Организационные основы МСУ: система органов МСУ 1. Понятие и виды органов МСУ, их система и структура 2. Принципы организации и деятельности органов МСУ 3. Организационные модели МСУ: варианты муниципальной организации 4. Статус представительного органа МО 5. Статус главы муниципального образования 6. Статус местной администрации и ее главы 7. Муниципальная служба

Понятие системы и структуры органов МСУ • Конституция РФ, ч. 2 ст. 3: форма осуществления народовластия (форма народного представительства) • ФЗ № 131, абз. 12 ст. 2: Органы МСУ - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственной компетенцией, т. е. собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; Система органов МСУ: взаимосвязанная совокупность элементов Структура органов местного самоуправления: закрепленный в уставе муниципального образования перечень органов местного самоуправления с учетом их организационных и функциональных взаимосвязей, а также особенностей внутренней организации

Виды органов МСУ (1) • По порядку формирования: -Выборные -Формируемые представительным органом -Наделяемые полномочиями иным способом • По роли в структуре и системе органов МСУ: -Обязательные -Факультативные • По внутренней структуре и способам реализации полномочий: -Единоличные -Коллегиальные • По основному виду публично-властной деятельности: -Представительные -Исполнительные -Контрольные

Виды органов МСУ (2) • По юридическому статусу: -Наделенные правами юридического лица - Не наделенные правами юридического лица • По характеру полномочий: -Органы общей и специальной компетенции -Органы, осуществляющие внешне властные функции -Органы, осуществляющие функции по материально-техническому, правовому, информационному и иному обеспечению • По территории действия: -В рамках всей территории муниципального образования -В частях территории муниципального образования

Принципы организации и деятельности органов МСУ (1) I. Принципы, характеризующие органы МСУ с точки зрения взаимоотношений с населением, государством, иными публичными субъектами: • Принцип организационной обособленности МСУ от системы органов государственной власти (ст. 12 К РФ) • Принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 К РФ) • Принцип участия населения в формировании и деятельности органов местного самоуправления • Принцип гласности и открытости в работе органов местного самоуправления • Принцип подотчетности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением • Принцип подконтрольности и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством • Принцип взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти: сочетание государственных и местных интересов в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

Принципы организации и деятельности органов МСУ (2) II. Принципы внутренней организации системы и структуры органов МСУ: • Принцип обязательного наличия в структуре органов МСУ представительного органа МО, ГМО и местной администрации • Принцип приоритетного положения представительного органа МО в структуре органов МСУ • Недопустимость совмещения должности председателя представительного органа и ГМА (п. 4 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131; исключение: ч. 3 ст. 36 ФЗ № 131 – сельские поселения, ВГТ ГФЗ могут предусмотреть совмещение) • Выборность ГМО: непосредственно населением либо представительным органом МО из своего состава (п. 1 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131) Ср. : законопроект № 133727 -6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с расширением перечня выборных муниципальных должностей» : обязательные прямые выборы ГМО всех типов с сохранением принципа несовместимости должностей председателя ПО и ГМА

Принципы организации и деятельности органов МСУ (2) II. Принципы внутренней организации системы и структуры органов МСУ: • Обязательное наделение полномочиями председателя представительного органа главы МО, избранного косвенным путем (п. 3 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131) • Обязательное наделение ГМО полномочиями председателя ПО муниципального района, если этот орган формируется путем делегирования (п. 1 ч. 4 ст. 35, п. 5 ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131) • Допустимость замещения должности ГА либо главой МО, избранным непосредственно населением и не являющимся председателем ПО, либо лицом, назначаемым на данную должность представительным органом по контракту (ч. 2, 6 ст. 37 ФЗ № 131)

Коллизия • Часть 2 статьи 34 ФЗ № 131: Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. • Часть 3 статьи 17 ФЗ № 131: Полномочия органов МСУ, установленные настоящей статьей, осуществляются органами МСУ поселений, органами МСУ городских округов и органами МСУ муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа МСУ или должностного лица МСУ одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Организационные модели МСУ: варианты организации системы и структуры органов МСУ • • Организационные модели местного самоуправления различаются по следующим критериям: виды органов, составляющих структуру органов местного самоуправления; порядок формирования органов; компетенция каждого органа, входящего в систему; взаимоотношения внутри системы органов «по горизонтали» и «по вертикали»

Модель 1: «совет – мэр» Население Председатель Представительный орган ГМО Местная администрация • И представительный орган, и ГМО избираются непосредственно населением; • ГМО возглавляет местную администрацию • Работой представительного органа руководит избираемый самим этим органом из числа депутатов председатель ПО (ч. 14 ст. 35, ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131)

Модель 2: совет – управляющий; «сити-менеджер_1» Население ГМО – председатель ПО Представительный орган ГМА по контракту Местная администрация • И ПО, и ГМО избираются непосредственно населением • ГМО входит с правом решающего голоса в ПО и исполняет полномочия его председателя • Местную администрацию возглавляет лицо, назначенное на эту должность по контракту

Модель 3: совет – управляющий; «сити-менеджер_2» Население Представительный орган ГМА по контракту Местная администрация ГМО – председатель ПО • ГМО избирается представительным органом из своего состава и является председателем представительного органа • Местную администрацию возглавляет лицо, назначенное на эту должность по контракту Ср. : по сост. на 1 июля 2012 г. в 4781 МО (20, 6%), причем в 42, 2% гор. округов и 47, 2% мун. районов, в 60% столиц субъектов РФ, в 100% ВГТ ГФЗ

Модель 4 Дополнительный вариант муниципальной организации для муниципальных районов: • Представительный орган формируется косвенным путем из выборных лиц – глав и депутатов поселений, входящих в состав муниципального района; • глава муниципального образования, независимо от порядка его формирования (прямыми выборами или путем избрания из состава представительного органа), возглавляет представительный орган и исполняет полномочия его председателя • местную администрацию возглавляет ее глава, назначенный по контракту. Ср. : 10 % ПО муниципальных районов из 1801 по состоянию на 1. 10. 2008; 14 % МР (256 из 1822) – по состоянию на конец 2011 г.

Модель 5 • Дополнительный вариант муниципальной организации для сельского поселения, внутригородской территории ГФЗ: • Глава муниципального образования, независимо от порядка его избрания, возглавляет исполнительнораспорядительный орган (местную администрацию) и исполняет полномочия председателя представительного органа (ч. 3 ст. 36 ФЗ № 131). Ср. : на 1. 11. 2007 данная модель применялась в 11489 сельских поселениях, т. е. 57, 5 % от общего числа; на 1 июля 2012 г. – в 12 200 (65% от общего числа), причем в 48% - ГМО избирался прямыми выборами

Модель 6 Вариант муниципальной организации для поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек: • Представительный орган не формируется, его полномочия осуществляет сход граждан • Глава муниципального образования избирается непосредственно населением и выполняет функции главы местной администрации Ср. : по сост. На 1. 11. 2007 данная модель применялась в 82 МО; на 1. 03. 2012 – в 94 МО

Статус представительного органа муниципального образования Представительный орган муниципального образования (ПО) – ядро системы органов МСУ: • принятие решений, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с решениями других органов местного самоуправления; • в компетенции ПО находится решение наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования (исключительная компетенция ПО – ч. 10 ст. 35 ФЗ № 131); • иные органы местного самоуправления производны от ПО, подотчетны и подконтрольны ему

Характерные черты ПО 1) представительный характер: (гарантия обеспечения представительного характера ПО: установление минимальной численности депутатов ПО муниципальных образований – ч. 6, 7, 8 ст. 35 ФЗ № 131); На 1. 10. 2008: избрано 240 тыс. депутатов ПО МО 2) коллегиальный характер: (ч. 3 ст. 43, ч. 5 ст. 44, ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131); 3) выборный характер; 4) непрерывный характер деятельности и периодическая сменяемость состава представительного органа; Ср. : не более 10 % от установленной численности депутатов могут работать на постоянной основе На 1. 10. 2008: из числа избранных депутатов 3, 2 % работали на постоянной основе 5) наличие особого юридического статуса: наделение представительного органа правами юридического лица (ч. 9 ст. 35 ФЗ № 131)

Функции представительного органа: • • представительная нормотворческая бюджетная формирования или участия в формировании иных органов местного самоуправления • контрольная

Статус главы муниципального образования • А) является высшим должностным лицом муниципального образования, !выборное должностное лицо: • Б) выступает в качестве единоличного органа местного самоуправления с собственными полномочиями по решению ВМЗ, • В) наделяется дополнительно статусом либо председателя ПО муниципального образования, либо главы местной администрации, а в исключительных случаях (в сельских поселениях, ВТ ГФЗ при соблюдении условий, закрепленных в ч. 3 ст. 36 ФЗ № 131) – и тем, и другим статусом.

Полномочия ГМО (1) • 1) как председателя представительного органа: - полномочия по организации деятельности ПО муниципального образования, - полномочия по изданию постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа, -заключает контракт с главой местной администрации на основании решения представительного органа о назначении главы администрации на должность по результатам конкурса (ч. 6 ст. 37 ФЗ № 131)

Полномочия ГМО (2) 2) как глава местной администрации реализует: - правотворческой инициативы в представительном органе, - дача заключений на проекты нормативных правовых актов ПО, - представление структуры местной администрации на утверждение представительного органа, - издание постановлений по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами, - издание распоряжений по вопросам организации работы местной администрации - право отлагательного вето в отношении нормативных правовых актов ПО МО (ч. 13 ст. 35 ФЗ № 131)

Характерные черты ГМО • Является выборным должностным лицом (порядок избрания должен быть установлен в уставе МО – п. 4 ч. 1 ст. 44 ФЗ № 131) Ср. : на 1. 10. 2008 – 64 % избраны прямыми выборами, 36 % из состава представительного органа • Срок полномочий ГМО определяется уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет (ч. 2 ст. 40 ФЗ № 131) • Полномочия могут быть прекращены досрочно по основаниям, закрепленным в ч. 6 ст. 36, ч. 10 ст. 40 ФЗ № 131, в иных случаях, предусмотренных ФЗ № 131 (п. 10 ч. 10 ст. 40)

Статус местной администрации • Местная администрация представляет собой постоянно действующий исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, создаваемый в обязательном порядке в любом муниципальном образовании для оперативного и повседневного решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных законами.

• Важнейшими функциями местной администрации являются: исполнительная и организационно-распорядительная. • Внутренняя структура местной администрации определяется муниципальным образованием самостоятельно. • Руководит местной администрацией ее глава на принципах единоначалия • Правовой формой реализации внутриорганизационных полномочий главы являются распоряжения.

Статус главы местной администрации отличается в зависимости от выбранной в МО модели: • 1) полномочия ГМА исполняет глава муниципального образования лица - статус поглощается статусом выборного должностного лица местного самоуправления Ср. : на 1. 11. 2007 – более 20 000 МО использовали эту модель • 2) в иных случаях - гражданин поступает на должность ГМА по результатам конкурса на замещение указанной должности и заключает контракт Ср. : на 1. 11. 2007 – в 3826 МО (16 %), из них почти 20% городских округов и почти 31 % муниципальных районов; ! по сост. на 1 июля 2012 г. в 4781 МО (20, 6%), причем в 42, 2% гор. округов и 47, 2% мун. районов, в 60% столиц субъектов РФ, в 100% ВГТ ГФЗ Должность ГМА является должностью муниципальной службы, включенной в реестр должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта РФ, и относится к группе высших должностей муниципальной службы

Казус 1 • Полномочия главы администрации муниципального района, назначенного по контракту, были досрочно прекращены решением совета депутатов района по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 278 Трудового кодекса РФ (расторжение трудового договора с руководителем организации по решению уполномоченного органа юридического лица), в связи с нарушением условия контракта, связанного с доступом к сведениям, составляющим государственную тайну , и выплачена компенсация в размере трехмесячного среднемесячного заработка на основании ст. 279 ТК РФ (в контракте сумма компенсации в случае досрочного прекращения полномочий ГА не определялась). • ГА обратился в суд с иском о восстановлении на работе и в должности, указав, что прекращение его полномочий было произведено с нарушением его прав: совет депутатов не располагал сведениями о том, где находится ГА; ГА не был уведомлен о проведении заседания совета и рассмотрении вопроса о расторжении контракта с ним. • Решите дело

Казус 2 • Полномочия ГА, назначенного по контракту на срок 5 лет, были прекращены досрочно по соглашению сторон, когда до истечения срока полномочий представительного органа оставалось полтора года. Представительный орган не стал объявлять конкурс на замещение вакантной должности ГА, поскольку, по мнению большинства депутатов, назначение нового ГА не может состояться в силу закона (ст. 37 ч. 2 ФЗ 131): 1) ГА может быть назначен только до истечения срока полномочий представительного органа, т. е. не более чем на 1, 5 года. 2) Однако в то же время контракт с ГА заключается не менее чем на два года. В связи с этим представительный орган принял решение о назначении исполняющего обязанности главы администрации на 1, 5 года. • Дайте юридическую оценку действий представительного органа

Иные органы местного самоуправления • Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) - образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, … а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом - формируется на муниципальных выборах или представительным органом МО в соответствии с уставом МО - результаты проверок, осуществляемых контрольным органом МО, подлежат опубликованию (обнародованию) - Органы и должностные лица МСУ обязаны представлять в контрольный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам их компетенции Проблемы: ст. 264. 4 БК РФ: орган муниципального финансового контроля осуществляет внешнюю проверку годового отчета об исполнении местного бюджета ФЗ от 7. 02. 2011 «Об общих принципах организации и деятельности КСО субъектов РФ и МО» ? Факультативный орган становится обязательным ? Передача поселениями и ВГТ полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля на основе соглашений контрольным органам муниципальных районов (ГФЗ)

Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования • - организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования • - является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления • - порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований

9. Характерные черты муниципальной службы • 1) профессиональный характер • 2) постоянная основа деятельности • 3) осуществляется на должностях муниципальной службы, • 4) связана с исполнением служебных обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, • 5) служебные отношения возникают между муниципальным служащим и представителем нанимателя (работодателем) на основе трудового договора (контракта) и регулируются трудовым законодательством в части, не противоречащей ФЗ № 25 «О муниципальной службе РФ»

Правовое регулирование муниципальной службы на уровне субъекта РФ Законом субъекта РФ утверждаются или определяются: • Реестр должностей муниципальной службы (ст. 6 ч. 2 ФЗ № 25) • Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ (ст. 8 ч. 2) • Типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы (ст. 9 ч. 2) • Дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ст. 9 ч. 3) • Классные чины муниципальных служащих, порядок их присвоения и сохранения при переводе и увольнении (ст. 9. 1) • Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность ГМА по контракту (ст. 16 ч. 7) • Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих (ст. 18 ч. 7) • Порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (ст. 21 ч. 5) • Ежемесячные и иные дополнительные выплаты к должностному окладу муниципального служащего (ст. 22 ч. 1) • Порядок исчисления стажа муниципальной службы, зачета в него иных периодов деятельности (ст. 25 ч. 2) • Виды поощрения муниципального служащего, порядок его применения (+законами субъектов РФ – ст. 26) • Вопросы кадровой работы в муниципальном образовании (+законами субъектов РФ – ст. 28) • Дополнительные гарантии статуса муниципального служащего (ст. 23 - +законы)

Правовое регулирование муниципальной службы в Санкт-Петербурге • Закон Санкт-Петербурга от 15. 02. 2000 № 53 -8 «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге» (в ред. от 06. 2012) • Закон Санкт-Петербурга от 21. 06. 2006 № 348 -54 «О Реестре муниципальных должностей в Санкт. Петербурге, Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге и предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Санкт. Петербурге»