Опыт Франции в области реализации ГЧП-проектов: уроки и перспективы Франсуа Бержер (Francois BERGERE) Директор Рабочей группы по ГЧП при Министерстве финансов Франции 17 okтябрь 2013 г.
1. История вопроса: многовековой опыт государственно-частного сотрудничества в области реализации инфраструктурных проектов l XVII век: Строительство каналов и мостов l XIX век: Железные дороги, метро, водоснабжение, санитария, электричество и т. д. l XX век: Автомобильные дороги, утилизация отходов, централизованное теплоснабжение и т. д. => На основе этого опыта зародилось такое понятие, как Концессия, и один из его вариантов - «сдача в аренду» (фр. - Affermage), который как элемент правоотношений оформился в начале XIX века. Теперь это называется «передачей управления объектами коммунальной инфраструктуры» (фр. - Delegation de service public) Передача управления объектами коммунальной инфраструктуры: коммунальные службы (не только оборудование!) на долговременной основе передаются под контроль и в управление частной компании, а оплату эта компания получает за счет средств, поступающих от потребителей коммунальных услуг. => ЭТО НЕ ПРИВАТИЗАЦИЯ
Основные вехи в истории ГЧП Эйфелева башня 1889 Лангедокский канал (Канал дю Миди) 1665 3
Французский подход к организации ГЧП за границей: 150 - летний опыт Суэцкий канал, 1870 4
1. 1. Богатый и разнообразный опыт На сегодняшний день Франция обладает богатейшим опытом организации ГЧП по принципу «пользователь платит» ; в настоящее время действуют свыше 30. 000 таких контрактов l Более 95% из них - на местном уровне (минимальный порог отсутствует) l Благодаря этому на местном рынке сформировались сильные и профессиональные игроки l n Водоснабжение & Утилизация отходов/ Санитария: > 20. 000 контрактов (организации частного сектора обслуживают 2/3 населения страны) n Централизованное теплоснабжение / энергетика: 93% рынка n Автомобильные дороги: 75% дорожной сети протяженностью порядка 10. 000 км построено на основе концессий n Городской транспорт: 90% из 100 крупнейших городов и административных центров Франции (с населением свыше 100, 000 человек), за исключением Парижа, для управления своими системами городского общественного транспорта прибегают к организации ГЧП; + Парковки, ИТ, спортивные и культурные сооружения, детские дошкольные учреждения, и т. д. n
Передача управления объектами коммунальной инфраструктуры: хорошо отлаженная процедура l l l Такая возможность есть у правительств всех уровней Возможность применения гибкого подхода к процессу передачи полномочий Наличие нескольких вариантов (с инвестициями или без них) Конечная ответственность в любом случае все равно остается за органом, осуществляющим государственные закупки Качество оказываемых услуг остается на прежнем уровне, вне зависимости от того, на ком лежит конечная ответственность => это лучше с общественно-политической точки 6 зрения
ГЧП как инструмент оптимизации и рационализации государственных инвестиций Возможность оптимизировать распределение задач между государственным и частным секторами в зависимости от уровня издержек, сроков реализации проектов, показателей эффективности и рисков l Возможность избежать альтернативы «государственная собственность или приватизация» , не ставя под угрозу миссию общественного служения органов государственной власти и управления l
1. 2. Расширение сферы ГЧП и включение в нее объектов «социальной инфраструктуры» В 1980 -х годах стало ясно, что государственный сектор уже не в состоянии удовлетворить растущие потребности населения и потребителей в услугах объектов социальной инфраструктуры (как в количественном, так и в качественном отношениях) Задержка инвестиций в здравоохранение, образование, пенитенциарную систему, транспорт приводит к ухудшению объектов социальной инфраструктуры Необходимо расширять сферу ГЧП, включив в нее услуги, финансируемые конечными потребителями лишь частично или вообще бесплатные для них (“объекты социальной сферы”); в таких проектах частный партнер получает выплаты со стороны государственного в зависимости от эксплуатационной готовности соответствующего объекта. Поэтому необходимы соответствующие соглашения о ГЧП, регулирующие финансовые отношения партнеров 8
1. 3. Ключевые драйверы реформы системы финансирования ГЧП Ускорение реализации проектов в социальной сфере как стимул экономического роста l Обеспечение экономической эффективности и модернизации системы государственного управления - путем концентрации деятельности государственного сектора в тех сферах, где он эффективнее всего, передавая часть функций на аутсорсинг частным компаниям и снижая финансовое бремя, которое напрямую несет государственный сектор - путем распределения рисков и внедрения наиболее эффективных и инновационных методов работы частным сектором Упрощение механизма передачи соответствующих полномочий органам государственного управления местных уровней или независимым организациям ( «децентрализация» ): - обеспечивая их новыми средствами для выполнения переданных им новых функций в социальной сфере (например, строительство дорог) - следовательно: для ГЧП - проектов минимальный порог инвестиций устанавливать не нужно l 9
Основные препятствия, связанные с проведением реформы системы финансирования ГЧП (1) l Прежде чем проводить какие бы то ни было эксперименты, необходима надлежащая нормативноправовая база - Франция – страна писаного права - На практике ограничение доступа к проектам ГЧП обусловлено соответствующими постановлениями Конституционного суда l Административная инерция - Адаптация фискальных, налоговых и иных нормативных документов применительно к деятельности ГЧП производится крайне медленно l отраслевые и профессиональные интересы, лоббирование: 10 - МСП, архитекторы и т. д.
Основные препятствия, связанные с проведением реформы системы финансирования ГЧП (2) l Культурное сопротивление: - проблемы ментальности: глубокий «водораздел» между государственным и частным (национальный характер) - ГЧП по-прежнему воспринимаются скорее как инструмент финансирования, нежели чем как новый инструмент государственного управления - многие проекты до сих пор в большей степени связаны с «кирпичами» , чем с оказанием услуг …Но есть и положительные моменты: - частный сектор готов к сотрудничеству => высокий уровень конкуренции - сильные «мозговые тресты» хорошо подготовили почву - местные правительства, вне зависимости от их политической окраски, очень быстро берут этот новый инструмент на вооружение 11
1. 4. Необходимые предпосылки для создания ГЧП l Все государственные структуры и все сферы государственного управления должны иметь право на договор о партнерстве, но не по всем проектам. Доступ зависит от: правовых критериев: в зависимости от срочности (=> процедура закрытого тендера) или сложности проекта (=> конкурентные переговоры) + результатов теста «цена / качество» : сравнительный анализ альтернативных способов закупки (например, Соглашение о разделе продукции) 12
1. 5. Сравнительный анализ Договоры о закупках / Государственные тендеры (открытые торги) Договоры о партнерстве Концессии / проект на условиях СЭП Краткосрочные Один объект (=> несколько договоров) Долгосрочные Несколько объектов (=> 1 единый договор) Отсутствие финансирования Успешные тендеры Услуги, оказываемые администрации Платит администрация Предварительное финансирование Проектирование, строительство, эксплуатация Услуги, оказываемые администрации. Платит (как правило) администрация, но возможно взимание платы за услуги (от имени администрации) Финансирование Проектирование, строительство, эксплуатация Услуги, оказываемые потребителям Платят потребители Строительный риск Риск невыполнения обязательств Риск спроса 13
2. Перечень ГЧП-проектов с участием французского правительства Благодаря многолетнему опыту в области организации концессий быстро получил широкое распространение новый инструментарий ГЧП, предусматривающий такую организацию финансовых отношений, при которой частный партнер получает от государственного партнера платежи за эксплуатационную готовность соответствующих объектов: l 2004: вступление в силу законодательства о «договорах о партнерстве» (фр. - “contrats de partenariat”), l 2005: создание Рабочей группы по ГЧП при Министерстве финансов (MAPPP) l В июле 2008 г. вышел новый закон, который уточняет, расширяет и разъясняет нормативно-правовую базу создания и функционирования ГЧП l 2009 -10: организация ГЧП включена в пакет мер по стимулированию развития экономики (антициклические меры гос. регулирования) 14
2. 1. Обратная связь и перспективы развития Первые результаты деятельности ГЧП обнадеживают • Свыше 600 проектов (2004 – 2012 г. г. ) с общим объемом инвестиций > € 16 млрд. (x 2 включая концессии) • Начиная с 2011 г. Франция идет в авангарде рынка ЕС по объему капитальных расходов ГЧП (ЕИБ) благодаря реализации мегапроектов в области развитяи инфраструктуры. • Но ниша все-таки остается (<5 % общего объема гос. инвестиций) • Большое кол-во мелких проектов (административные здания, уличное освещение, дорожные работы и т. п. ), реализуемых на местном уровне • 90% оборудования по проектам доставляется в срок и в рамках установленных бюджетов (исследование PWC, посвященное эффективности ГЧП – июнь 2011 г. ) • Однако операционную эффективность оценивать пока рано Þ Предварительные данные обратной связи обещают хорошие количественные и качественные показатели, но каким будет поток сделок в дальнейшем, пока не 15 очень понятно
ГЧП-проекты по состоянию на сегодняшний день (с разбивкой по категориям государственных партнеров) 16
ГЧП-проекты по состоянию на сегодняшний день (с разбивкой по отраслям) 17
2. 2. Крупнейшие по объему капитальных вложений ГЧП-проекты Совместно с правительствами местных уровней - Школы в Департаменте Сен-Дени (€ 290 млн. инвестиций) - Стадионы в Лилле, Марселе, Ницце и Бордо (от € 170 млн. до € 300 млн. ) - Лицеи в Лотарингии (€ 160 млн. ) - Выставочный центр в Шалоне (€ 50 млн. ) - Спортивная арена в Дюнкерке (€ 80 млн. ) - Переработка отходов в Антибе (€ 60 млн. ) - Широкополосный интернет в Оверне (€ 25 млн. ) - Туннель под портом в Ванне (€ 60 млн. ) - Театр в Перпиньяне (€ 40 млн. ) - Кольцевая дорога в Тарбе (€ 40 млн. ) - Музей в Биаррице (€ 35 млн. ) А также большое количество проектов по организации уличного освещения на сумму в несколько млн. €! 18
Крупнейшие по объему капитальных вложений ГЧП-проекты Совместно с Центральным правительством - Высокоскоростная ж/д магистраль Тур - Бордо (€ 8 млрд. ) - Высокоскоростная ж/д магистраль в Бретани (€ 3. 5 млрд. ) и высокоскоростная ж/д магистраль Ним – Монпелье (€ 1, 8 млрд. ) - Сеть мобильной связи стандарта GSM для железных дорог (€ 600 млн. ) - Экологический налог (большегрузные автомобили) (€ 700 млн. ) - Центры технической эксплуатации автомобильных дорог (€ 130 млн. ) - Скоростное шоссе L 2 - Марсель (€ 600 млн. ) - Модернизация инфраструктуры водных путей (€ 300 млн. ) + тюрьмы, университеты, суды, больницы, штаб-квартира Министерства обороны и т. д. 19
3. Общая институциональная структура Структура ГЧП сложна => логично было бы создать некое подразделение, занимающееся ГЧП l Варианты организационной структуры подразделения, занимающегося ГЧП: l – Форма собственности (государственное или совместное – – предприятие с частной компанией) Охват (общенациональный или децентрализация полномочий / на уровне отдельной отрасли) Функции (разработка инвестиционной стратегии, операционный консалтинг) Полномочия (обязательные или факультативные) Финансирование деятельности (из гос. бюджета или на платной основе)
3. 1. Рабочая группа по ГЧП при Министерстве финансов Франции (MAPPP): экспертная структура по подготовке договоров о ГЧП Ø Ø Ø Ø Административный орган (государственная собственность) Центральный орган (общенациональный охват) Создан при Минфине (бюджетное финансирование) Небольшой (в составе всего 10 человек), создан в мае 2005 г. Занимается всеми отраслями, представленными в публичной сфере Не занимается вопросами стратегии, выполняя консалтинговые функции, однако обладает обязательными полномочиями (контролирует доступ к национальным проектам) Продвижение и роль за границей (для всех типов ГЧП)
3. 2. Три функции MAPPP в отношении договоров о ГЧП Информация / Обучение & продвижение нового инструмента на местном рынке (+ международное сотрудничество) Ø Проверка юридической и экономической составляющих (соотношение цена / качество): имеет ли смысл прибегать к организации ГЧП для реализации соотв. проекта & проверка проекта договора о партнерстве перед его подписанием (только для гос. проектов) (совместно с Бюджетным департаментом - по вопросу устойчивости проектов) Ø Методологические инструменты (предварительный перечень претендентов, финансовая ведомость, инструментарий для анализа и оценки рисков, руководство пользователя, отраслевые руководства) & помощь в реализации (помощь в организации тендера, подготовка и обсуждение договоров) Ø
3. 3. Вопросы, которыми MAPPP не занимается Социально-экономическая оценка проектов Ø Определение приоритетности проектов Ø Предварительная оценка и сравнительный анализ «цена / качество» Ø Управление процессом конкурсных торгов Ø Выбор победителя конкурса Ø Подписание договоров Ø Непосредственный надзор за их выполнением Ø
4. С какими проблемами мы можем столкнуться в будущем Прогноз на 2013 г. и дальнейшую перспективу дать сложно (из-за кризиса) 1. Бюджетная устойчивость Прогноз в отношении финансовых возможностей органов, осуществляющих гос. закупки, пересмотрен в сторону уменьшения 2. Вопросы финансирования Мировой кризис кредитно-финансовой системы по-прежнему оказывает влияние на рынок; банки, многосторонние инвестиционные соглашения и долговые обязательства находятся в процессе становления 3. Политическая переоценка & позиция СМИ (ГЧП подвергаются нападкам? ) 24
+ помимо кризиса: - растущее беспокойство по поводу пригодности и жизнеспособности ГЧП в долгосрочной перспективе - сложность в управлении как со стороны государства, так и со стороны частных партнеров: сделки в рамках ГЧП сложно оценивать, исполнять, структурировать и контролировать - ограничение доли рынка для МСП (& не французских игроков) - ограничения в отношении учета операций по внебалансовым счетам, связанные с введением критериев МСФО ОС и Евростат 25
4. 1. Бюджетная устойчивость И на центральном, и на местном уровнях фискальные ограничения сейчас стали строже, чем когда-либо l Общий объем затрат на протяжении всего жизненного цикла в ГЧП дают более четкое представление о реальных затратах с течением времени l Þ Необходимо более тщательно подходить к принятию решений о запуске новых проектов (см. доклад Галлуа) Þ Теперь необходимо обоснование бюджетной устойчивости всех проектов Центрального правительства (Указ от 27 сентября 2012 г. ) 26
4. 2. Вопросы финансирования: затяжные последствия кризиса • На французский рынок ГЧП - проектов оказали влияние мировой финансовый кризис 2008 - 2009 г. г. и кризис финансово-кредитной системы 2011 -2012 г. г. • Вышли из проектов несколько крупных местных банков • Дорогостоящие ГЧП - проекты удалось завершить в 2010 - 2011 г. г. только благодаря помощи государственных банков (EIB, CDC…) и государственным гарантиям, • С мелкими и средними проектами ситуация трудная: растущие спреды + недоступность долгосрочного финансирования • Ужесточение требований в области финансового регулирования: Базель 3 Вместе с тем стоимость суверенного долга находится на небывало низком уровне => растет разрыв между государственным и частным финансированием 27
4. 3. Политическая переоценка В 2012 г. к власти пришло новое правительство => беспокойство по поводу реализации политики прежнего правительства l Глубинное разделение между государственным и частным - вопрос по-прежнему очень щекотливый l Стоимость привлечения заемного частного капитала (поскольку ГЧП до сих пор рассматриваются прежде всего как модель финансирования) l В СМИ было раздуто несколько громких скандалов в связи с провалом некоторых проектов => проблема общественного мнения l 28
4. 4. Проверка и рекомендации Минфина – январь 2013 г. 1. В конце 2012 проведена тщательная аудиторская проверка 2. Выполнен критический анализ процедур, методов контроля и результатов деятельности ГЧП 3. Сформулированы предложения по совершенствованию этапа исследования «цена / качество» и по усилению защиты общественных интересов (централизация отчетности и контроля за исполнением всех договоров, систематизация процесса оценки фактических результатов деятельности, расширить предварительное сравнительное исследование «цена / качество» в целях отбора и установления приоритетности всех крупных правительственных проектов) 4. Но в целом политика организации ГЧП не оспаривалась! 29
4. 5. Перспективы на период с 2013 г. • Будет меньше проектов Центрального правительства => больше проектов местного уровня • Характер проектов: при установлении приоритетности проектов будет уделяться больше внимания их социальным и экологическим аспектам; будет больше проектов, реализуемых на базе имеющихся объектов или освоенных территорий (модернизация существующей инфраструктуры и т. д. ), будет меньше проектов, реализуемых «с нуля» , и уменьшится размер подразделения, занимающегося ГЧП • Вопросы финансирования: поиск новых источников долгосрочного финансирования на рынках капитала (секьюритизация, выпуск «проектных бондов» и т. д. ) + государственное софинансирование (авансовые субсидии, поэтапная оплата и т. п. ) или рефинансирование + по возможности организация платных услуг для потребителей • Поток инвестиционных проектов уменьшится, но они станут более реалистичными и регулярными, а их планирование – более тщательным (в целях усиления конкуренции) 30
l l l Выводы: ГЧП – структуры сложные, а их организация бывает сопряжена с множеством ловушек: поэтому, если уж вы выбираете такую форму организации деятельности, как ГЧП, то для этого нужны настоящие причины (целью должна быть не показуха и не возможность использовать какие-то бухгалтерские или бюджетные уловки) Начинайте с малого: проверить, работает ли схема, проще на более мелких проектах Усиливайте государственное управление (это непременное условие эффективности закупок и контроля за исполнением контрактов в рамках ГЧП) Прежде всего изучите возможность использования модели платных услуг для населения (если это приемлемо с социальнополитической точки зрения) Сформируйте центральный орган (служба одного окна для государственных и частных заинтересованных сторон + накопление опыта) 31
Ограничения и необходимые меры предосторожности Не все проблемы можно решить с помощью ГЧП: - проблемы финансирования (т. к. финансовые обязательства государства по отношению к ГЧП могут быть нечетко прописаны) - анализ, планирование и отбор проектов (все это остается преимущественно за гос. сектором) - Неясный объем затрат и негибкость условий договоров о ГЧП (условные обязательства) - Преимущества частного менеджмента также зависят от эффективности заключения договоров в рамках ГЧП и осуществления гос. закупок. l 32
Идеология ГЧП 33
Спасибо за внимание! Рабочая группа по ГЧП при Министерстве финансов Франции Mission d’Appui aux PPP/ French Mo. F 139, Rue de Bercy F-75572 Paris CEDEX 12 Tel: 33 (0) 1 44 87 71 7534 78 E-mail: francois. bergere@dgtresor. gouv. fr Web: http: //www. economie. gouv. fr/ppp 34
Скачать презентацию Опыт Франции в области реализации ГЧП-проектов уроки и
f0907532e6e2061e9edcdce64e398d85.ppt