Нормативное правовое регулирование основных форм ГЧП в России

Нормативное правовое регулирование основных форм ГЧП в России ФЗ «О концессионных соглашениях» : анализ и тенденции развития

НАШ ПЛАН I. Система законодательства РФ о государственно-частном партнерстве II. Концессионное законодательство РФ 2

СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГЧП

Что такое ГЧП? ОРГАНИЗАЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ Система правоотношений в рамках которых частный сектор предоставляет услуги и обеспечивает доступ к объектам инфраструктуры в сферах, традиционно относящихся к публичному мандату: объекты здравоохранения, образования, пенитенциарной системы, объекты транспорта и т. д. КАЗНАЧЕЙСТВО ЕЕ ВЕЛИЧЕСТВА (МИНФИН ВЕЛИКОБРИТАНИИ) Механизм взаимовыгодного и долгосрочного сотрудничества публичного и частного сектора, позволяющий публичному сектору в целях повышения качества услуг, реализуемых с использованием общественной инфраструктуры, использовать экспертизу и навыки управления проектами частного сектора. РОССИЯ Единого определения нет. В общем понимании Государственно-Частное Партнерство – это взаимовыгодное сотрудничество органов государственной власти, местного самоуправления и частного партнера, направленное на реализацию социально значимых проектов в целях повышения уровня доступности и качества товаров, работ, услуг с использованием объектов общественной инфраструктуры. 4

Основные модели ГЧП Контрактная Корпоративная Институциональная 5

Законодательство о ГЧП - КОМПЛЕКСНЫЙ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ Кодексы Федеральные законы Подзаконные НПА Законодательство субъектов РФ о ГЧП 6

Региональное законодательство о ГЧП ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ РФ Первые и «позитивные» Декларативные По Модельному закону ВЭБ РЕЗУЛЬТАТ: НЕВЫСОКАЯ ИНИЦИАТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ РФ В ОТНОШЕНИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ ГЧП В ФОРМАХ, ПРЯМО НЕ ПРЕДУСМОТРЕННЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ 7

Риски заключения соглашения о ГЧП в рамках регионального законодательства Можно ли заключить соглашения о ГЧП, прямо не предусмотренные федеральным законодательством? НЕТ Концессионное соглашение Государственный (муниципальный) контракт ДА Риск признания соглашения о ГЧП недействительной сделкой, полностью или в части Конкурс на право заключения договора аренды (купли-продажи) земельного участка Достаточно ли конкурса на право заключения договора аренды (купли -продажи) земельного участка для заключения соглашения о ГЧП? Риск несовпадения победителей конкурса на право заключения соглашения о ГЧП и заключения договора аренды (куплипродажи) земельного участка ДА НЕТ Дополнительные издержки на проведение конкурса на право заключения соглашения о ГЧП 8

Основные тренды развития федерального ГЧП законодательства § Федеральный закон о ГЧП § Поправки в ФЗ «О концессионных соглашениях» (законопроект № 602033 -5) § Законопроект о проектном финансировании § Инициатива Инвестфонда – Tax Increment Financing (TIF) § Федеральная контрактная система (воспринимается Минфином РФ как возможная правовая база ГЧП) 9

Векторы дальнейшего развития законодательства о ГЧП Основной вектор – федеральный закон о ГЧП ПРИНЯТИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА О ГЧП Расширение 115 -ФЗ на другие договорные формы ГЧП Масштабный закон о ГЧП, охватывающий все формы партнерства, кроме концессии BTO Рамочный закон о ГЧП (базовые понятия и принципы)+ свод поправок в действующее законодательство для ускорения ГЧП 10

Дискуссия: Нужен ли Закон о ГЧП? § Устранит ли закон о ГЧП правовую неопределенность относительно допустимости заключения соглашений о ГЧП, прямо не предусмотренных федеральным законодательством? § Какие положения следует включить в закон о ГЧП? § Какой вариант принятия закона о ГЧП является предпочтительным? 11

Идеальный вариант Рамочный закон о ГЧП + Поправочный закон Содержание рамочного закона о ГЧП: § Определение ГЧП и основных понятий ГЧП (публичный партнер, частный партнер, объект соглашения о ГЧП и другие) § Принципы ГЧП § Субъектный состав государственно-частного партнерства § Принципы осуществления конкурсных процедур 12

КОНЦЕССИОННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РФ

Первые концессионные проекты в России § Строительство и эксплуатация на платной основе “Нового выхода на МКАД с федеральной автомобильной дороги М-1 “Беларусь” Москва — Минск” § Строительство и эксплуатация на платной основе скоростной автомобильной магистрали “Москва - Санкт-Петербург на участке 15 -й км - 58 -й км” § Строительство и эксплуатация на платной основе городской скоростной магистрали “Западный скоростной диаметр” § Строительство и эксплуатация на платной основе автодорожного тоннеля под р. Невой “Орловский тоннель” § Реконструкция и эксплуатация на платной основе аэропорта “Пулково” 14

Первые концессионные проекты в России: основные проблемы § Непредсказуемое изменение правил игры (риски неблагоприятного для концессионера изменения законодательства) § Завышенные ожидания государственного партнера § Нереалистичная оценка стоимости проектов органами власти § Недоработки в конкурсной документации 15

Система концессионного законодательства РФ Статьи 2, 3 115 -ФЗ Подзаконные НПА 115 -ФЗ Иные федеральные законы Гражданское законодательство Законы субъектов РФ 16

Структура ФЗ «О концессионных соглашениях» § Глава 1. Общие положения § Глава 2. Гарантии прав и законных интересов концессионеров § Глава 3. Порядок заключения концессионного соглашения NB! § Закон имени одной концессионной формы (BTO) § Нет соотношения с другими договорными формами ГЧП § Нет отдельных понятий 17

Основные понятия ФЗ «О концессионных соглашениях» Особенность: отсутствует отдельная статья с понятиями § Концессионное соглашение (ст. 3) § Концедент (ст. 3, ст. 5) § Концессионер (ст. 3, ст. 5) § Объекты концессии представлены в виде перечня § Концессионная плата (ст. 7) 18

Объекты концессионного соглашения (ст. 4 ФЗ-115) ТРАНСПОРТ И СВЯЗАННАЯ С НИМ ИНФРАСТРУКТУРА § § § § § Объекты автодорожной инфраструктуры Объекты железнодорожного транспорта Метрополитен и другой транспорт общего пользования Объекты трубопроводного транспорта Морские и речные порты Аэродромы и иная авиационная инфраструктура Объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов Морские и речные суда Гидротехнические сооружения ЖКХ § Системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА § § Объекты здравоохранения Объекты образования, культуры, спорта ЭНЕРГЕТИКА § Объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии 19

«Привилегированные» объекты концессионного соглашения Автодорожная инфраструктура Объектами КС могут быть объекты на праве оперативного управления у ГБУ Плата концедента Расширенные нормы о прямых соглашениях с кредиторами ЖКХ Объектами КС могут быть объекты на праве хоз. ведения у ГУП/МУП Возможность заключения прямых соглашений с кредитор. ОМ Компенсация концедентом невозвращенного инвестированного капитала концессионера Замена концессионера без конкурса в ряде случаев 20

Стороны концессионного соглашения Концессионер Стороны Концедент Российское или иностранное юридическое лицо Смешанный концессионер? Представители бизнеса и ОГВ? РФ в лице Правительства Несколько российских или иностранных юрлиц (простое товарищество) Субъект РФ в лице органа госвласти Муниципальное образование в лице ОМСУ Иные органы и юрлица по решению концедента – отдельные полномочия концедента ГК “Автодор” 21

Множественность лиц на стороне концедента и концессионера Концессионер Концедент Возможно только по договору простого товарищества Только выполнение части полномочий отдельными органами и лицами НЕЛЬЗЯ: § Одно юридическое лицо от имени и по поручению консорциума § Несколько юридических лиц, которые после победы в конкурсе обязуются создать юрлицо § Несколько органов государственной власти на стороне концедента § Орган государственной власти и “государственное юрлицо”на стороне концедента 22

Ключевые полномочия концедента 1. Проведение концессионного конкурса 2. Предоставление концессионеру на срок концессионного соглашения прав владения и пользования объектом концессии (ст. 3) 3. Предоставление во владение и пользование концессионеру имущества, которое образует единое целое с объектом концессии (ст. 3) 4. Предоставление концессионеру земельного участка 5. Компенсация части расходов по созданию и/или реконструкции объекта концессии 6. Предоставление платы концедента (в отношении автодорожной инфраструктуры) 7. Предоставление государственных и муниципальных гарантий 8. Подписание концессионного соглашения 9. Контроль за исполнением концессионного соглашения через уполномоченных лиц 23

Ключевые полномочия концессионера 1. Ввод в эксплуатацию созданного объекта 2. За свой счет создание и/или реконструкция объекта концессии 3. Эксплуатация/использование объекта концессии 4. Внесение в пользу концедента платы по концессионному соглашению (если предусмотрено) 5. Обеспечение предоставления населению услуг, товаров, работ, предусмотренных концессионным соглашением 6. Предоставление населению льгот по товарам, работам, услугам 7. Поддержание объекта концессии в исправном состоянии 24

Интересы кредиторов по Закону о концессионных соглашениях Текущая версия ФЗ-115 § Открытая и транспарентная конкурсная процедура § § Поправки (Законопроект № 602033 -5) § Возможность Банков входить в состав концессионера Расширенные прямые соглашения с кредитор. АМИ для автодорог § Государственные и муниципальные гарантии Замена концессионера без конкурса в ряде случаев § Переговоры по проекту концессионного соглашения после определения победителя § Отмена типовых соглашений в отношении автодорог Прямые соглашения (ЖКХ) Перемена лиц по концессионному соглашению с момента ввода объекта в эксплуатацию НЕЛЬЗЯ: • • Передача в залог или отчуждение объекта концессионного соглашения Передача объекта в собственность концессионеру 25

Конкурсная процедура Заключение концессионного соглашения Конкурс Открытый Нет конкурса Закрытый 1. Сообщение о проведении Заявки на конкурс могут конкурса представлять лица, которым направлены 2. Подача заявок на конкурс приглашения в случае, 3. Предварительный отбор если: заявок 4. Допуск к участию в конкурсе § сведения об объекте КС составляют гостайну 5. Представление конкурсных § объект КС имеет предложений стратегическое значение 6. Рассмотрение и оценка для обеспечения конкурсных предложений обороноспособности и 7. Подведение итогов конкурса безопасности государства 8. Заключение концессионного соглашения 1. Ст. 37 115 -ФЗ 2. Конкурс признан несостоявшимся. Концедент вправе заключить соглашение с единственным представившим заявку лицом (если Заявитель и заявка соответствуют требованиям) 3. Конкурсной комиссии представлено менее 2 конкурсных предложений или ей признано соответствующими требованиям КД менее 2 конкурсных предложений 26

Концессия по модели Build Transfer Operate (BTO) ПЛАТА КОНЦЕССИОНЕРА* ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА СТРОИТЕЛЬСТВО КОНЦЕДЕНТ ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ОБЪЕКТ КОНЦЕССИИ ФИНАНСИРОВАНИЕ* ОБЪЕКТ КОНЦЕССИИ ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ ЭКСПЛУАТАЦИЯ КОНЦЕССИОНЕР ФИНАНСИРОВАНИЕ ДОХОДЫ (сбор платы с пользователей) ПОЛЬЗОВАТЕЛИ * В определенных ФЗ “О концессионных соглашениях” и Бюджетным кодексом РФ случаях концедент может софинансировать строительство объекта концессионного соглашения; может быть отменена плата концессионера. 27

Ключевые этапы развития концессионного законодательства ФЗ от 02. 07. 2010 № 152 -ФЗ Уточнение понятия объекта концессионного соглашения (недвижимое имущество, технологически связанное между собой) Расширение возможностей заключения концессионных соглашений в отношении объектов коммунальной инфраструктуры (на момент заключения соглашения могут принадлежать ГУП (МУП) на праве хозяйственного ведения; ГУП (МУП) может участвовать на стороне концедента и осуществлять отдельные полномочия концедента, возможность заключения прямых соглашений) Определение существенных нарушений соглашения концедентом (невыполнение в установленный срок обязанности по передаче концессионеру объекта соглашения; передача объекта, не соответствующего условиям соглашения; невыполнение принятых на себя концедентом обязательств по финансированию) Право концессионера в случае досрочного расторжения концессионного соглашения потребовать от концедента возмещения расходов на создание и (или) реконструкцию объекта соглашения 28

Ключевые этапы развития концессионного законодательства ФЗ от 17. 07. 2009 № 145 -ФЗ Наделение ГК концедента Автодор правом осуществлять полномочия ФЗ от 30. 06. 2008 № 108 -ФЗ Уточнение видов страховых соглашения концессионером рисков в отношении объекта (риск случайной гибели и (или) случайного повреждения) Уточнение правового статуса движимого и недвижимого имущества, созданного концессионером при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением Предусмотрена возможность передачи отдельных полномочий концедента органам власти и юридическим лицам Уточнена возможность рассмотрения споров по концессионному соглашению в третейских судах 29

Контракты жизненного цикла – разновидность концессии Плата кжц-провайдеру Предоставление земельного участка ГОСУДАРСТВО (КОНЦЕДЕНТ) Строительство Право собственности на объект концессии Техническое содержание ОБЪЕКТ КЖЦ* Финансирование ДОХОДЫ (сбор платы с пользователей) КЖЦ-ПРОВАЙДЕР (КОНЦЕССИОНЕР) Финансирование ПУБЛИЧНЫЕ УСЛУГИ ПОЛЬЗОВАТЕЛИ *В отличие от «классических» концессионных соглашений КЖЦ позволяют реализовывать ГЧПпроекты по созданию общественной инфраструктуры, пользование которой не предоставляется на платной основе (не платные автомобильные дороги общего пользования, объекты безопасности, правопорядка и судебной системы). КЖЦ можно применять в отношении более разнообразных видов общественной инфраструктуры – как платной, так и бесплатной. 30

КЖЦ – какой закон? Контракт жизненного цикла Государство + бизнес Закон о ГЧП? ГЧП Закон о КЖЦ? Законопроект о ФКС? Закон о госзакупках? Закон о концессиях? 31

Контракты жизненного цикла – сложности внедрения § Несмотря на то, что концессия и КЖЦ близки, у них разные механизмы оплаты частному партнеру § 115 -ФЗ заточен под одну концессионную форму (BTO). Для полноценного внедрения других форм – масштабные изменения § Опасения государства о чрезмерном раздувании рынка КЖЦ и неконтролируемых расходах государства КОМПРОМИСС: § Минимальные поправки в 115 -ФЗ и только в отношении автодорожной инфраструктуры 32

Поправки в концессию, предусмотренные законопроектом 602033 -5 В отношении автодорожных объектов КС: § § § Объекты КС могут в момент заключения КС находиться на праве оперативного управления у ГБУ Введена плата концедента Расширен состав объектов автодорожной инфраструктуры Расширены возможности заключения прямых соглашений с кредиторами Возможность замены концессионера без конкурса в ряде случаев Отсутствие обязательности применения типовых КС В отношении всех объектов КС: § § Неустойка за неисполнение сторонами обязательств по КС Возможность переговоров по проекту КС после определения победителя конкурса Месячный срок для подачи документов для регистрации права собственности концедента на объект КС ГБУ может осуществлять отдельные полномочия концедента НЕЛЬЗЯ: § § Предоставить концессионеру плату концедента и одновременно компенсировать часть его расходов на создание и/или реконструкцию (капитальный грант) Распространить прогрессивные нововведения на все объекты концессии 33

ВОЛГОГРАД КРАСНОДАР ТЕЛ. : +7 (861) 274 74 08 ТЕЛ. : +7 (8442) 26 63 12/13/14/15 ФАКС: +7 (8442) 26 63 16 ФАКС: +7 (861) 274 74 09 VOLGOGRAD@VEGASLEX. RU KRASNODAR@VEGASLEX. RU МОСКВА ТЕЛ. : +7 (495) 933 08 00 ФАКС: +7 (495) 933 08 02 VEGASLEX@VEGASLEX. RU