Муниципальное управление и местное самоуправление Васильева Елена Игоревна

Муниципальное управление и местное самоуправление Васильева Елена Игоревна, к. с. н. , доцент магистратура 1 курс

Вводный раздел Ø Ø Лекции – 16 часов Семинары – 20 часов Ø Ø Ø Ø 5 к/р; Работа на семинарском занятии; Выполнение домашних заданий; Экзамен (по билетам, письменно/устно). Elena. vasilyeva@uapa. ru Vasilyeva-ekb@yandex. ru Каб. 522 Ø Пособия Ø Электронный курс «Муниципальное управление» Материалы Ø «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ

Лекция 1. Сущность местного самоуправления

Понятие МСУ n n n Если использовать дословный перевод, термин «муниципалитет» (от лат. municipium, где munus — обязанность и cipio — беру) означает «город с правом самоуправления» , т. е. самоуправление — это взятое на себя бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразной корпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов и совместного решения общих задач. В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г. , под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Сущность местного самоуправления: Ø Ø Ø Ø местное самоуправление — это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество; местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения; местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность; местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др. ; обязательный элемент местного самоуправления — наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти; местное самоуправление — это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Местное самоуправление признается в качестве самостоятельного и независимого уровня власти, принадлежащей народу и им же самим осуществляемой; система местного самоуправления — это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами государства и общества, хотя и занимает в ней особое место, обладая определенной автономией.

Роль и функции местного самоуправления Ø как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции; Ø как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг; Ø как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Принципы местного самоуправления: Принципы местного самоуправления — это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, а также формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами. Принципы местного самоуправления можно разделить на: Ø общие — это принципы, присущие всей системе государственной власти (например, в Российской Федерации — гласность, демократия, законность, народовластие и др. ); Ø специальные — принципы, присущие местному самоуправлению.

Специальные принципы местного самоуправления: n n n n n Самостоятельность в организации и осуществлении местного самоуправления; Организационная обособленность местного самоуправления; Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Законность в организации и деятельности местного самоуправления. Гласность деятельности местного самоуправления. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления. Государственная гарантия местного самоуправления.

Атрибуты местного самоуправления n n Различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать; органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью; Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т. е. ограниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от Советов, где все уровни власти занимались всем, а окончательным являлось только решение центральных органов власти; Самостоятельные источники средств. Для реализации полномочий по своим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности; Территориально ограниченный выборный принцип местного самоуправления. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т. е. она выборная.

Лекция 2. Территориальные основы местного самоуправления

Муниципальные образования § § § Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные /представительные/ органы. Названные особенности в совокупности с уставом муниципального образования составляли главные признаки самоуправляющейся единицы (Федеральный закон 1995 г. ) Новый федеральный закон отказался от возведения их в ранг важнейших характеристик местного самоуправления. Произошел отказ и от дефиниции муниципального образования, вероятно, в силу того, что это обобщенное наименование территорий самоуправления. Зато в законе содержатся подробные характеристики - описания муниципальных образований общего типа: городских и сельских поселений; муниципальных районов; городских округов. Называются также муниципальные образования, принадлежащие к группе специального типа: внутригородские территории городов федерального значения; закрытые административно – территориальные образования; города - наукограды; приграничные территории.

Муниципальные образования: n n Сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов /сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и т. д. / Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями /муниципальными образованиями/. Численность жителей в таких сельских населенных пунктах должна составлять, как правило, менее 1000 человек. Муниципальный район есть несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и /или/ через местные органы, которые также выполняют отдельные государственные полномочия. «Муниципальный район, это современный сельский район, объединяющий в любом случае несколько сельских и городских муниципальных образований для решения межмуниципальных задач» . Городской округ - это не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы власти которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района.

Поселение

Поселение

Муниципальный район

Городской округ

Муниципальные образования: n n Организации местного самоуправления в городах федерального значения - на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Перечень вопросов МЗ, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами этих городов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются специальным федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. Закрытые административно – территориальные образования /ЗАТО/ - это имеющие органы местного самоуправления территориальные образования, в пределах которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Города- наукограды - муниципальные образования с градообразующим научно-производственным комплексом.

Территория МО Ее образуют земли городских и сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения Территория муниципального образования замыкается в его границах. Границы устанавливаются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления: 1. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта. 2. Границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности до административного центра поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, включенных в состав данного поселения. Если речь идет о границах муниципального района, то они должны быть определены с учетом транспортной доступности до центра муниципального района и обратно также в течение рабочего дня. (кроме малонаселенных и труднодоступных территорий). 3. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок городского типа с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. 4. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью жителей более 1000 человек либо несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек.

Образование и преобразование муниципальных образований n n n Объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования в установленном законом порядке. Объединение двух и более муниципальных районов, за которым не стоит изменение границ других муниципальных территорий, осуществляется в другом режиме – учета мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Когда речь заходит о разделении поселения, влекущего образование двух и более новых поселений, требуется согласие населения каждого из образуемых поселений. Согласие должно быть выражено путем голосования в порядке ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Разделение муниципального района производится с учетом мнения населения, выраженного представительным органом района. Изменение статуса городского поселения осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения как муниципального района, в состав которого входит данное поселение, так и городского поселения, выраженного посредством голосования. Речь идет о таком изменении статуса, которое влечет наделение поселения правами городского округа. Аналогично, если ставится вопрос об утрате такого статуса. При отсутствии согласия населения изменение статуса городского поселения не допускается.

Лекция 3. Организационные основы местного самоуправления

Организационные модели местного самоуправления: n n n Сильный мэр – слабый совет, Слабый мэр – сильный совет, Совет – управляющий; Комиссионная модель; Мэр – собрание.

Модель «сильный мэр — слабый совет»

Модель «слабый мэр — сильный совет»

Модель «совет — управляющий»

Модель «городская комиссия»

Модель «мэр – собрание» Модель «мэр — собрание» n Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и слабо зависит от объекта управления, то модель «мэр — собрание» может быть рекомендована только для малых поселений, где население способно непосредственно осуществлять функции представительного органа. В соответствии с более распространенной в нашей стране отечественной терминологией эту модель следовало бы назвать «староста — сельский сход» . Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, возможно назначение или выборы казначеев.

Модели организации местной власти в Российской Федерации Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом возможны варианты: n мэр возглавляет и совет, и администрацию (только в поселениях менее 100 человек); n мэр входит в состав совета и председательствует на его заседаниях; n мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу. Применение подобной модели предоставляет возможность для сильного политического и административного руководства муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики, но приводит к возникновению большой зависимости от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

Модели организации местной власти в Российской Федерации n n n Модель со слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету, а пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатки данной модели — меньшая степень доверия к мэру (его избирало не все население, а лишь жители одного из избирательных округов) и неустойчивость его положения (совет в любой момент может отстранить его от должности). Кроме того, среди депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям, предъявляемым к главе администрации. Модель «староста — сход жителей» применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где население непосредственно осуществляет функции представительного органа, а все остальные полномочия местного самоуправления закреплены за старостой. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета. Распространенные за рубежом модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным главой администрации используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено: Структура ОМС: - представительный орган муниципального образования, - глава муниципального образования, - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), - контрольный орган, - иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др. ). n обязательное наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (согласно одноименному Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154 -ФЗ, обязательным было только наличие представительного органа); n изменение статуса главы муниципального образования, который теперь не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс. ). Тем самым в местном самоуправлении реализуется принцип разделения властей, существующий в системе органов государственной власти. n

Представительный орган местного самоуправления n n n n n Представительный орган МО – высший выборный орган местного самоуправления, наделенный в соответствии с Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Общие принципы деятельности представительного ОМС Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Формирование представительного органа Представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района формируется если такое решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся n n n n n 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. n Полномочия Главы МО: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. n

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти n n n Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления и является его председателем. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе. Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту. Выбор модели организации муниципальной власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования.

Занятие должности главой МО n n n n Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; 2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию; 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя; 4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации; 5) в случае формирования представительного органа муниципального района исполняет полномочия его председателя. Ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Администрация муниципального образования n n n Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации. Местная администрация обладает правами юридического лица. Руководитель администрации Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами субъектов Российской Федерации. В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Лекция 4. Полномочия органов местного самоуправления

Предметы ведения муниципальных образований Две точки зрения по вопросу установления границ компетенции местного самоуправления: n компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования; n органы государственной власти наделяют местное самоуправление строго очерченной компетенцией

Компетенция местного самоуправления n Объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления. n Обычно разделение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления производится на основании следующего простого принципа: органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т. п. ), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др. ).

Предметы ведения местного самоуправления n Предметы ведения характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под воздействием только или преимущественно местного самоуправления. n Вопросы местного значения — круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. n Полномочия — право и обязанность местного самоуправления решать вопросы местного значения. Местное самоуправление располагает полномочиями двоякого рода: 1) закрепленными за ним полномочиями решать вопросы местного значения, причем не все, а строго определенные вопросы (другие могут решаться на смежных территориях, совместно, иными органами); 2) отдельными государственными полномочиями, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и в главе 4 (статьи 19, 20) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . n

Вопросы местного значения n Предметы ведения местного самоуправления = вопросы местного значения. n Под вопросами местного значения следует понимать те или иные проблемы, которые связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования и которые: 1) могут самостоятельно решаться населением и (или) органами местного самоуправления, не требуют вмешательства органов государственной власти (подобное определение содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ); 2) решаются таким образом, чтобы полученные результаты не выходили за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывали неблагоприятных воздействий на соседние территории.

Поселение n К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения: обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха; организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки поселений, организация освещения улиц, установки уличных указателей и некоторые другие. n Значительный круг вопросов местного значения отнесен к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по следующему принципу: в границах поселения именно поселение отвечает за решение всех вопросов, за исключением межпоселенческих, подлежащих ведению муниципального района.

Муниципальный район n Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. К важнейшим из таких вопросов относятся: организация охраны общественного порядка, предоставления дошкольного, начального и среднего общего образования, отдыха детей в каникулярное время, основных видов медицинской помощи, организация и осуществление экологического контроля территории, а также ряд других. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д. ) возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые обязаны выделять местным бюджетам субвенции на эти цели в размере, необходимом для реализации основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации. Эта мера призвана гарантировать финансирование образовательных услуг во всех муниципальных образованиях России независимо от состояния их доходной базы.

Городской округ n За городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. n + отдельные государственные полномочия, которые передаются местному самоуправлению органами исполнительной власти. Порядок их передачи регулируется особым образом, установленным в части 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации и в главе 4 (статьи 19, 20) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать следующие положения: 1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; 3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты; 4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня; 5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 6) порядок контроля органами государственной власти над тем, как осуществляются отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 7) условия и порядок прекращения процесса по осуществлению органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. n

Взаимодействие ОМС с органами государственной власти Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления n n n К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных ФЗ-131; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ФЗ-131.

Ответственность ОМС

Ответственность ОМС

Ответственность ОМС

Ответственность ОМС

Ответственность ОМС

Лекция 5. Экономические основы местного самоуправления

Понятие экономической основы n n Для англосаксонской модели характерно определение, которое учитывает экономические отношения, охватывающие сферу местного значения: экономическая основа местного самоуправления — это совокупность регулируемых нормами права отношений по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач местного значения. Сторонники европейской континентальной концепции обращают внимание на отношения, охватывающие также вопросы государственного значения, и, следовательно, полагают, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. В Европейской хартии о местном самоуправлении записано, что органы местного самоуправления имеют право на обладание «средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций» , при этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям» .

Муниципальная собственность

Муниципальная собственность МУП Имущество ОМС Мун. Земли и природ. ресурсы Мун. банки Мун. учреждения Мун. жил. фонд Другое

Лекция 6. Финансовые основы местного самоуправления

Определение муниципальных финансов n Муниципальные финансы – система отношений по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов местных органов власти. n Финансовые ресурсы муниципалитета – средства муниципального бюджета и средства муниципальных предприятий и организаций.

Состав общественных финансов на муниципальном уровне v Бюджет муниципалитета (включая кредиторскую и дебиторскую задолженность) v Финансы МУП и муниципальных учреждений (за исключением коммерческой деятельности) v Финансы хозяйственных обществ, акциями (долями) которых владеет муниципалитет v Финансы, генерируемые муниципальным имуществом

Отличия от корпоративных финансов n Муниципалитет оперирует средствами налогоплательщиков n Основу финансовых ресурсов муниципалитета составляют налоги и безвозмездные поступления от других уровней публичной власти n Единство бюджетной системы, бюджетная отчетность, финансовые требования и ограничения, регламентация деятельности n Финансовая деятельность муниципалитета контролируется представительным органом местной власти и другими уровнями власти n Муниципалитет обладает особым финансовым статусом: особенности банкротства, бюджетное законодательство n К муниципальным финансам предъявляются требования публичности и минимального финансового риска

Критерии закрепления доходных источников за местными органами власти Объем задач перед местными органами власти (критерий достаточности) ü ü Стабильность налоговой базы ü Простота администрирования

Формирование финансовых ресурсов муниципалитетов n Налоги и сборы n Неналоговые доходы n Поступления от других уровней власти n Доходы муниципальных предприятий n Заемные средства

Структура доходов местных бюджетов (582, 7) 2009 (факт) (627, 2) 2010 (факт) (806, 8) (719, 8) (253, 1) (243, 1) (842, 0) (913, 4) Налоговые доходы Межбюджетные трансферты (без ФК) Неналоговые доходы Фонд компенсации

Налоговые доходы местного бюджета (на примере городского округа) n n n n n В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами городских округов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога - по нормативу 100 процентов; налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц - по нормативу 20 процентов; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100 процентов; единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 70 процентов; государственной пошлины - в соответствии с пунктом 2 статьи 61. 1 БК. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по единым нормативам отчислений, установленным законами субъектов Российской Федерации для зачисления соответствующих налоговых доходов в бюджеты городских округов в соответствии с пунктом 1 статьи 58 БК. В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 58 БК.

Налоги местных органов власти 2004 2006 2007 2008 2012 Налог на прибыль (ставка) 7 - - Налог на доходы физических лиц 50 30 30 30 20/10 Налог на игорный бизнес 50 - - Акцизы: на водку и л/водочные изделия; на проч. алкогол. Продукцию 35 10 - - отменен - - Единый налог по УСН 90 - - ЕНВД 75 90 90 90 100 Налог на имущество организаций 50 - - Налог на имущество физ. лиц 100 100 100 Налог на наследование и дарение 100 - - Земельный налог 50 100 100 Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 100 - - Плата за негативное воздействие на окружающую среду 54 40 40 Нормативы отчислений, % Налог с продаж

Налоги местных органов власти

Неналоговые доходы муниципалитета n От приватизации имущества (20 -30 % неналоговых доходов) n От сдачи муниципального имущества в аренду (около 50 % неналоговых доходов) n От платных услуг бюджетных учреждений n Часть прибыли МУП (2 -3 % неналоговых доходов) n Штрафы, пошлины

Собственные доходы муниципалитета n В широком смысле – собственные налоговые и неналоговые доходы и отчисления от федеральных и региональных налогов, поступающие в местный бюджет n В узком смысле – только собственные налоговые и неналоговые доходы n В трактовке Бюджетного кодекса РФ – сумма налоговых и неналоговых доходов, а также нецелевых безвозмездных перечислений (дотаций)

Межбюджетные трансферты Цели межбюджетных трансфертов: n Баланс доходов и расходов (вертикальный баланс) n Устранение горизонтального дисбаланса n Обеспечение минимального стандарта услуг (пример: зарплата учителей) n Учет действия экстерналий (пример: выполнение столичных функций) Поступления от других уровней власти n Компенсационные платежи n Трансферты целевого характера с долевым финансированием (субсидии) n Трансферты целевого характера без долевого финансирования (субвенции) n Трансферты общего характера (дотации)

Структура источников доходов муниципалитетов в США и Канаде (2001) Канада США Собственные источники доходов, в том числе: 71, 0 67, 1 - налог на недвижимость 49, 5 21, 0 - плата за услуги 20, 2 32, 6 - другие собственные источники 1, 3 13, 5 Трансферты всего, в том числе: 29, 0 32, 9 - трансферты от федерального правительства 1, 3 3, 3 - трансферты от штатов/провинций 21, 0 23, 4 - другие источники 6, 6 6, 0

Доля безвозмездных перечислений в общем объеме доходов муниципалитетов в России (%)

Структура межбюджетных трансфертов (%)

Низкая доля местных бюджетов свойственна многим развивающимся странам (2005) Страны Процент расходов общественного сектора в ВВП Процент расходов местных бюджетов в расходах общественного сектора Азербайджан 18, 0 0, 2 1, 2 Армения 21, 3 1, 4 6, 7 Бразилия 45, 7 7, 0 15, 4 Колумбия 21, 3 5, 5 25, 8 Мексика 35, 0 2, 0 5, 6 Никарагуа 28, 2 1, 1 4, 0 Сенегал 23, 9 1, 1 4, 6 Таиланд 19, 7 3, 6 18, 1 Тунис 38, 3 1, 3 3, 4 Филиппины 18, 5 3, 0 16, 5 Чили 21, 8 2, 8 13, 0 ЮАР 29, 9 5, 1 16, 9

Большая часть развитых стран характеризуется более высокой долей местных бюджетов (2005) Страны Процент расходов общественного сектора в ВВП Процент расходов местных бюджетов в расходах общественного сектора Великобритания 44, 7 13, 1 29, 3 Германия 46, 8 7, 3 15, 6 Дания 53, 1 32, 9 62, 0 Исландия 44, 1 13, 2 30, 0 Италия 48, 2 15, 4 32, 0 Латвия 36, 0 9, 5 26, 3 Польша 43, 4 13, 2 30, 4 США 36, 6 10, 5 28, 8 Чехия 44, 1 11, 9 27. 0 Швеция 56, 6 25, 0 44, 2 Япония 37, 0 15, 3 41, 4

Изменение структуры расходов местных бюджетов 1992 2000 2007 Управление 3% 6% 9% ЖКХ н/д 29% 19% Образование 24% 28% 35% Здравоохранение 19% 16% 13% Социальная политика 1% 5% 8% Прочее н/д 16%

Структура расходов местных бюджетов (2011)

Сбалансированность местного бюджета Дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами. Размер дефицита, утвержденный представительным органом муниципального образования, согласно п. 5 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета. Общим правилом является положение о том, что принятии бюджета на очередной финансовый год с дефицитом в решении представительного органа местного самоуправления о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. В соответствии со ст. 94 Бюджетного кодекса РФ источниками финансирования дефицита бюджета муниципального образования служат: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг; кредиты, полученные от кредитных организаций; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты от бюджетов других уровней бюджетной системы страны; поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; изменение остатков средств на счетах по учету бюджета. Профицит бюджета – превышение доходов бюджета над его расходами.

Соотношение доходов и расходов местных бюджетов