Международная Академия Бизнеса Государственное и местное управление (лекции) МАБ кафедра «Менеджмент и Маркетинг» Омаров Галым Буркитбаевич к. э. н. , ст. преп. 1
Тема 1 Государственное и местное управление как научная дисциплина ВОПРОСЫ Предмет и методы государственного и местного (муниципального) управления Методы изучения государственного и местного управления Место ГМУ в системе научных знаний Классификация основных периодов становления науки Теория бюрократии М. Вебера. Теории его современников Доктрина В. Вильсона о разделении политики и администрации Теория государственного управления Дж. М. Кейнса Теория дирижизма Современные теории Государство как политико правовой институт. Понятие государства. Признаки государства Возможность осуществления государственного управления только в рамках государства Определение и сущность местного управления. Понятие и функции местного управления. 2
Управление — это целенаправленное воздействие субъекта на объект для достижения результата. Государственное управление (как общественное явление) — это осуществляемое в рамках закона воздействие специально упол номоченных лиц на определенныеих компетенцией сферы деятель ности государствас целью проведения государственной политики. Через процесс государственного управления государство осущест вляет свои функции. Муниципальное управление (как общественное явление) это осуществляемое в рамках закона воздействие специально упол номоченных лиц на процессы местного самоуправления с це лью решения проблем населения муниципального образования. 3
Наука и учебная дисциплина "Государственное и муниципальное управление" отвечают на вопросы: • как осуществляется управление государством; • кто и на каком основании осуществляет управление государством; • как происходит процесс реализации управленческих решений, принятых высшими органами власти; • как осуществляется взаимодействие между государством и об ществом, отдельной личностью; • как осуществляется местное самоуправление и др. Соответственно предмет науки "Государственное и муниципальное управление" включает такие важнейшие области исследования, как: • государство как публично правовой институт; • система органов государственной власти; • организация системы местного самоуправления; • государственная служба; • муниципальная служба; • административная реформа; иные вопросы. 4
Методами государственного и муниципального управления как управленческого процесса являются. императивный метод, предполагающий наличие отношений власти и подчинения, а также предписывающий действовать опреде ленным образом. Данный метод имеет преимущественное распро странение в процессе государственного и муниципального управления; диспозитивный метод, позволяющий участникам общественных отношений действовать по своему выбору. Этот метод встре чается реже в процессах государственного и муниципального управления, но он также имеет место. При научном исследовании государственного и муниципального управления используются следующие методы. общенаучные (важнейший из которых диалектика исполь зуется в большинстве наук); частные методы 5
Наиболее распространенные частные методы: наблюдение — непосредственное восприятие изучаемых про цессов и явлений; сравнение сопоставление изучаемых процессов и явлений, выявление общих черт и различий; анализ — разложение общего на отдельные составляющие; синтез — получение общего вывода из объединения отдельных явлений; эксперимент — моделирование желаемых ситуаций; опрос выяснение мнения различных репрезентативных групп (например, специалистов различного профиля) по одному или нескольким вопросам, что позволяет выявить общие тенденции изучаемых процессов; анкетирование — выяснение мнения целевой аудитории по средством постановки заранее определенных вопросов; иные методы. 6
Наука "Государственное и муниципальное управление” отличается от соответствующей учебной дисциплины. Наука — глубокое теоретическое знание о процессах, явлениях, их взаимосвязи и развитии. Учебная дисциплина — первичные знание об основах науки, ко торые преподаются студентам для ознакомления с изучаемым предметом. Государственное и муниципальное управление ~ относительно молодая наука — ей немногим более 100 лет. Предмет науки за эго время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30— 40 лет, в России более 15 лет. В эволюции науки государственного и мунииипального управления выделяют 3 этапа : • конец XIX начало XX вв. зарождение науки; • первая половина XX в формирование предмета науки, ее окончательное обособление от других наук; • вторая половина XX начало XXI вв. развитие современной науки государственного и муниципального управления. 7
В конце XIX в. немецкий ученый М. Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоя тельную область исследования — разработал концепции государ ства как главногосубъекта. ü политики и власти; ü бюрократии; ü государственного аппарата. По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующие ему, — это господство людей над лю дьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделял 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиня ются другим : • авторитет "вечно вчерашнего" (исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа); • харизматическое господство (харизма — власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы); • господство в силу "легальности" (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей). По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования сначала власть держится на традициях, затем — на харизме лидеров и в конечном итоге — на признаваемых обществом законах. 8
Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он при знал бюрократию самым чистым типом легального господства. Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны. ü распределение труда; ü специализация; ü четкая управленческая иерархия; ü правила и стандарты; ü единые принципы найма и продвижения по службе, основы вающиеся на компетенции работника. В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рацио нализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и измеряе мостью общественных процессов, и в частности управления. 9
В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных административных систем. Он ука пывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к че тырем главным признакам: • компетенция каждого бюрократического уровня четко регла ментирована, т. е. зафиксирована нормативно; • иерархическая организация бюрократической структуры осно иана на базе твердо установленных принципов должностной суборди нации; • вся формальная внутриорганизационная деятельность (распро г гранение информации, принятие решений, подготовка приказов и ди ректив и т. п. ) осуществляется в форме письменных документов, гюд нежащих последующему хранению; • все должностные лица должны быть хорошими специалистами м области администрирования, т. е. быть компетентными не только и сфере своих профессиональных должностных обязанностей (напри мер, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т. п. ), но так же и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократичес кой организации в целом. 10
Макс Вебер высказал положение о том, что «один из конститу ционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жиз ненное поведение на основе идеи профессионального призвания» , и, исходя из него, признал бюрократию самым чистым типом легаль ного господства. Бюрократия определяется им как тип организации, для которо характерны: распределение труда, специализация, четкая управленчес кая иерархия, правила и стандарты, единые принципы найма и про движения по службе, основывающиеся на компетенции работника Таким образом, бюрократия была отождествлена с рационализацией систематизацией и измеряемостью общественных процессов. 11
Вебер определил бюрократию как «организацию с пирамидаль ной структурой власти, использующую силу действия универсаль ных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделя ющую главное внимание формальным аспектам управления» . Из ег модели бюрократии следует, что эффективность может быть достиг нута благодаря рациональному разделению труда и четкому опре делению сфер компетенции. Под эффективностью Вебер понимал не одну единственную характеристику, а их совокупность, включав шую производительность, расширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению индустриальным обществом, а не локальной эконо микой, приспособленной к природным циклам и политическим нуж дам немногочисленной элиты. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разде ление труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи, относящиеся к сфере деятельности должностных лиц и координируемые в рамках центра лизованной иерархии. ебер М. В Избранные произведения : пер. с нем. М. , 1990. С. 205. 12
Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге "Элементы кон ституционного права" проанализировал основные принципы го сударственного управления во Франции. Другие французские ученые Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу выработали инсти туциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государст венного управленияне самого по себе, а лишь в той мере, в ко торой она помогало изучению государственно политических ин ститутов. Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце XIX в. в Лондонской школе, а продолжилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно — Гарвардском и других университетах. Наибольший вклад внесли американские уче ные . Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др. Э Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею неза висимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он гово рил о том, что в ходе президентских выборов смена политиче ского руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государствен ного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разде ление политики и административного аппарата)стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира. 13
Революционный вклад в развитие науки государственного и му ниципального управления внес в 1'930 е гг. ж. М. Кейнс. Д Ключевая идея Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безрабо тицей и предложил антикризисную программу. В 1940— 60 е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др. ). Во Франции была разработана теория дирижизма для восста новления экономики страны после войны, реконструкции и мо дернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избира тельности политики государствадля восстановления и развития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, неф тепереработка. При этом преследовались цели продвижения фран цузских товаров на мировом рынке. 14
послевоенную эпоху в США и Западной Европе появляются направления науки административного управления: ü "классическая школа"; ü "школа человеческих отношений". Представителями "классической школы" являются J 1. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государ ственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с макси мальной эффективностью. Для этого они предлагали специали зацию, централизацию, единство распоряжений и др. Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления, К данным принципам относятся. ü разделение труда; ü иерархичность; ü единоначалие; ü дисциплина; ü ответственность и др. Несмотря на очевидность указанных принципов, первона чально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном. "Школа человеческих отношений" больший упор делает на соз дании условий, которые максимально раскрывали бы инициа тиву исполнителей. 15
В настоящее время на Западе популярны произведения таких ученых, как Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Их главные идеи: • обеспечение стабильности управленческого аппарата; • создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения; • признание бюрократии как особой уважаемой страты общества; • целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших; • изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в XX в. бюрократэто уже не нахлебник, паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосос тояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в XXI в. 16
Государство как политико правовой институт Государство это всеобщая универсальная политическая форма организации общества, обеспечивающая порядок в обществе, защиту от внешней угрозы, решение экономических, полити ческих, социальных и других задач. Термин государство можно понимать в двух значениях. • территория, на которой проживает общество, объединенное единой правовой системой, гражданством, экономикой, часто (но не всегда) — культурой, языком, менталитетом; • управленческий аппарат, "государственный механизм", который обеспечивает жизнеспособность государства и общества. • Соответственно государство обладает рядом ключевых признаков'. • территория — это пространственная основа государства, его физическая, материальная опора. Под территорией подразу меваются суша, недра, водное и воздушное пространство, континентальный шельф и др. Территория обычно четко оп ределена государственными границами. На своей территории государство поддерживает свою суверенную власть и имеет право защищать ее от внешнего вторжения со стороны других государств и частных лиц. Как правило, государств без терри тории не существует, хотя известны случаи (очень редкие) самоорганизации народа при отсутствии контролируемой тер ритории (например, "Палестинское государство" до 1993 г. , "Государство Израиль" до 1948 г. ), но это редкое исклю чение из правил; население, т. е. человеческое сообщество, проживающее на тер ритории государства. Население государства может быть пре имущественно мононациональным (Япония, Армения) или мно гонациональным (Индия, Россия). Население и народ (нация) понятия нетождественные. Народ (нация) — это социальная группа, члены которой обладают чувством принадлежности к ней благодаря общим чертам культуры и историческому сознанию 17
Государственный суверенитет проявляется в 2 признаках. внутреннем суверенитете — подконтрольности государству всей территории (например, суверенитет Сербии фактически не распространяется на территорию края Косово, оккупиро ванного силами НАТО в 1999 г. ); внешнем суверенитете — полной независимости государства в мировом сообществе (например, Германия после ее окку пации войсками союзников временно утрачивала суверенитет в течение 1945— 1955 гг. ); право наличие системы формально определенных правил поведения, которые. • устанавливаются в особом порядке специально уполномо ченным государственным органом (чаще всего — парламентом); • общеобязательны для исполнения; • подкрепляются принудительной силой государства. 18
Государственное управление может функционировать только в рамках государства. Например, нельзя говорить о государ ственном управлении применительно к племенам аборигенов Австралии, которые живут вне цивилизации. В данном случае имеет место самоуправление, основанное на традициях. 19
Местное государственное управление — деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории; Местное самоуправление — деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами; 20
Литература Основная литература: 1. Конституция РК 2. Конституционные законы РК «О Парламенте РК и статусе его депутатов» , «О Правительстве РК» , «О Президенте РК» 3. Закон РК о местном государственном управлении и самоуправлении в РК 4. Закон о гос. службе 5. Бюджетный кодекс РК 6. Кубаев К. Е. Эффективное государственное управление 7. Кубаев К. Е. Местное самоуправление 8. Мамыров Н. К. , Саханова А. Н. Государство и бизнес. Книги 1, 2, 3, 4 Цикл учебников «Государство и бизнес» . Книга первая. Государство, предпринимательство и общество; Книга вторая Отношения между правительством и обществом; Книга третья Менеджмент государственного сектора; Книга четвертая Теория государственного предпринимательства. Алматы, Издательство «Экономика» 2002 год. Дополнительная литература: 5. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления 6. Пикулькин А. В. Система государственного управления 7. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления 8. Яновский В. В. , Кирсанов С. А. Государственное и муниципальное управление 21
Домашнее задание на четверг, 24 января суббота, 26 января 1. Все понятия о лекционному материалу 2. История науки ГМУ 3. Эволюция государственности в Казахстане. Источник: Мамыров Н. К. , Саханова А. Н. И др. Государство и бизнес. Книга 3, с. 37 46. 22
Скачать презентацию Международная Академия Бизнеса Государственное и местное управление лекции
Preza_ГМУ_Лекция1_ГМУ научная дисциплина.pptx