Лекцию читает Федотов Павел Викторович кандидат юридических наук

Лекцию читает: Федотов Павел Викторович кандидат юридических наук доцент кафедры уголовного права и криминологии АКАДЕМИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема № 4: Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции в соответствии с ФЗ «О противодействии коррупции» 2

Проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции как направление деятельности государственных органов является ориентиром в организации их работы. Единая государственная политика означает единую нормативную базу, слаженную работу государственных органов (в необходимых случаях обеспечиваемую посредством координации), одинаковые подходы к антикоррупционной политике в стране - на федеральном уровне, в субъектах РФ и на муниципальном уровне. Если раньше функция охраны правопорядка включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика становится самостоятельной функц33 ией государства, поскольку без постоянного противодействия коррупция имеет свойство расширяться. 3

Основными направлениями антикоррупционной политики являются: n n n n - коррекция законодательства; - более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти; - упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти; - изменение принципов государственной (прежде всего публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти; - создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств; - укрепление судебной власти; - совершенствование правоохранительной системы и деятельности спецслужб; - координация антикоррупционной политики. 4

В качестве направляющих принципов дальнейшего развития законодательства (всех уровней) стоит расценивать следующие направления: n - унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; n n - обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; - устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности; n - передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям. 5

Последовательная реализация этих направлений требует согласованного реформирования российского законодательства. В частности, первый шаг в деле унификации статуса государственных служащих сделан принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 274 -ФЗ и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280 -ФЗ. 6

Целый ряд направлений деятельности напрямую затрагивает организацию и деятельность государственного аппарата. Это: -повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих; -сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов; -совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы; -усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; -повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции; - оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах. 7

Перечисленные направления предполагают качественные изменения в деятельности власти, включая обновление состава государственных и муниципальных служащих, повышение оплаты труда в целях устранения экономической предпосылки коррупции. Совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы способно привести к формированию управленческой элиты, состоящей из достойных профессионалов. Повышение ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции можно расценивать и как призыв к скорейшему внедрению профилактических антикоррупционных механизмов, и как перспективу законодательного введения и ужесточения конкретных мер юридической ответственности. Кроме того, согласно ст. 29 Уголовнопроцессуального кодекса РФ суд вправе вынести частное определение или постановление, если при судебном рассмотрении уголовного дела будут выявлены обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, нарушения прав и свобод граждан. В таком судебном акте обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на данные обстоятельства и факты нарушений закона, требующие принятия необходимых мер. 8

Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах, - это процесс, который продолжается не первый год в рамках административной реформы. Как указано в Постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)", административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). 9

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качес исполнения государственных функций (предоставления государственных том числе : n а) упорядочение административных процедур и административных действий; n б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ; n в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного представления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа "одного окна", использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий; 10

n г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации; n д) указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий. 11

n n n Если административный регламент характеризует деятельность государственного органа в целом по обеспечению выполнения функции или оказания государственной услуги, то должностной регламент конкретизирует статус каждого конкретного служащего. Согласно ст. 47 Федерального закона "О государственной гражданской службе" в должностной регламент включаются: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности; 2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы; 3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 12

n 4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений; n 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений; n 6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; n 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа; n 8) показатели профессиональной служащего. эффективности и результативности служебной деятельности гражданского 13

Отдельного внимания заслуживает такое направление деятельности, как введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Особо важное значение имеют антикоррупционные стандарты нормативных правовых актов, которые становятся базой для деятельности всех субъектов права. 14

Например, полезно было бы ввести следующие антикоррупци стандарты: n 1) принятие нормативного правового акта в рамках компетенции органа власти; n 2) приоритет заполнения законодательного пробела законом, а не подзаконным актом; n 3) приоритет прав и свобод граждан принятии нормативного правового акта на основании акта большей юридической силы; n 4) полнота регулирования всех затронутых видов деятельности; n 5) целевая согласованность норм; n 6) минимизация отсылочных и бланкетных норм; n 7) определенность полномочий органов власти, прав граждан и организаций; n 8) равенство, определенность и выполнимость требований, предъявляемых к 15 гражданам и организациям

n 9) недопустимость установления исключений из общего правила либо процедурная регламентация таких исключений; n 10) четкость и однозначность используемых терминов и конструкций; n 11) последовательность процедур; n 12) приоритет аукционных или конкурсных процедур при предоставлении права (блага); n 13) необходимость установления специальных запретов и ограничений для служащих в коррупциогенных сферах; n 14) возможность обжалования любого действия или решения государственного (муниципального) служащего и привлечения его к юридической ответственности за правонарушения; регулирования административных 16

n 15) обязательность контроля (в том числе общественного) за служащими и органами; n 16) прозрачность информации в государственном управлении; n 17) отсутствие коллизий с другими нормативными правовыми актами; n 18) соблюдение порядка принятия и формы нормативного правового акта; n 19) установление сроков принятия правовых актов, о которых говорится в нормативном правовом акте; n 20) соблюдение баланса интересов различных групп субъектов. 17

Тема № 5: «Трудовые аспекты предотвращения коррупции на государственной гражданской службе» 18

Коррупцию в большинстве своем рассматривают с позиций уголовного права и ее криминалистических аспектов. Однако ратифицировав Конвенцию ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. , устанавливающую принятие каждым государством-участником мер по предупреждению коррупции в частном секторе, Российская Федерация возложила на себя обязательства по приведению отдельных норм гражданского и трудового законодательства в соответствие с ее требованиями. На основании пп. "e" п. 2 ст. 12 Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор. Данная рекомендация была реализована 25 декабря 2008 г. , когда Федеральным законом N 280 -ФЗ в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее ТК РФ) были внесены изменения, касающиеся обязанности граждан, замещавших должности, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, утвержденным Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574), после увольнения с государственной или муниципальной службы в течение двух лет при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте службы. 19

Корреспондирующие обязанности возложены на работодателей (ст. 64. 1 ТК РФ), которые при заключении трудового договора с гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы в соответствии с упомянутым перечнем, в течение двух лет после их увольнения с государственной или муниципальной службы обязаны в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. В Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - Ко. АП РФ) включена ст. 19. 29, предусматривающая административную ответственность для должностных лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, за привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего (бывшего государственного или муниципального служащего), замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции". 20

Новая редакция абз. 5 ч. 1 ст. 84 ТК РФ предусматривает расторжение трудового договора, заключенного с гражданами, уволенными с государственной или муниципальной службы, в нарушение ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности. Порядок реализации ограничений трудоспособности лиц, ранее замещавших публичные должности, конкретизирован в ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273 -ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которой гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. 21

Порядок получения согласия регулируется актами федеральных органов государственной власти, принимаемыми в соответствии с Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов". Существуют механизмы защиты интересов публичноправовых образований, известные уже длительное время, посредством установления запретов они преследуют ряд целей, в том числе по сведению к минимуму возможности извлечения личных выгод из обладания информацией, ставшей известной гражданину как государственному служащему. 22

При толковании понятий "сведения конфиденциального характера" и "служебная тайна, служебные сведения" руководствуются Перечнем, утвержденным Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188, согласно которому к данной информации относятся: сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях; - - сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119 -ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации; 23

- служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна); - сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее); - сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна); - сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации 24 о них.

Из смысла формулировки нормы ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" можно предположить, что запрет носит постоянный (пожизненный) характер. Ответственность за нарушение запрета наступает в случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако вряд ли оправданно введение такого запрета без ограничения срока действия, ведь любая информация имеет свойство устаревать, утрачивать свою актуальность. Более того, если провести параллель с коммерческой тайной, режим охраны которой схож с охраной служебной тайны, можно заметить следующее. Так, ТК РФ и п. п. 1 - 2 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98 -ФЗ "О коммерческой тайне" предусматривают обязанность выполнения установленного работодателем режима коммерческой тайны, неразглашения подобной конфиденциальной информации и неиспользования ее в личных целях лишь в период осуществления трудовой 25 деятельности»

Также нельзя не признать, что "расплывчатость" определения "служебная информация" не позволяет предотвращать факты ее дальнейшего незаконного использования уже в трудовой деятельности в интересах конкретного работодателя. К сожалению, подзаконные акты, принятые во исполнение Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", регулируют вопросы защиты служебной информации недостаточно последовательно. Например, в разд. II "Права и обязанности Гражданского служащего" Примерной формы служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. N 159, в общих чертах говорится об обязанностях гражданского служащего по исполнению обязанностей, предусмотренных ст. 15 Федерального закона, в том числе соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены Федеральным законом и другими федеральными 26 законами

В то же время, несмотря на предусмотренную п. 2 ч. 4 ст. 24 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" возможность включения в служебный контракт дополнительного условия о неразглашении сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений, вопросы обеспечения сохранности конфиденциальных сведений как в период осуществления служебных обязанностей, так и после увольнения с гражданской службы оставлены без внимания 27