Лекция 4 Цикл политического решения как концептуальная основа

Лекция 4. Цикл политического решения как концептуальная основа политического анализа Александр Сунгуров Курс «Политический анализ и прогнозирование»

В 1971 г. Гарольд Ласвелл предложил l l l l Концептуальную схему, позволяющую получить обобщенный образ основных этапов любого коллективного акта, или «процесса принятия решения» : - Intelligence (сбор информации) - Promotion (продвижение) - Prescription (предписание) - Invocation (доведение) - Application (приложение) - Termination (прекращение) - Appraisal (оценивание)

Схема Лассвела стала основой теории «Процесса выработки, принятия и реализации политического решения» (policy process) l Современное представление о этом процессе l Дает схема, предложенная в 1983 г. l Г. Брунером и П. де Леоном l Состоящая из 6 основных этапов l

Цикл политического решения Г. Брунера и П. де Леона 3. Легитимация 2. Прогнозирование 1. Инициирование 4. Имплементация 5. Оценивание 6. Прекращение

Цикл принятия (политических) решений (Сунгуров, 2005) Выявление проблемы Принятие Обсуждение решения и Лоббирование Поиск Решения Общественное мнение Исполнение решений Контроль, Мониторинг

1. Выявление проблемы (инициирование) l l l Задача 1 – доказать, что проблема есть Что она актуальна, по сравнению с другими проблемами и заслуживает Внесения в повестку дня – agenda Задача 2. Дать четкую и понятную как для власти, так и для общества формулировку проблемы. Задача 3. – Анализ проблемы (решалась ли она ранее, а если да, то почему не была решена и т. д. )

Многие проблемы не могут пройти этой первой фазы l l l Есть более актуальные проблемы, привлекающие общественное внимание Ресурсы для ее решения ограничены или отсутствуют Проблема может быть идентифицирована как неполитическая, т. е. принципиально не требующая политического вмешательства (например, связанная с личной жизнью, с жизнью религиозных или общественных организаций) Пределы политического вмешательства везде свои

2. Поиск решения, включая прогнозирование l l l Задача 1. С учетом выполненного на первом этапе анализа проблемы Выявляются основные факторы и их причинноследственные связи Производится сбор и анализ данных Формулируются варианты решений. Задача 2. Определение рисков, последствий – выгод и издержек, Связанных с выявленными вариантами решения проблемы

2. Поиск решения l l l Задача 2. Акцент на эмпирические, аналитические и прогностические методы выявления вероятности тех или иных результатов, а также побочных последствий решений Именно здесь – статистические измерения, математич. моделирование, Экспертные оценки, построение прогнозов и сценариев Важна также и нормативная оценка, но здесь мало корректных методик, поэтому эта оценка в основном переносится на следующий этап Задача 3. Сужение спектра альтернативных решений либо выбор одного, базового для публичного обсуждения

3. Публичное обсуждение и лоббирование решений l l Этот этап отсутствует в цикле Брунера и де Лиона, Однако он необходим и для проектов решений власти, если она хочет слушать мнение общества Он тем более необходим, если проект решения готовится структурами бизнеса и (или) гражданского общества Наличие публичных слушаний, например, узаконено в Законе РФ о МСУ

Этап 3. Обсуждение решений l l l Именно на этом этапе в основном происходит нормативная оценка вариантов решений В рамках аудиторий публичных политических и общественных дебатов В законодательных собраниях, в СМИ, в политических и общественных организациях

Общественные слушания проекта Концепции взаимодействия НКО и органов власти СПб, 19. 07

В соответствии с поведенческим подходом Именно инкрементальные решения, допускающие возможность коррекции, имеют большие шансы на мобилизацию политической поддержки l Эта коррекция и происходит в процессе общественных слушаний l На этом этапе могут также определиться и наиболее «проходимые» политически варианты (вариант) решения проблемы l

Наличие этой стадии Может также служить индикатором l Насколько данный политический режим является демократическим (либо авторитарным) l Именно на этом этапе в максимальной степени проявляется возможность развития «демократии участия» l Однако есть опасность имитации общественного участия!!! l

Об опыте подготовки и проведения l l l l Общественных слушаний по проектам городских и областных бюджетов См. материалы проекта СПб центра СТРАТЕГИЯ «Прозрачный бюджет» www. transparentbudget. ru и книги Прикладной бюджетный анализ. – СПб, 2001, - 250 с. Общественное участие в бюджетном процессе на Северо-Западе России. – СПб: Норма, 2002. – 320 с. Общественное участие в бюджетном процессе: опыт и технологии. – СПб: Норма, 2002. – 220 с. Бюджетный процесс: анализ прозрачности и общественного участия. Сборник статей. – СПб: «ИКСинтез» , 2003. – 220 с.

4. Принятие решения (Легитимация) l l Это ключевой момент в цикле принятие решений – т. к. оно должно быть «принято» - выбор между вариантами должен быть закреплен формальным образом, в виде юридического акта – закона, указа, распоряжения и т. д. Органом власти, на то уполномоченным Либо самим народом – выборы или референдум

Легитимация – наиболее «политизированная» l l l Из всех стадий принятия решения Конечно, часто она предопределена предшествующими расчетами и оценками Однако, выбор решения может зависеть и от субъективных и неартикулированных интересов, предпочтений, интуиции и настроения лиц, принимающих решения. Результатом этого этапа может стать и «Решение не принимать решения» Если риск изменения ситуации выше, чем риск бездействия

5. Исполнение решений (имплементация) Фактические последствия могут сильно отклониться от прогностических оценок и ожиданий l Эта фаза лишь недавно была осознана политологами как значимая фаза процесса принятия решений l Со своими правилами, процедурами, методами и акторами l

Проблема ненадлежажего исполнения решений… государственный служащий ЧИНОВНИК

Система мотивации l l Участников процесса реализации политического решения - индивидуальных или коллективных Один из важнейших объектов имплементационного анализа и управленческого манипулирования Важным может оказаться и система текущего контроля и мониторинга, в том числе и общественного.

6. Контроль, мониторинг (оценивание) l l l Фаза оценивания должны дать ответы на следующие ключевые вопросы: Каким образом можно оценить и замерить успех и эффективность решения? Кто уполномочен осуществить оценивание и в каких целях? Какие компоненты реализованного решения были успешны, а какие нет? Способствовала ли реализация решения поставленной цели и в какой степени?

Типы контроля (надзора, мониторинга) l l 1. Ведомственный контроль 2. Вневедомственный контроль (Прокуратора, Уполномоченный по правам человека) 3. Политический контроль (со стороны политической оппозиции, пока она в оппозиции) 4. Общественный контроль

Без эффективной функции контроля система исполнения решений не срабатывает l Ведомственный контроль – наиболее оперативен, но зависит от воли первого лица l Вневедомственный контроль: l l Прокуратура – также зависит от воли первых лиц в Иерархии – иногда действует избирательно Уполномоченный по правам человека – в максимальной степени независим, но ограничен в ресурсе и возможности реакции

Политический контроль – не срабатывает l l Из за отсутствия у нас пока реальной политической оппозиции и сильных партий Остается надежда на Общественный контроль, который Реализуется по инициативе самих общественных организаций А также их силами, возможно, с привлечением специалистов и экспертов

7. «Прекращение» предполагает l l l Изменение статуса и функций решений, программ и организаций, оказавшихся Неэффективными, устаревшими или нецелесообразными Итог – закрытие программ, реорганизация или упразднение организационных структур Этот этап – наименее разработанный и Политически наиболее болезненный аспект цикла принятия решений, так как сам порождает новые проблемы.

В реальности процесс может l l l Начаться с любой из его фаз Например, с фаз оценки и прекращения Легитимация (принятие решения) может вылиться в длительный, даже многолетний период общественно-политических дебатов, то затухающих, то обостряющихся Возможен «срыв» , провал решения на любую фазу, включая начальную Даже принятое, но не профинансированное решение будет невыполнено…

Критика модели управленческого цикла l l Поль Сабатье (1999) утверждает, что это не «модель» и даже не «рамочная структура» , а скорее «эвристическая идея» «Идея этапов не выдерживает критики с точки зрения «научной модели» , так как не содержит казуальной теории, некорректна в своей описательной части и чрезмерно упрощена» Но она эффективна и помогает анализировать политические процессы В т. ч. и с учетом роли их невластных участников

Основные участники политического (policy) процесса Властные структуры Структуры гражданского общества (НКО различного вида) Научное и университетское сообщество

Участники и этапы процесса НКО Власть Эксперты 1. Выявл. проблемы *** * ** 2. Поиск решения ** ** *** 3. Выбор вариантов и лоббирование *** ** ** 4. Принятие решения - *** - 5. Исполнен. решения * *** ** ** 6. Контроль

Темза, люди, гуси, лебеди. . .