Le politiche dei consumatori Servizi pubblici locali comunità Seminario

Le politiche dei consumatori Servizi pubblici locali&comunità Seminario di formazione Napoli, 26 luglio 2016 A cura di Tina Napoli Responsabile politiche dei consumatori

Indice 1. Il consumerismo 2. Le politiche dei consumatori di Cittadinanzattiva 3. I servizi pubblici locali- (I servizi pubblici locali tra “individuazione dei bisogni delle comunità” e “tutela degli utenti”)

Indice 1. Il consumerismo

Le associazioni dei consumatori v In Italia esistono 20 associazioni di consumatori riconosciute al livello nazionale (CNCU) v Art. 118 u. c. Cost. principio di sussidiarietà orizzontale v Associazioni di consumatori e imprese - art. 137 cod. cons. “alle associazioni dei consumatori è preclusa ogni attività di promozione o pubblicità commerciale avente per oggetto beni o servizi prodotti da terzi e ogni connessione di interessi con imprese di produzione o distribuzione”

Le associazioni dei consumatori v v v v v Acu Adiconsum Adoc Adusbef Altroconsumo Assoconsum Assoutenti Associazione Utenti Televisivi Cittadinanzattiva Codacons v v Radio v v v v Codici Federazione Confconsumatori/Acp CTCU Federconsumatori La casa del Consumatore Lega Consumatori Movimento Difesa del Cittadino Udicon Unione Nazionale Consumatori

Un pò di storia … v La cultura consumerista in Italia ha cominciato a diffondersi e a radicarsi in ritardo rispetto al resto d’Europa. v Negli anni ‘ 50 regnava in Italia il più totale arbitrio in materia di consumo (1955 prima AC). v A partire dal 1973 l’UE ha iniziato a riordinare in modo organico le iniziative in materia di tutela del consumatore (Carta europea di protezione dei consumatori). v La vera e propria difesa del consumatore in Italia ha trovato impulso proprio dall’opera normativa della Comunità Europea (Trattato di Maastricht, 1 novembre 1993). v Il Legislatore europeo però si concentrava solo sul diritto sostanziale di difesa del consumatore, lasciando ai singoli Stati la disciplina degli enti e organismi preposti alla sua tutela, nonché la disciplina del riconoscimento delle Associazioni dei consumatori, dei loro poteri e prerogative. v Fino al 1998 la materia consumerista era trattata da diversi organismi che operavano, ognuno nel proprio campo di competenza, sia a livello nazionale che territoriale. Unico organismo riconosciuto, non di estrazione pubblica, era la Consulta degli esperti delle Associazioni dei consumatori.

Un pò di storia … v v v v Leggi specifiche di settore, mancanza di normativa organica (1962: legge 283 di regolamentazione per cosmetici, alimenti, rumore, inquinamento (più rigida delle norme comunitarie). 1989: Telecom avvia esperienze d’avanguardia in Europa sulle procedure di conciliazione ed arbitrato, attraverso accordi con 12 associazioni. Nasce la Consulta Nazionale dei Consumatori e Utenti sciolta nel 1992. 1990 -91: norme sulla trasparenza bancaria. 1991 -92: progetto “accesso alla giustizia” del Comitato Difesa Consumatori e della Comunità Europea in direzione delle conciliazioni. Facilitazioni per l’accesso alla giustizia (giudice di pace). 1993: Legge 583 per investire le Camere di Commercio della composizione dei conflitti. L’ABI promuove l’Ombudsman 1994: costituzione della Consulta nazionale dei Consumatori 1998: legge quadro 281 sulla disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti. Gli anni ’ 90 sono caratterizzati da una tendenza alla crescita quantitativa e di credibilità, ma anche da una mancanza di orientamento univoco tra le varie organizzazioni. Notevoli contrasti che hanno contraddistinto nel passato i rapporti tra le associazioni di matrice strettamente consumerista e quelle sindacali. Il contrasto ha riprodotto peraltro le divergenze su scala europea fra BUEC e CSE (sindacali).

Un pò di storia… v Anni ’ 70 -si inizia a vedere il primo fermento con la nascita di alcune associazioni come il Comitato Difesa Consumatori (oggi Altroconsumo), Cittadinanzativa, Confconsumatori e Lega Consumatori. v v Programmi televisivi e anchorman che si sostituiscono alle associazioni Anni ’ 80 -scandali alimentari, nascita della maggior parte delle associazioni come Acu, Adiconsum, Adoc, Adusbef, Federconsumatori, Codacons, Movimento Cons. , Mov. Difesa del Cittadino, Assoutenti. v La legge n. 467/86 consente per la prima volta in Italia la costituzione di parte civile delle associazioni nei procedimenti giudiziari contro frodi e sofisticazioni alimentari. v Consulta Nazionale dei Consumatori ed Utenti (1988)- tentativo di sollecitare una normativa italiana v Il Salvagente, testata giornalistica v v v Gli anni 2000 –aggregazioni tra associazioni e rinnovata visibilità e rappresentanza- Scandali Parmalat, Cirio 2002 - Intesa Consumatori (Adusbef, Adoc, Codacons, Federconsumatori) 2002 - Coalizione dei Consumatori (Adic. , Assout. , Cittad. , Conf. , Lega, MC, MDC, UNC) 2003 - Consumatori Indipendenti (Cittad. , Conf. , Lega, MC, MDC, UNC) N

Il 30 luglio del 1998 nasce ufficialmente il CONSUMERISMO ITALIANO Grazie all’approvazione della Legge 281 del 1998

La legge 281/98 in sintesi (1) v Si riconosce ufficialmente un ruolo istituzionale alle Associazioni dei consumatori con l’istituzione del Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti (CNCU) che ha sede presso il Ministero delle Attività Produttive v Si riconoscono in maniera formale un nucleo di diritti fondamentali del cittadino consumatore e la possibilità delle Associazioni di agire legittimamente per l’eliminazione degli elementi pregiudizievoli del loro godimento (Tutela collettiva)

La legge 281/98 in sintesi (2) Riconoscimento formale dei seguenti diritti: v Diritto alla salute v Sicurezza e qualità dei prodotti e dei servizi v Adeguata informazione e corretta pubblicità v Educazione al consumo v Correttezza, trasparenza ed equità nei rapporti contrattuali concernenti beni e servizi v Promozione e sviluppo dell’associazionismo libero, volontario e democratico tra consumatori e utenti v. Erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza

I Consumatori (art. 3 Codice del Consumo, decreto legislativo n. 206/2005) v Consumatore o utente è la persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale eventualmente svolta; v Associazioni dei consumatori e degli utenti sono le formazioni sociali che abbiano per scopo statutario esclusivo la tutela dei diritti e degli interessi dei consumatori o degli utenti

Struttura v v v v L’art. 1 - le finalità e l’oggetto della disciplina; l’art. 2 - le definizioni normative; l’art. 3 - le disposizioni sulla legittimazione ad agire delle associazioni; l’art. 4 - istituisce il Consiglio Nazionale dei Consumatori e degli Utenti; l’art. 5 - le regole sull’elenco delle associazioni; l’art. 6 -le agevolazioni e i contributi alle attività delle associazioni; gli art. 7 e 8 - copertura finanziaria e disposizioni transitorie.

Il CNCU I Compiti v contribuire al miglioramento ed al rafforzamento della posizione del consumatore sul mercato, v qualificare il ruolo del consumatore e far evolvere la sua figura, v puntare sulla sua informazione per una sua maggiore preparazione e difesa dei diritti. Gli obiettivi v rendere effettivo il diritto all’informazione del consumatore/cliente, v agevolare l’uso dei mezzi di giustizia alternativa per la soluzione delle controversie, v promuovere condizioni migliori su accessibilità, sicurezza, qualità ed uso di servizi e prodotti, v sostenere politiche di liberalizzazione che determinano effetti positivi sugli interessi dei consumatori.

Il CNCU Accesso alla giustizia Il Consiglio promuove l’utilizzo della conciliazione e dell’arbitrato, con particolare riferimento alleiniziative intraprese in sede di Camere di Commercio, Comuni ed altri enti locali. Prodotti Protezione della salute e della sicurezza come diritto fondamentale. Servizi Attività di studio e ricerca sui processi di liberalizzazione Rapporti con le istituzioni Collaborazioni con le Autorità Indipendenti, Camere di Commercio, Commissione Europea Rapporti con Regioni Collaborazione con i comitati regionali a tutela del consumatore

Dal 1998 al 2005 la normativa evolve Legge 281 1998 Codice del Consumo 2005 Proliferano in maniera disorganica una serie di norme, anche di derivazione comunitaria, che disciplinano i singoli diritti dei consumatori nei vari settori

Il Codice del Consumo (23 ottobre 2005) Che cos’è? v Si tratta del D. lgs. 6 n. 206/05 recante il riassetto della normativa posta a tutela del consumatore. v Si compone di 146 articoli (diventati 170 dopo le modifiche del 2007), ed è frutto del lavoro di una commissione istituita presso il Ministero dello Sviluppo economico v E’ il testo fondamentale di riferimento in materia di tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti v Riunisce, coordina e semplifica l’insieme di norme incentrate sulla figura del consumatore v Coordina e adegua il nostro ordinamento alla normativa EU

Il Codice del Consumo Quali innovazioni porta? Il Codice del consumo oltre che a riunire, ordinare e semplificare l’esistente normativa, introduce importanti innovazioni come ad esempio: v. Afferma il diritto all’educazione al consumo v. Diritto di recesso parificato a 10 giorni per acquisti in loco e a distanza v. Nullità (e non inefficacia) del contratto in presenza di clausole vessatorie riconosciute tali dal giudice Ma l’innovazione principale è l’assunzione del punto di vista del consumatore considerando il consumo come un processo che parte dall’educazione al consumo e termina nella capacità di risoluzione di un conflitto

Il Codice del Consumo L’ordine logico del Codice (il processo del consumo) Educazione, informazione, pratiche commerciali pubblicità Si afferma il principio dell’educazione al consumatore (empowerment). Corretta informazione durante il processo di consumo. Disciplina della pubblicità ingannevole e teleselling. Il rapporto di consumo Disciplina del contratto (clausole vessatorie, credito al consumo, diritto di recesso). Disciplina dei singoli settori. Sicurezza e qualità Associazioni di consumatori e accesso alla giustizia Sicurezza dei prodotti immessi sul mercato indicando obblighi e responsabilità dei produttori e distributori (disciplina garanzie) Contiene le norme che riguardano il CNCU e le AACC (tutela)

Definizione Punto di svolta “riforma Bersani” (2006): per la prima volta si parla di “cittadino - consumatore” evoluzione del concetto • Consumatore - utente- unica opzione il reclamo • Consumatore – cliente - libertà di scelta del prodotto • Consumatore – cittadino - pretende di conoscere anche i criteri di produzione • Consumatore – persona - pretende lealtà correttezza, rispetto per l’ambiente e per le persone che lavorano nell’azienda

Il consumatore e il mercato “Diventare l’economia della conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile accompagnata da un miglioramento quantitativo e qualitativo dell’occupazione e da una maggiore coesione sociale” (Consiglio europeo di Lisbona-2000)

Gli strumenti delle associazioni dei consumatori v Creazione di opinione/cultura v Empowerment e informazione capillare dei cittadini (sono gli unici soggetti a poterlo/volerlo fare) v Stakeholder engagement strutturato (partecipazione a tavoli di lavoro con le imprese, workshop interni per ottenere cose concrete es. packaging) v Strumenti preventivi del conflitto giudiziario: protocolli di conciliazione v Strumenti punitivi delle violazioni: “azione di classe” ………. .

La conciliazione “Iniziare una causa è una sconfitta, perderla è una tragedia” ( Gandhi) Chiusura conto bancario? Ecco un caso concreto di conciliazione Il signor Antonio è una persona molto precisa. Un giorno si reca in banca e chiede la chiusura del suo conto, raccomandandosi di fare attenzione alla scadenza del pagamento delle utenze prevista per il mercoledì successivo. Nonostante tale avvertimento, accade proprio quanto temuto dal signor Antonio ed, inoltre, nell'estratto conto di chiusura conto, si vede addebitare imposte di bolli e spese varie, di cui chiede ragione attraverso formale reclamo. Non riceve alcun riscontro. Scrive ad un’associazione di consumatori, che attiva la procedura di conciliazione. Dopo circa 30 giorni, la commissione di conciliazione gli propone un indennizzo economico di 50 euro.

La segnalazione/reclamo Il consumatore invia un reclamo per conoscenza all’associazione non chiede un intervento diretto dell’associazione ma vuole metterla a conoscenza di un reclamo o di un disservizio che ha subito e che potrebbe riguardare altri cittadini. Chiede un azione non per sé ma per la collettività.

Come sono cambiati i consumatori negli ultimi dieci anni v Dieci anni di attività : un’occasione per fare un bilancio sulle tipologie di richieste. v Il mutare del contesto culturale, sociale, economico. v Le liberalizzazioni dei servizi: telecomunicazioni, servizi locali, gas energia. v La crescita delle associazioni v Il rafforzamento dei diritti dei consumatori (il Codice del Consumo) v L’evoluzione delle richieste: da semplici domande a quesiti complessi v. Il concetto di Consum. Attore

Indice 2. Le politiche dei consumatori di Cittadinanzattiva

Le sfide La rivoluzione digitale/Internet of Things/Sharing economy v Accesso ai servizi come fattore di crescita v Internet come interfaccia del consumatore nella dimensione materiale v Cambio repentino nel modo di produrre, di organizzare gli scambi, le catene di valore, di usufruire di servizi, di acquistare beni e prodotti Disuguaglianze/Nuove povertà/Servizi pubblici locali v Vulnerabilità economica dei cittadini/famiglie v Ridefinizione di servizi ( spl)e welfare di comunità ( rete) v Accesso ai servizi pubblici locali come esercizio del diritto di cittadinanza, come beni comuni ( appropriazione della risorsa e accesso libero). Il consumatore/utente al centro del mercato: più libertà, più diritti, più scelta Azioni collettive per ogni tipo di illecito

Le sfide v. Stabilire un quadro di regole semplici ed efficaci per un mercato dell’energia più aperto, che consenta ai consumatori di risparmiare e rendersi protagonisti consapevoli delle proprie scelte e agli operatori di innovare e sviluppare il mercato. v. Pensare alla mobilità come a un servizio unico, incentivando l’utilizzo dei mezzi pubblici abbinato a una politica di integrazione del servizio e di integrazione tariffaria. v. Promuovere un intervento legislativo in materia di educazione finanziaria/assicurativa per procedere nella direzione di una strategia nazionale volta ad accrescere le conoscenze della popolazione in campo bancario, assicurativo e previdenziale e a favorire lo sviluppo di competenze per scelte finanziarie consapevoli, come “pratica educativa della cittadinanza economica”. v. Garantire un mercato unico europeo delle telecomunicazioni, rendendo equi ed accessibili i servizi favorendo la concorrenza e l’attuazione rapida di norme per il consumatore, garantire un’attuazione più rapida ed omogenea delle norme di protezione dei consumatori, mediante la revisione del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori. v v. Altre sfide( dall’etichettatura alimentare , alla sicurezza dei prodotti, alla lotta alla contraffazione, etc, etc)

Le strategie

Punti di forza e prospettive Punti di forza v. La presenza territoriale v Possibilità di intersezione anche con le altre reti e Pi. T( attività) v La presenza europea v L’autorevolezza delle proposte e il riconoscimento istituzionale v. Il punto di vista del cittadino/consumatore/utente v. La capacità di essere resilienti Opportunità v. Superare le asimmetrie di riconoscimento istituzionale e rinforzare le interlocuzioni nei territori, a partire dalle regioni. v. Collaborare con altre realtà ( Aacc, Associazioni di volontariato, etc) per creare alleanze e rafforzare la capacità di incidere nei processi, scambiare competenze, crescere come associazione. v. Raccogliere adesioni, intercettando su questi temi in particolare i giovani (+30) e favorire sempre di più impegno di nuovi cittadini. v Migliorare la presenza nei media ( riviste specializzate, etc).

Indice 3. I servizi pubblici locali

I servizi pubblici locali tra “individuazione dei bisogni delle comunità” e “tutela degli utenti”

Scaletta 1. • • • 2. 3. 4. Organizzazione e gestione dei servizi pubblici locali: profili generali; i servizi pubblici locali tra “regime” generale e discipline di settore (spec. servizio idrico integrato, servizio di gestione integrata dei rifiuti e trasporto pubblico locale); le prospettive: lo schema di d. lgs. recante “Testo unico sui servizi pubblici locali di interesse economico generale”. Forme e strumenti per la tutela dell’utenza Focus: la carta dei servizi Focus: gli strumenti di tutela giurisdizionale e “non” giurisdizionale degli utenti

1) Organizzazione e gestione dei servizi pubblici locali: profili generali … • La “prima” disciplina organica dei servizi pubblici risale ad oltre un secolo fa ed è contenuta nella legge 19 marzo 1903, n. 1903 (cd. legge Giolitti). • Il modello prescelto dal legislatore dei primi anni del secolo scorso si caratterizza per la previsione della gestione diretta, subordinata ad un’assunzione di responsabilità da parte del consiglio comunale, ratificata dal corpo elettorale, accanto ai modelli della concessione e dell’appalto per la produzione del servizio, in modo da assicurare il soddisfacimento dei crescenti bisogni della collettività locale. • Attraverso l’introduzione del modello dell’azienda speciale vengono poste le basi per l’imprenditorialità pubblica. • Unica eccezione alla gestione da parte dell’ente pubblico è quello della concessione, che si caratterizza, però, come un modello spiccatamente pubblicistico che esalta la derivazione della potestà dal pubblico al privato e che impone un meccanismo di individuazione di quest’ultimo eminentemente fiduciario attraverso la trattativa privata. • Secondo un sistema, quindi, che nega qualsiasi forma di concorrenza per il mercato.

… segue … • Il passaggio successivo si realizza con il T. U. 15 ottobre 1925, n. 2578 e il successivo decreto di attuazione d. P. R. n. 602/1926. • Nella vigenza di questa disciplina emerge la difficoltà da parte dei singoli enti locali di organizzare in modo adeguato la gestione dei servizi tecnicamente più complessi. • Conseguentemente, il legislatore nazionale, invece di intervenire con una riforma complessiva, provvede surrettiziamente a sottrarre spazio agli enti locali attraverso la nazionalizzazione di alcuni servizi, ad esempio il servizio telefonico, quello di fornitura di energia elettrica, quello ferroviario, ossia i servizi rispetto ai quali la presenza di un bacino d’utenza non coincidente con le dimensioni dell’ente locale aveva impedito a quest’ultimo di reggerne efficacemente il peso.

… segue … • Per tutti gli altri servizi il rapporto tra Stato ed enti locali si va caratterizzando in ragione del mantenimento delle formule gestionali sopra ricordate attraverso forme di finanziamento dei servizi dal centro verso le periferie, che si traduce in una deresponsabilizzazione da parte dei singoli enti locali rispetto alla produzione di un servizio efficiente. • Si può, dunque, affermare che l’apertura dei servizi pubblici ai capitali privati nasce anche dall’esigenza di sopperire a quei deficit finanziari accumulati dal dopoguerra sino agli anni ’ 90 del secolo scorso.

… segue … • La legge 8 giugno 1990, n. 142, rompe la dimensione eminentemente pubblicistica, all’interno della quale venivano gestiti i servizi pubblici locali, e segna l’apertura verso modelli aziendalistici; infatti, l’abrogato art. 22 della citata l. n. 142/1990: • da un lato, muta la forma dell’azienda speciale, che viene definita come: «ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto» (art. 23, l. 142/90); • dall’altro, prevede un nuovo strumento, quello della società per azioni o a responsabilità limitata a prevalente capitale pubblico locale costituite o partecipate dall'ente titolare del pubblico servizio. • Questa prima apertura verso modelli privatistici di gestione non resta limitata agli strumenti utilizzabili per la gestione del servizio, ma riguarda anche la valorizzazione dei criteri gestionali e privatistici di controllo.

… segue: non solo … • Il riscontro quotidiano dell’inefficienza, inefficacia e diseconomicità della gestione pubblica diretta dei servizi locali, secondo la quale il governo, la regolamentazione, il finanziamento, il controllo, la produzione e la gestione del servizio si sommano in capo allo stesso soggetto pubblico, fa immaginare la possibilità di due distinti scenari di fuoriuscita dalla crisi dei servizi pubblici: • a) la liberalizzazione tout court del maggior numero dei servizi pubblici locali; • b) la modifica della qualità e del ruolo dei poteri pubblici.

… segue … • Un “forte” momento di discontinuità nella disciplina dei servizi pubblici locali si realizza con l’entrata in vigore dell’art. 35 della legge n. 448/2001, che introduce una netta distinzione tra servizi pubblici locali rilevanti sotto il profilo industriale e servizi privi di tale rilevanza (art. 113 -bis, d. lgs. 267/2000).

… segue … • Il legislatore nazionale appena nel 2003, con l’art. 14, d. l. n. 269/2003 e l’art. 4, comma 234, l. 350/2003, torna a modificare la disciplina contenuta nell’art. 113, d. lgs. 267/2000 in ragione del dialogo con le istituzioni comunitarie (cfr. nota della Commissione Europea 26 giugno 2002, C 2329), all’esito del quale appare chiaro che: ü da un lato, va limitata la sopravvivenza degli affidamenti pregressi operati senza l’utilizzo di procedure di evidenza pubblica; ü dall’altro, si manifesta la propensione ad ammettere la possibilità di affidamenti diretti in presenza di una relazione cd. in house tra l’ente pubblico ed il soggetto cui viene affidata la gestione del servizio. • Il citato art 14, d. l. 269/2003 supera la nozione di servizi pubblici locali rilevanti sotto il profilo industriale per accedere a quella di servizi pubblici locali di rilevanza economica.

… segue … • Un’ulteriore e rilevante modifica della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica si ha con l’art. 23 -bis, d. l. 25 giugno 2008, n. 112, che si ispira al duplice fine di: • a) favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale; • b) garantire il diritto di tutti gli utenti alla universalità ed accessibilità dei servizi pubblici locali ed al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed m), della Costituzione, assicurando, nel contempo, un adeguato livello di tutela degli utenti, secondo principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione.

… segue … • Il “cuore” della riforma può essere individuato nel fatto che il legislatore prevede come regola generale che gli enti locali debbano affidare la gestione di servizi pubblici locali di rilevanza economica ad imprenditori o società, in qualunque forma costituite, individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, «nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità.

… segue … • La possibilità di non ricorrere al mercato resta come ipotesi derogatoria in determinate situazioni che, «a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento» non permettono un efficace e utile ricorso al mercato. • N. B. : la soluzione prescelta non è imposta dal diritto comunitario, ma, allo stesso tempo, la pronuncia della Corte costituzionale n. 325/2010 ha chiarito che l’art. 23 bis d. l. 25 giugno 2008, n. 112, nel porre vincoli ulteriori rispetto a quelli previsti dall’ordinamento comunitario per l’affidamento in house, non comportava una irragionevolezza e sproporzione dell’intervento statale, in quanto:

… segue … • a) non era di per sé arbitraria una disciplina che tendeva a restringere gli affidamenti diretti, da considerare l'eccezione, a tutela più intensa della regola della concorrenza (le norme del resto si innestano in un sistema che già vietava la gestione diretta dei servizi con azienda speciale); • b) l'ordinamento comunitario detta solo dei minimi non superabili, ma non esclude, nemmeno sul piano della ragionevolezza, che la legislazione interna opti per una visione più esigente, nell'ambito di un ventaglio di discipline tutte ugualmente legittime; • c) la normativa in questione non precludeva in assoluto all‘ente locale la gestione diretta del SPL, ma trovava un punto di equilibrio più rigoroso, tra i vari possibili, rispetto ai diversi interessi operanti in materia; e tale bilanciamento era stato realizzato razionalmente, consentendo anche alle società pubbliche di partecipare alle gare ad evidenza (art. 23 -bis, comma 1, e art. 3, comma 2, d. P. R. 7 settembre 2010, n. 168) e finalizzando il ricorso all’in house ai soli casi in cui l’accesso al mercato non sia efficace e utile (art. 23 -bis, comma 2).

… segue: il referendum … • Premesso che i limiti posti all’affidamento in house da parte del legislatore con l’art. 23 -bis, d. l. 112/2008, ulteriori rispetto a quelli previsti dalla disciplina comunitaria, costituivano espressione discrezionale di un margine di apprezzamento rimesso agli Stati membri, la disciplina dell’articolo in esame, così ricostruita, deve essere ora valutata alla luce della consultazione referendaria del 12 e 13 giugno 2011 e delle successive pronunce della Corte costituzionale. Ø La disciplina oggetto del quesito referendario rafforzava l’impostazione comunitaria, prevedendo che nell’affidamento del servizio pubblico la regola fosse il ricorso al mercato e l’eccezione fosse il ricorso all’affidamento in house. Ø Secondo il paradigma comunitario, invece, l’amministrazione può scegliere di esternalizzare il servizio nel rispetto del principio di concorrenza o autoprodurre anche affidando ad un soggetto in house.

… segue … • Com’è noto, l’art. 4, d. l. 138/2011 ha riprodotto l’abrogato (dal referendum) art. 23 -bis, accentuando la drastica riduzione degli affidamenti diretti, ed è stato dichiarato incostituzionale dalla sentenza del giudice delle leggi n. 199/2012, per contrasto con l’art. 75 Cost. • Quest’ultima ha ricostruito nei seguenti termini la questione. L’intento referendario era quello «[…] di «escludere l'applicazione delle norme contenute nell'art. 23 -bis che limitano, rispetto al diritto comunitario, le ipotesi di affidamento diretto e, in particolare, quelle di gestione in house di pressoché tutti i servizi pubblici locali di rilevanza economica (ivi compreso il servizio idrico)» (sentenza n. 24 del 2011) e di consentire, conseguentemente, l'applicazione diretta della normativa comunitaria conferente» .

… segue … • L’art. 4 è contraddistinto «[…] dalla medesima ratio di quella abrogata, in quanto opera una drastica riduzione delle ipotesi di affidamenti in house, al di là di quanto prescritto dalla normativa comunitaria, ma è anche letteralmente riproduttiva, in buona parte, di svariate disposizioni dell'abrogato art. 23 -bis e di molte disposizioni del regolamento attuativo del medesimo art. 23 -bis contenuto nel d. P. R. n. 168 del 2010» (Corte cost. n. 199/2012).

… segue … • Post 2012 … “Spl di rilevanza economica” in conformità ai principi ed alle regole all’ordinamento europeo. • In particolare, con riguardo alle modalità di affidamento e gestione …

… segue … • I servizi pubblici locali di rilevanza economica possono essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia individuando all'esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero attraverso il c. d. partenariato pubblico - privato (ossia per mezzo di una società mista e quindi con una 'gara a doppio oggetto' per la scelta del socio o poi per la gestione del servizio), ovvero attraverso l'affidamento diretto, in house, senza previa gara, ad un soggetto che solo formalmente è diverso dall'ente, ma che ne sostituisce sostanzialmente un diretto strumento operativo, ricorrendo in capo a quest'ultimo i requisiti della totale partecipazione pubblica, del controllo (sulla società affidataria) 'analogo' (a quello che l'ente affidante esercita sui propri servizi) e della realizzazione, da parte della società affidataria, della parte più importante della sua attività con l'ente o gli enti che la controllano (sentenza della Corte Cost. n. 199 del 20 luglio 2012). • L'affidamento diretto, in house - lungi dal configurarsi pertanto come un'ipotesi eccezionale e residuale di gestione dei servizi pubblici locale - costituisce invece una delle (tre) normali forme organizzative delle stesse, con la conseguenza che la decisione di un ente in ordine alla concreta gestione dei servizi pubblici locali, ivi compresa quella di avvalersi dell'affidamento diretto, in house (sempre che ne ricorrano tutti i requisiti così come sopra ricordati e delineatisi per effetto della normativa comunitaria e della relativa giurisprudenza), costituisce frutto di una scelta ampiamente discrezionale, che deve essere adeguatamente motivata circa le ragioni di fatto e di convenienza che la giustificano e che, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, irragionevolezza, irrazionalità ed arbitrarietà ovvero non sia fondata su di un altrettanto macroscopico travisamento dei fatti. Consiglio di Stato, Sez. V, 10/9/2014 n. 4599 •

… i servizi pubblici locali tra “regime” generale e discipline di settore … • Accanto al regime generale, proliferano nel tempo discipline normative, di fonte statale (e/o regionale; ma anche impatto diritto europeo), settoriali riferibili a determinati Spl. • Es. : il servizio idrico integrato di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni; • il servizio di gestione integrata dei rifiuti di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni; • il trasporto pubblico locale di cui al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e successive modificazioni.

… e prospettive di riforma … Ø Lo schema di “d. lgs. ”, recante “Testo unico sui servizi di interesse economico generale” … Ø Cfr. anche Cons. St. , parere, Adunanza della Commissione speciale, n. 1075/2016 del 3. 05. 2016.

… segue … • Art. 2 - Definizioni (rispetto alle tesi prospettate nel tempo: soggettiva, oggettiva e temperata): • I “servizi pubblici locali di interesse economico generale” o “servizi di interesse economico generale di ambito locale” sono … • “i servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, 1. che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico …

… segue … 2. o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, • che i comuni e le città metropolitane, nell’ambito delle rispettive competenze, assumono come necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale.

… segue: i servizi a rete … • “Servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete” o “servizi di interesse economico generale a rete di ambito locale”: • “i servizi pubblici locali di interesse economico generale che siano suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali tra le sedi di produzione del bene o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti alla regolazione a opera di un’autorità indipendente, inclusi quelli afferenti al ciclo dei rifiuti”.

… N. B. : ambito applicativo … • N. B. : Le disposizioni del presente decreto “si applicano a tutti i servizi pubblici locali di interesse economico generale”. • Tuttavia, …

… segue … • “Salve le disposizioni in materia di modalità di affidamento dei servizi, per le quali le predette disposizioni integrano e prevalgono sulle normative di settore, e salve le modifiche e le abrogazioni espresse contenute nel presente decreto, rimangono disciplinati dalle rispettive normative di settore: • il servizio idrico integrato di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni; • il servizio di gestione integrata dei rifiuti di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni; • il trasporto pubblico locale di cui al decreto legislativo 19 novembre 1997, n. 422, e successive modificazioni;

… segue … • il servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 e alla legge 23 agosto 2004, n. 239, e successive modificazioni; • il servizio di distribuzione del gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, e successive modificazioni; • il servizio farmaceutico, di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 475.

I principi dello schema … • Il presente decreto ha la finalità di affermare la centralità del cittadino nell’organizzazione e produzione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, anche favorendo forme di partecipazione attiva. • A tal fine, nel rispetto della Costituzione e dei principi del diritto dell’Unione europea, l’assunzione, la regolazione e la gestione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale sono ispirate a principi di efficienza nella gestione, efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini, produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, applicazione di tariffe orientate ai costi standard, promozione di investimenti in innovazione tecnologica, concorrenza nell’affidamento dei servizi, sussidiarietà, anche orizzontale, e trasparenza.

… segue … • Agli utenti dei servizi pubblici locali di interesse economico generale sono assicurati l’accessibilità, la continuità, la non discriminazione e i migliori livelli di qualità e sicurezza, nel rispetto … della Costituzione.

… segue … • I soggetti competenti all’organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale … assicurano adeguate forme di vigilanza e controllo e adeguati livelli di tutela degli utenti, secondo i princìpi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione.

… Assunzione e gestione del servizio … • Costituisce funzione fondamentale dei comuni e delle città metropolitane l’individuazione, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità, delle attività di produzione di beni e servizi di interesse economico generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali in condizioni di paritaria accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale

… segue … • L’individuazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, diversi da quelli già previsti dalla legge, è effettuata previa verifica che le attività non siano già fornite e non possano essere fornite da imprese operanti secondo le normali regole di mercato in modo soddisfacente e a condizioni coerenti con il pubblico interesse come definito dall’amministrazione in termini di prezzo, caratteristiche obiettive di qualità e sicurezza, continuità e accesso al servizio.

… segue … • La verifica dell’idoneità del mercato a soddisfare le esigenze di interesse pubblico di cui al comma 2, può avvenire anche mediante forme di consultazione del mercato, da svolgersi con modalità adeguate e proporzionate alle caratteristiche del servizio, anche per via telematica. • La consultazione pubblica ha ad oggetto l’interesse pubblico generale che si intende soddisfare attraverso l’assunzione del servizio, le condizioni qualitative ed economiche da garantire, le modalità con le quali si intende perseguire l’interesse pubblico ai sensi dell’articolo 6. La consultazione si conclude con un documento che attesti i risultati, in termini di partecipazione e di contenuto, della consultazione e indichi le ragioni dell’accoglimento o del mancato accoglimento delle proposte, in applicazione dei princìpi di cui all’articolo 4. • Il provvedimento con il quale l’ente delibera l’assunzione del servizio, corredato dal documento che illustra gli esiti della verifica.

… art. 6 … • Sulla base dei princìpi di cui all’articolo 4, l’amministrazione valuta se il perseguimento degli obiettivi di interesse pubblico in relazione al servizio pubblico locale di interesse economico generale possa essere assicurato mediante: • a) l’imposizione, ove consentito dall’ordinamento vigente e secondo le modalità da esso previste, di obblighi di servizio pubblico a carico di tutte le imprese che operano nel mercato; • b) il riconoscimento agli utenti di vantaggi economici e titoli da utilizzare per la fruizione del servizio; • c) l’attribuzione dell’obbligo di servizio pubblico a carico di uno o più operatori economici individuati secondo le modalità di cui all’articolo 7.

… art. 7 … • Nell’ambito della propria autonomia e nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 4, laddove il perseguimento dell’interesse pubblico venga assicurato secondo il modello di cui all’articolo 6, comma 1, lettera c), l’ente competente all’organizzazione del servizio sceglie la modalità di gestione dello stesso tra le seguenti opzioni:

… segue … • a) affidamento mediante procedura a evidenza pubblica, in applicazione delle disposizioni in materia di contratti pubblici; • b) affidamento a società mista, il cui socio privato sia stato scelto con procedura a evidenza pubblica, secondo le modalità previste dal diritto dell’Unione europea e dal decreto legislativo adottato ai sensi dell’articolo 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124;

… segue … • c) gestione diretta, mediante affidamento in house, nei limiti fissati dal diritto dell’Unione europea e dalle disposizioni in materia di contratti pubblici e del testo unico sulle partecipazioni pubbliche; • d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, (anche) gestione in economia o mediante azienda speciale.

… segue … • Al fine di assicurare il rispetto dei princìpi di cui al presente decreto, la scelta della modalità di gestione del servizio è effettuata con provvedimento motivato dell’ente competente, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di gestione prescelta. • Il provvedimento definisce, in relazione alle caratteristiche del mercato, i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e la loro durata, la natura dei diritti speciali o esclusivi eventualmente conferiti e descrive il sistema di compensazione, se previsto, indicando i parametri per il calcolo, il controllo e l’eventuale revisione della compensazione, nonché le modalità per evitare ed eventualmente recuperare le sovracompensazioni.

… segue … • Nel caso di affidamento in house o di gestione mediante azienda speciale, il provvedimento dà, altresì, specificamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato e, in particolare, del fatto che tale scelta non sia comparativamente più svantaggiosa per i cittadini, anche in relazione ai costi standard di cui al comma 2 dell’articolo 15, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche. • Laddove non sussistano i presupposti della concorrenza nel mercato, il provvedimento è motivato anche in ordine all’eventuale impossibilità di procedere mediante suddivisione in lotti nel rispetto della disciplina dell’Unione europea, al fine di consentire l’attività di più imprese nella prestazione del servizio e favorire forme di concorrenza comparativa.

… segue … • Per i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete, il provvedimento di cui al comma 3 contiene, altresì, un piano economico-finanziario con la proiezione, per l’intero periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti e deve essere asseverato da un istituto di credito o da società di servizi costituite dall’istituto di credito stesso e iscritte nell’albo degli intermediari finanziari, ai sensi dell’articolo 106 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, o da una società di revisione ai sensi dell’articolo 1 della legge 23 novembre 1939, n. 1966. • Nell’ipotesi di affidamento in house di tali servizi, il piano economicofinanziario deve, inoltre, specificare l’assetto economico-patrimoniale della società, il capitale proprio investito e l’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni triennio.

… segue … • Prima dell’adozione del provvedimento di cui al comma 3, l’amministrazione invia lo schema di atto deliberativo all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che esprime un parere entro il termine perentorio di trenta giorni dalla ricezione dello stesso. • L’Autorità può chiedere, per una sola volta, chiarimenti all’amministrazione pubblica interessata, conseguente interruzione del termine. Il provvedimento finale deve essere analiticamente motivato con specifico riferimento ai rilievi formulati dall’Autorità. • Art. 8: durata dell’affidamento.

… le “reti” (art. 9) … • Gli enti competenti all’organizzazione del servizio individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali destinati alla produzione del servizio. L’individuazione avviene in sede di affidamento della gestione delle stesse dotazioni o in sede di affidamento della gestione del servizio qualora sia previsto che la gestione delle reti avvenga unitariamente alla gestione del servizio. • Indipendentemente dalla titolarità della proprietà, le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali, come individuati ai sensi del comma 1, sono vincolati all’uso pubblico e ne deve essere garantita la disponibilità al fine dell’affidamento della gestione.

… Chi fa che cosa (art. 12) … • Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore e dall’articolo 13, le funzioni di organizzazione dei servizi pubblici locali di interesse economico generale, ivi compresa la scelta della forma di gestione, la determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, l’affidamento della gestione e la relativa vigilanza e il controllo, sono esercitate dai comuni e dalle città metropolitane nell’ambito delle rispettive competenze. • I comuni e le città metropolitane, secondo le rispettive competenze, regolano altresì ogni altra funzione attinente all’organizzazione e alla gestione dei servizi, assicurando anche adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale a favore dell’utenza.

… segue: gli “ambiti” per i servizi a rete … • Art. 14 … • Salvo quanto previsto dall’articolo 14, i servizi pubblici locali di interesse economico generale a rete sono organizzati per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei individuati dalle regioni e dalle province autonome di Trento e di Bolzano, che ne definiscono il perimetro, anche al fine di favorire i processi di aggregazione dei gestori, e ne istituiscono o designano gli enti di governo degli stessi.

… segue … • La dimensione degli ambiti o bacini territoriali ottimali non può essere inferiore a quella del territorio provinciale. • Le funzioni di organizzazione dei servizi a rete, ivi compresa la scelta della modalità di gestione, la determinazione delle tariffe all’utenza per quanto di competenza, l’affidamento della gestione, la stipula del contratto di servizio e la relativa vigilanza e il controllo, sono esercitate unicamente dagli enti di governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali definiti ai sensi del comma 1. • Nel caso in cui il perimetro dell’ambito o bacino territoriale ottimale coincida con il territorio della città metropolitana o dell’ente di area vasta, le funzioni dell’ente di governo sono svolte dalla medesima città metropolitana o dall’ente di area vasta. • Le disposizioni del presente articolo non si applicano al servizio di distribuzione di gas naturale, di cui al decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, al servizio di distribuzione di energia elettrica, di cui al decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79, e alla legge 23 agosto 2004, n. 239.

… segue: il ruolo delle Autorities … • Art. 15 … • Negli ambiti di competenza, le autorità indipendenti di regolazione settoriale predispongono schemi di bandi di gara e contratti tipo. • Per i servizi per i quali non opera un’autorità indipendente di regolazione, gli schemi di bandi di gara e i contratti tipo sono predisposti dall’Autorità nazionale anticorruzione in conformità con la disciplina nazionale in materia di contratti pubblici.

… segue … • Le autorità indipendenti di settore individuano, per gli ambiti di competenza, i costi standard dei diversi servizi pubblici locali di interesse economico generale e i livelli minimi di qualità degli stessi, che sono pubblicati sul portale telematico di cui al comma 1. • Art. 16: Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA) • Art. 17: Autorità di regolazione dei trasporti

2) Forme e strumenti per la tutela dell’utenza … • Evoluzione: la “centralità” dell’utente nello schema di d. lgs. (vd. però già anche art. 2, co. , lett. g), del Codice del consumo). • Art. 4 - Principi generali. • Art. 21 - Contratto di servizio: i rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio, nonché le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, sono disciplinati da un contratto di servizio, stipulato contestualmente all’atto di affidamento, che nei casi previsti all’articolo 7, comma 1, lettere a) e b), è redatto sulla base dello schema allegato alla documentazione di gara.

… segue … • Il contratto di servizio assicura la completa corrispondenza tra oneri per servizi e risorse disponibili, tenuto conto degli eventuali proventi tariffari. • Il contratto, anche nel rispetto dei princìpi del presente decreto, contiene previsioni dirette alla regolazione del servizio e del rapporto tra amministrazioni concedenti e soggetto erogatore del servizio stesso.

… segue … • Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, per quanto attiene ai rapporti tra amministrazione affidante e affidatario, il contratto di servizio contiene almeno le seguenti previsioni: • a) il regime giuridico prescelto per la gestione del servizio; • b) il periodo di validità del contratto; • c) gli obiettivi di sviluppo dei servizi, il programma degli investimenti e il piano economico-finanziario; • …

… segue … • g) gli strumenti di rilevazione della qualità erogata attraverso monitoraggi di carattere continuativo dei risultati conseguiti e dell'adempimento delle altre obbligazioni contrattuali, anche sulla base di dati forniti al committente per via informatica;

… segue … • h) le sanzioni e le penalità in caso di mancata osservanza del contratto e le ipotesi di risoluzione del contratto in caso di grave e ripetuta violazione degli obblighi contrattuali; • i) idonee garanzie finanziarie e assicurative nonché misure a garanzia della continuità del servizio; • l) le modalità di risoluzione delle controversie con gli utenti;

… segue … • Fatto salvo quanto previsto dalle discipline di settore, per quanto attiene al servizio erogato al pubblico, nel contratto di cui al comma 1 sono indicati almeno i seguenti elementi:

… segue … • b) la struttura, i livelli e le modalità di aggiornamento delle tariffe e dei prezzi a carico dell'utenza, per i servizi a domanda individuale nel rispetto delle modalità e del controllo da parte dell’autorità di regolazione; • c) gli standard qualitativi, ambientali e quantitativi delle prestazioni da erogare, inclusi i servizi di accessibilità commerciale, definiti in termini di livelli specifici e di livelli generali, e i relativi obiettivi di miglioramento; • d) l'indicazione delle modalità per proporre reclamo nei confronti dei gestori, nonché delle modalità e dei tempi con i quali devono essere comunicati i relativi esiti agli utenti; • e) le modalità di ristoro dell'utenza, mediante meccanismi di rimborso automatico ovvero in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo, in caso di violazione degli standard qualitativi di servizio e delle condizioni generali del contratto;

… segue … • f) l'obbligo di provvedere periodicamente, nei limiti degli stanziamenti di bilancio e avvalendosi di enti indipendenti, alla verifica, mediante indagini presso l'utenza, eseguite con la partecipazione delle associazioni dei consumatori e degli utenti adeguatamente rappresentative sul territorio di competenza, della qualità e della quantità dei servizi offerti, con previsione di eventuali sanzioni o penalità;

… segue. . . • g) l'obbligo, a carico del soggetto gestore, di rendere pubblica e di aggiornare periodicamente la carta dei servizi di cui all’articolo 24, da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;

… segue … • h) la previsione che sia periodicamente verificata l’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell’utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito; • i) la previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle carte di servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’amministrazione competente, aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino.

3) Focus: la carta dei servizi (art. 24) … • Il gestore ha l'obbligo di rendere pubblica, anche a mezzo del proprio sito internet e di altri strumenti telematici disponibili, la versione aggiornata della carta dei servizi offerti all'utenza. • La carta dei servizi deve contenere, oltre a quanto già previsto nel contratto di servizio relativamente alle disposizioni che disciplinano i rapporti con l'utenza, anche le informazioni che consentano all'utente di conoscere le principali voci di costo coperte dalla tariffa, con distinta indicazione delle componenti di costo dipendenti dalle capacità gestionali dell'erogatore e di quelle influenzate da fattori esogeni, ed indicano in modo specifico i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio.

… segue … • Al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali di interesse economico generale e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità delle relative prestazioni, le autorità di regolazione e ogni altra amministrazione pubblica dotata di competenze di regolazione sui servizi pubblici locali, definiscono, fatto salvo quanto previsto dal decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e dalla legge 10 ottobre 1990, n. 287, gli specifici diritti di cui al comma 1 con particolare riguardo a:

… segue … • a) previsione dell’obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei servizi» , da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate come determinati nel contratto di servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro dell’utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo versato, in caso di inottemperanza;

… segue … • b) previsione di strumenti di risoluzione delle controversie insorte fra gestori ed utenti del servizi, alternative a quella della giustizia ordinaria; • c) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori; • d) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori, l’adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell’utenza cui il servizio stesso si rivolge, ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e proposte in merito;

… segue … • e) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle carte della qualità dei servizi, svolto sotto la diretta responsabilità dell’ente locale o dell’ambito territoriale ottimale, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all’ente locale, sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;

… segue … • f) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente locale, gestori dei servizi e associazioni dei consumatori, nella quale si dia conto dei reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti partecipanti da parte dei cittadini; • g) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l’intera durata del contratto stesso.

… la tutela “giurisdizionale” … • N. B. : in generale, riparto giurisdizione tra G. A. e G. O. fondato sul criterio della posizione giuridica soggettiva fatta valere. • • N. B. : art. 133, d. lgs. n. 104/2010 - Materie di giurisdizione esclusiva 1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge: • c) le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità; • Cfr. , tra l’altro, anche a)-6) diritto di accesso ai documenti amministrativi e violazione degli obblighi di trasparenza amministrativa;

N. B. , • L'impugnazione proposta dagli utenti riguardo alle deliberazioni assunte dalla conferenza dei sindaci in ordine alle tariffe del servizio di teleriscaldamento erogato da una società privata in base a convenzione con i Comuni interessati, concedenti i terreni di installazione degli impianti, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi dell'esercizio di un potere discrezionale in materia di pubblici servizi, che non muta natura per la sua origine convenzionale. • Cassazione civile, sez. un. , 10/11/2014, n. 23924

… N. B. … • L’azione per l’efficienza dell’amministrazione - d. lgs. n. 198/2009. • Rito speciale (giurisdizione esclusiva Tar), differente anche da rito silenzio. • La "class action pubblica" prevista dal d. lgs. n. 198 del 2009 è funzionale al conseguimento di un risultato che giovi, indistintamente, a tutti i contitolari dell'interesse diffuso al ripristino del corretto svolgimento della funzione amministrativa ovvero della corretta erogazione del servizio … • mentre l'azione di classe prevista dal codice del consumo postula l'esercizio di un diritto individuale, oggetto di trasposizione in capo a ciascun titolare singolarmente identificato, sicché appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria svolta, a norma dell'art. 140 -bis del d. lgs. n. 206 del 2005, dall'utente di un servizio pubblico nei confronti del soggetto privato assunto come inadempiente in relazione al corrispondente contratto (nella specie, di trasporto pubblico) attuativo del servizio. • Cassazione civile, sez. un. , 30/09/2015, n. 19453 (regola giurisdizione)

… segue … • La legittimazione alla proposizione dell'azione per l'efficienza delle p. a. va sempre verificata in concreto, caso per caso, in relazione alla natura e alla tipologia dell'interesse leso, al fine di accertare se il soggetto ricorrente sia destinatario della tutela dello specifico interesse "omogeneo per una pluralità di utenti e di consumatori". • Deve essere, pertanto, esclusa la legittimazione attiva dei professionisti accreditati per prestazioni da erogare a carico del servizio Sanitario regionale, ai sensi degli art. 1 e ss. del d. lg. n. 198 del 2009, per ottenere l'adozione degli atti amministrativi generali prodromici alla contrattualizzazione, il cui interesse di natura patrimoniale, consistente nella contrattualizzazione avente ad oggetto prestazioni afferenti il servizio pubblico sanitario, esula del tutto dalla tutela degli utenti e dei consumatori rispetto alle prestazioni rese dal servizio pubblico. • T. A. R. Sicilia Palermo, sez. III, 29/05/2014, n. 1359

… segue … • • Va dichiarato inammissibile il ricorso proposto ex art. 1 del D. Lgs. n. 198/09 in quanto, nonostante la vigenza della norma primaria, le posizioni giuridiche in via generale individuate e protette dalla stessa non sono ancora in concreto prospettabili davanti ad un giudice difettando la compiuta definizione della fattispecie lesiva o l'esatta individuazione del comportamento esigibile, oltre che la fissazione del dies a quo della concreta applicazione. Ciò in quanto la ratio dell'art. 7 del D. Lgs. n. 198/2009 va individuata nella necessità di consentire ai Ministeri competenti di delineare in via preventiva gli obblighi previsti nella carta dei servizi sia per renderli omogenei vari settori della P. A. , sia per dar modo ai gestori di adeguare l'efficacia della loro azione agli standards previsti con i suddetti obblighi, sicché, valorizzando il dato meramente testuale della disposizione, sembrerebbe che l'applicazione dell'intera fonte normativa sia, dallo stesso legislatore, subordinata ad un'ulteriore previsione regolamentare che, seguendo il passo della concreta attività di istruttoria, verifica, valutazione e definizione degli standards qualitativi, determini, se del caso in via progressiva, ossia per parti o blocchi, i tempi della “concreta applicazione” del disposto normativo primario. Se ne desume, dunque, che la formula utilizzata dal legislatore descrive una norma incompleta che, avendo individuato in via generale e astratta posizioni giuridiche di nuovo conio, oltre che strumenti azionabili per la relativa tutela, ma non i parametri specifici della condotta lesiva, necessita di una ulteriore previsione normativa, agganciata alla peculiarità e concretezza dell'assetto organizzativo dell'agente ed ai limiti della condotta diligente dal medesimo esigibili, ferme restando le risorse assegnate. T. A. R. Emilia-Romagna Parma, sez. I, 11/02/2014, n. 37

… segue … • L'art. 1, l. n. 198 del 2009, laddove parla di «violazione, omissione o mancato adempimento» per descrivere riassuntivamente le tipologie di comportamento scorretto della P. A. e dei concessionari di servizi pubblici che possono formare oggetto di un'azione collettiva pubblica, deve essere interpretato come segue. Il termine violazione va riferito alla generalizzata violazione dei termini di conclusione dei procedimenti; il termine omissione alla mancata adozione di atti generali a contenuto non normativo e il termine inadempimento al mancato rispetto degli standards qualitativi ed economici ovvero delle carte dei servizi. • T. A. R. Lazio Roma, sez. II, 06/09/2013, n. 8154

… segue … • L'art. 1, l. n. 198 del 2009 va interpretato nel senso che esso consente sia il ricorso all'azione collettiva in caso di violazione generalizzata dei termini procedimentali sia nel caso della mancata adozione di atti generali a contenuto non normativo; solo in questo modo, esso assume un significato utile e coerente con il complessivo assetto del territorio. Inoltre, la dizione « violazione dei termini » è comprensiva sia delle ipotesi di mancata adozione che di quelle di tardiva adozione del provvedimento richiesto, così consentendo di valutare l'efficienza dell'Amministrazione nel suo complesso in relazione agli aspetti di tempestività dell'attività procedimentale rispetto al parametro normativo. • T. A. R. Lazio Roma, sez. II, 06/09/2013, n. 8154

… segue … • Qualora l'azione per l'efficienza di cui all'art. 1, d. lg. n. 198 del 2009 sia presentata da un ente a tutela di un interesse collettivo l'accertamento della lesività non può che essere compiuto in astratto in relazione all'effettiva capacità di tutela degli interessi della categoria che si assume lesa dall'inefficienza amministrativa e al nesso della violazione denunciata con le finalità statutarie perseguite dall'ente. Se, infatti, in caso di azione per l'efficienza proposta da un singolo, ai sensi dell'art. 1 comma 1, d. lg. n. 198 del 2009, deve apprezzarsi quale sia l'interesse concreto al ricorso, essenzialmente al fine di verificare l'omogeneità dell'interesse del ricorrente rispetto a quello della classe che egli pretende di rappresentare, nel caso, invece, di una analoga azione proposta da un ente esponenziale è la stessa rappresentatività dell'ente associativo rispetto ad una particolare categoria di utenti o consumatori a consentire di verificare l'omogeneità dell'interesse dell'ente ricorrente rispetto a quello della classe che questo assume di rappresentare. E una tale verifica non può che passare attraverso la valutazione del grado di rappresentatività dell'ente e del suo fine statutario, che deve contemplare proprio la garanzia di quei particolari interessi che si intendono tutelare con il ricorso. • T. A. R. Lazio Roma, sez. I, 01/10/2012, n. 8231

… segue … • La class action (nella fattispecie, il ricorso previsto all'art. 1, d. lg. 20 dicembre 2009 n. 198, in base al quale “Al fine di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori possono agire in giudizio, con le modalità stabilite nel presente decreto, nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi”) non sfugge ai comuni principi in materia di domanda giudiziale e, dunque, alla regola che questa debba essere sufficientemente determinata nel suo “petitum”; qualora, pertanto, con un solo ricorso siano individuate una pluralità di situazioni, in cui debba essere ripristinato il corretto svolgimento della funzione o la corretta erogazione di un servizio - e quindi, in pratica, si siano accumulate più domande - per ciascuna di esse dovrà essere identificabile l'atto generale da emettere. • T. A. R. Sardegna Cagliari, sez. I, 25/10/2013, n. 672

… e “non” giurisdizionale … • Ovviamente, istanze, segnalazioni, procedure di reclamo, ADR, etc. • N. B. : nello schema di d. lgs. , all’art. 28: • In via generale, “L'utente che lamenti la violazione di un diritto o di un interesse giuridico rilevante può promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie (ADR) presso gli organismi e in base alle procedure di cui alla Parte V, Titolo II-bis, del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, recante Codice del consumo”.

N. B. : il parere del Consiglio di Stato … • L’articolo 28 prevede che l’utente possa promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie (ADR-Alternative Dispute Resolution) presso gli organismi e in base alle procedure di cui alla Parte V, Titolo II-bis, d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (Titolo II-bis, inserito dal d. lgs. 6 agosto 2015, n. 130). • Onde evitare l’insorgenza di incertezze interpretative sulle situazioni legittimanti l’accesso alla tutela, si suggerisce di sopprimere l’inciso «che lamenti la violazione di un diritto o un interesse giuridico rilevante» . • Appare opportuno evidenziare che l’art. 141, commi 7 e 9, Codice del consumo fa salve le procedure e gli organismi ADR nei settori di competenza dell’AEEGSI, della Banca d’Italia, della Consob e dell’Agcom, purché conformi ai principi, alle procedure e requisiti delle disposizioni di cui al Titolo II-bis, Parte V, dello stesso Codice, con la conseguenza che appare superflua l’introduzione di un’espressa clausola di salvezza con riguardo alle procedure ADR previste presso le autorità settoriali di regolazione.