LA RAZIONALIZZAZIONE DEI SERVIZI E DELLE SOCIETA a

LA RAZIONALIZZAZIONE DEI SERVIZI E DELLE SOCIETA’ a cura di Paolo Neri e con la collaborazione di Marco Mordenti • Vincoli e opportunità per gli enti locali • Bologna, marzo 2015 1

IL RISCHIO NAUFRAGIO Evitare il rischio naufragio: La domanda è d’obbligo: come migliorare la gestione dei servizi pubblici in una fase come questa di grave crisi!? 2

IL RISCHIO NAUFRAGIO Quando le risorse sono poche, bisogna cambiare strategia: servono buone idee, modelli gestionali più efficaci ed efficienti, norme semplici e chiare. 3

1. LA GESTIONE DEI SERVIZI LOCALI MEDIANTE SOCIETA’ PARTECIPATE 4

NOZIONE DI “SERVIZIO PUBBLICO” Autorevole dottrina ha da tempo notato che la nozione di servizio pubblico è «tra quelle più tormentate» nell’ambito del diritto amministrativo (Massimo Severo Giannini, «Il Pubblico Potere» , 1986). 5

NOZIONE DI “SERVIZIO PUBBLICO” Eppure, è necessario sgombrare il campo dai numerosi equivoci e dalle incertezze che contraddistinguono da sempre l’interpretazione delle norme in materia. 6

NOZIONE DI “SERVIZIO PUBBLICO” In particolare, la dottrina ha cercato di delimitare l'area dei servizi pubblici locali. I Comuni sono “enti a fini generali” che si possono occupare di «tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale» (art 13 TUEL) - purché di interesse pubblico (locale). 7

NOZIONE DI “SERVIZIO PUBBLICO” Occorre anzitutto escludere dall’area concettuale in esame le attività non riconducibili a tale nozione di “interesse pubblico”, da lasciare - come vedremo - al “libero mercato”. 8

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI a) servizi pubblici locali (art. 112 TUEL). Sono i servizi erogati dall'ente locale alla relativa comunità: - a rilevanza economica (raccolta dei rifiuti ecc. ) - privi di rilevanza economica (ad es. la gestione del canile) b) servizi strumentali (art. 13 DL 223/2006). Sono i servizi erogati all’ente locale, di cui i cittadini beneficiano solo indirettamente (es. i servizi informatici) 9

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI Non ci sono ulteriori tipologie da considerare. In particolare, i servizi «di interesse generale» (nozione mutuata dal diritto comunitario: cfr. articoli 14 e 106 del Trattato) sono riconducibili sempre alla categoria dei servizi pubblici locali - con o senza rilevanza economica (Corte di Giustizia UE, 18 giugno 1998, C-35/96; Consiglio di Stato, sez. V, n. 3767/2009). 10

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI La distinzione tra attività economiche e non economiche ha carattere continuamente evolutivo e provvisorio (Commissione europea nel “Libro verde sui servizi di interesse generale” del 21 maggio 2003). Non è possibile fissare a priori un elenco dei servizi a rilievo economico…dovendosi operare caso per caso (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 5072/2006, e Consiglio di Stato, sez. V, 6529/2010: in un caso il servizio di mensa scolastica ha rilevanza economica, nell’altro no). 11

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI Hanno «rilevanza economica» i servizi al pubblico caratterizzati da margini significativi di redditività anche solo potenziale: non rileva l’irrisorietà dell’utile che in concreto un servizio produca (cfr. Consiglio di Stato, sez. V - sentenza 23 ottobre 2012 n. 5409 - che assegna rilevanza economica al servizio di illuminazione votiva, in quanto astrattamente idoneo a produrre un utile. . . ). 12

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI La «redditività» deve essere valutata in base ad un’ampia serie di indici: -la tipologia del servizio e la sua finalità (ad esempio, l’assistenza agli indigenti non ha redditività); -la comprimibilità dei costi sul piano imprenditoriale (la natura sociale del servizio porta talora l’ente ad accollarsi una quota rilevante di tali costi, come nel caso della biblioteca comunale); -l’entità del fatturato - anche se non esiste una vera e propria soglia; -la modalità di gestione: appalto o concessione? Chi assume il rischio di impresa? !? 13

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CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI Spetta al singolo ente locale la qualificazione delle attività affidate alle società partecipate. E' evidente, però, che tale qualificazione deve avvenire nel rispetto dei criteri sopra riportati, stabiliti dall’ordinamento comunitario e integrati dal diritto vivente (Corte costituzionale n. 325/2010). 15

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI Gli enti non devono porre in essere comportamenti elusivi - come ad esempio l’artificioso frazionamento di una data gestione, per evitarne la rilevanza economica (cfr. Atto di segnalazione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, 26 agosto 2011, n. 864). 16

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI gli indicatori di un SPL privo di rilevanza economica sono: Ø un quadro economico comportante costi contenuti per gli utenti e la copertura dei costi sociali per garantire gli utenti deboli; Ø l’inadeguatezza del mercato a fornire soluzioni economicamente vantaggiose; Ø i vincoli normativi in ordine all’erogazione del servizio per garanzie di tutela sociale (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 settembre 2010, n. 6529) 17

CLASSIFICAZIONE DEI SERVIZI Da non confondere i SERVIZI STRUMENTALI, erogati all’ente secondo lo schema dell’appalto 18

SERVIZI “STRUMENTALI”: CASISTICA - servizi manutentivi sul territorio gestione del patrimonio immobiliare servizi energetici per la messa in efficienza del patrimonio comunale gestione tecnica cimiteri (tranne lampade votive? ) servizi informatici formazione del personale servizio mensa (ai dipendenti dell’ente) 19

L’AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA 20

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Gli affidamenti devono essere conformi all’ordinamento europeo. l’art. 4 d. l. 138/2011 che aveva riproposto la disciplina cancellata dal referendum del 12 giugno 2011 (con riferimento non solo all’acqua!) è stato soppresso – come ampiamente prevedibile - dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 199/2012 ). Dopo tale soppressione, il nostro Legislatore si è limitato a disporre l’obbligo di conformare gli affidamenti rispetto all’ordinamento europeo. . . 21

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA tti, in base all'art. 34, comma 20, d. l. 179/2012 l'affidamento dei servizi blici locali di rilevanza economica deve essere effettuato in conformità a anto previsto dall'ordinamento europeo, sulla base di apposita relazione blicata sul sito internet dell'ente affidante. verifica sugli affidamenti in essere andava compiuta entro il 31 dicembre 3 e gli affidamenti non conformi dovevano essere adeguati entro tale data, a la loro cessazione (art. 34, commi 21 -22). 22

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA L’Art. 13, commi 1 -4, del D. L. n. 150/2013 (Decreto Milleproroghe, convertito nella L. n. 15/2014) ha apportato modifiche all’art. 34, comma 21, del D. L. n. 179/2012 introducendo una proroga al termine entro cui vi è l’obbligo di adeguare gli affidamenti in essere non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea, disciplinandone il periodo transitorio (31 dicembre 2014) 23

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA La gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica (ad es. la raccolta dei rifiuti) può avvenire in una delle seguenti modalità: A)tramite imprenditore o società privata concessionari B) tramite società mista C) tramite società in house D) in economia o in appalto 24

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA A) tramite imprenditore o società privata, individuata come «concessionaria» mediante procedura competitiva ad evidenza pubblica (art. 30 Codice dei contratti) 25

Le concessioni di servizi da citare la nuova direttiva sulle concessioni, la vera novità del pacchetto presentato dalla Commissione, dal momento che si tratta di materia non disciplinata a livello europeo, direttiva 2014/23/UE; • Sono entrate in vigore il 17 aprile 2014; • Dovranno essere recepite entro il 17 aprile 2016 (24 mesi dalla data della loro entrata in vigore) 26

Le concessioni di servizi la concessione di servizi è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo 27

Le concessioni di servizi Il soggetto concedente stabilisce in sede di gara anche un prezzo, qualora al concessionario venga imposto di praticare nei confronti degli utenti prezzi inferiori a quelli corrispondenti alla somma del costo del servizio e dell'ordinario utile di impresa, ovvero qualora sia necessario assicurare al concessionario il perseguimento dell'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione in relazione alla qualità del servizio 28

Le concessioni di servizi L’altra vera differenza tra concessione e appalto consiste, nell’ambito della prima, nell’assunzione del rischio di gestione del servizio. L’appalto, al contrario, è connotato da una condizione del rischio che, al confronto, è notevolmente inferiore, in quanto limitata alla sola erogazione del servizio, indipendentemente dalla redditività dell’operazione. 29

Le concessioni di servizi Sono indici rivelatori" della concessione di servizio pubblico, quali delineati, nel corso del tempo, dalle fonti europee e nazionale, nonché dai principi elaborati dalla giurisprudenza europea e nazionale: a) produzione di beni e utilità per obiettive esigenze sociali; b)) prestazione a carico dell'utente; c) assunzione a carico del concessionario del rischio economico relativo alla gestione del servizio; d) servizio che ha come destinatari una platea indifferenziati di utenti» . (Cons. Stato, Sez. V, 16/04/2014, n. 1863) 30

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA B) tramite società mista pubblica e privata maggioritaria o minoritaria (non esistono più quote minime o massime, ma si ritiene che la quota pubblica non debba essere marginale), con individuazione tramite gara a doppio oggetto del socio privato “operativo” 31

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA N. B. : non sono possibili rinnovi successivi, poichè il partner privato selezionato con gara non può mai configurarsi quale socio "stabile" della società (parere del Consiglio di Stato, sezione II, 18 aprile 2007, n. 456; sentenza n. 427/2012, Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Lombardia) 32

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA N. B. : la società mista costituita tramite gara a doppio oggetto ed affidataria di servizi pubblici locali – diversamente come vedremo dalle società strumentali - può partecipare a gare «fuori perimetro» per svolgere attività per soggetti diversi dall’ente costituente o partecipante (cfr. G. Caia, NORME PER LA RIDUZIONE DEI COSTI DEGLI APPARATI PUBBLICI REGIONALI E LOCALI E A TUTELA DELLA CONCORRENZA, in www. giust-amm. it). 33

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA A conferma di ciò, il Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 3766 del 12 giugno 2009 ha evidenziato che la norma (art. 13 del decreto Bersani) vieta l’attività extra moenia alle società costituite o partecipate dalle amministrazione pubbliche regionali o locali “ di tali enti in funzione della loro attività”, ma, aggiunge subito, “con esclusione dei servizi pubblici locali”. . il significato delle parole e la connessione di esse porta a concludere che le società che sono affidatarie di servizi pubblici locali sono state escluse dal divieto di svolgere prestazioni per soggetti diversi. 34

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Sembra inoltre legittimo affidare alle società miste - in fase di gara e in via non prevalente - servizi di natura strumentale (v. però Corte conti Lombardia n. 66/2013…). 35

Affidamento in house C) tramite società in house = società a capitale interamente pubblico a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con gli enti che la controllano (sentenza “Teckal”) 36

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA A seguito dell’abrogazione dell’art. 4 del d. l. n. 138/2011, che privilegiava l’affidamento secondo modalità concorrenziali, deve ritenersi che i tre modelli sopra indicati siano da considerarsi equivalenti, venendo meno un rapporto tra «regola ed eccezione» rinvenibile nel precedente ordinamento 37

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA «Venuto meno il criterio prioritario dell'affidamento sul mercato dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e l'assoluta eccezionalità del modello in house, si deve ritenere che la scelta dell'ente locale sulle modalità di organizzazione dei servizi pubblici locali, e in particolare la opzione tra modello in house e ricorso al mercato, debba basarsi sui consueti parametri di esercizio delle scelte discrezionali, vale a dire: -- valutazione comparativa di tutti gli interessi pubblici e privati coinvolti; --individuazione del modello più efficiente ed economico; --adeguata istruttoria e motivazione» . (cfr. Cons. Stato Sez. VI, 11 febbraio 2013, n. 762; TAR Puglia, Lecce, 1 dicembre 2014, n. 2986). 38

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA «I servizi pubblici locali di rilevanza economica possono essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia individuando all'esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero attraverso il c. d. partenariato pubblico - privato (ossia per mezzo di una società mista e quindi con una 'gara a doppio oggetto' per la scelta del socio o poi per la gestione del servizio), ovvero attraverso l'affidamento diretto, in house, senza previa gara, ad un soggetto che solo formalmente è diverso dall'ente, ma che ne sostituisce sostanzialmente un diretto strumento operativo, sentenza della Corte Cost. n. 199 del 20 luglio 2012). » . (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 10 settembre 2014, n. 4599) 39

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA La scelta tra i differenti modelli va effettuata tenendo conto della concreta situazione di fatto, nel rispetto dei criteri introdotti all'art. 34 comma 20 del D. L. n. 179 del 2012 ossia la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e l'adeguata informazione alla collettività di riferimento. Detti obiettivi devono essere necessariamente correlati al preminente interesse dell'utente del servizio a godere del miglior servizio possibile alle condizioni più convenienti» . (cfr. TAR Lombardia Brescia, Sez. II, 11 giugno 2013, n. 558) 40

Caratteri dell’in house “Per effetto della decisione della Corte cost. 20 luglio 2012 n. 199, i servizi pubblici locali di rilevanza economica possono essere gestiti indifferentemente mediante il mercato (ossia individuando all'esito di una gara ad evidenza pubblica il soggetto affidatario) ovvero con il c. d. partenariato pubblico - privato (ossia per mezzo di una società mista e, quindi, con una gara a doppio oggetto per la scelta del socio o poi per la gestione del servizio), ovvero con l'affidamento diretto, in house , senza previa gara, ad un soggetto che solo formalmente è diverso dall'ente, ma che di esso costituisce sostanzialmente un diretto strumento operativo, ricorrendo in capo a quest'ultimo i requisiti della totale partecipazione pubblica, del controllo sulla società affidataria analogo a quello che l'ente affidante esercita sui propri servizi e della realizzazione, da parte della società affidataria, della parte più importante della sua attività con l'ente o gli enti che la controllano. “ Cfr Autorità: Consiglio di Stato sez. V Data: 22/01/2015 Numero: 257 41

Caratteri dell’in house Per le società sovracomunali la condizione di un affidamento “in house” è soddisfatta qualora ciascuna delle autorità partecipi sia al capitale sia agli organi direttivi: CORTE DI GIUSTIZIA U. E. , SEZ. III - sentenza 29 novembre 2012 (cause nn. C-183/11 e C-183/1). 42

Consiglio di stato parere 298/2015 La regola dell'80% per capire quando l'affidatario svolge la parte «prevalente» della propria attività con l'ente affidante, e dunque quando è possibile l'in house, è già applicabile, anche se contenuta in una direttiva europea (la 2014/24 del 26 febbraio scorso) non ancora recepita dall'Italia. il Consiglio di Stato, nel parere 298/2015 indirizzato al ministero dell'Istruzione relativo alla possibilità di affidamento in house di alcuni servizi informatici al Cineca si pronuncia nel senso per cui già oggi gli affidamenti diretti sono possibili solo quando l'affidatario svolge oltre l'80% della propria attività in favore dell'ente affidante. 43

Consiglio di stato parere 298/2015 In pratica, la norma europea traduce in cifre il concetto di «prevalenza» , in base al quale l'in house è legittimo solo quando l'affidatario svolge nei confronti dell'affidante la «quota prevalente» della propria attività. Non solo, perché la stessa direttiva (all'articolo 12, paragrafo 5) precisa anche le modalità per effettuare i calcoli sulla sussistenza o meno del parametro dell'80 per cento: “ «si prende in considerazione il fatturato totale medio, o una idonea misura alternativa basata sull'attività, quali i costi sostenuti dalla persona giuridica o amministrazione aggiudicatrice in questione nei campi dei servizi, delle forniture e dei lavori per i tre anni precedenti l'aggiudicazione dell'appalto» ” 44

Consiglio di stato parere 298/2015 Regole «self executing» Proprio il «contenuto incondizionato e preciso» della testo, sottolineano i giudici amministrativi, dà alla direttiva quelle caratteristiche di «compiutezza» che anche secondo la Cassazione (sentenza 13676/2014 delle Sezioni Unite) rendono le direttive europee «self executing» 45

Caratteri dell’in house In senso contrario: “La nuova direttiva comunitaria sulle concessioni 2014/23/UE, che sul punto ammette in talune ipotesi la partecipazione indiretta dei privati alle società in house, non risulta ancora recepita dagli Stati membri, né essa si può considerare self executing, sia per la sua natura, che richiede un recepimento e adattamento a livello nazionale, sia perché non è ancora scaduto il termine per il recepimento stesso. “ Cfr TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, sez. I – Sentenza 4 dicembre 2014, n. 629 46

Caratteri dell’in house Attenzione però all'eccessivo ricorso agli affidamenti «in house» ( «fenomeno meritevole di attenzione per la rigidità dei presupposti legittimanti» in assenza dei quali «si determinerebbe una palese violazione delle regole sulla concorrenza» cfr. relazione con cui il presidente della Corte dei conti, Raffaele Squitieri, ha inaugurato l'anno giudiziario della magistratura contabile. 47

Caratteri dell’in house La Corte dei conti del Lazio (delibera 2/2015) fornisce importanti chiarimenti sull'in house providing. Esaminando i rendiconti di un comune secondo la procedura prevista dall'articolo 148 -bis del Tuel, la sezione ha rilevato l'assenza di controllo analogo in relazione a una società partecipata multiservizi operante nel settore ambientale e il perfezionamento tardivo dei connessi contratti di servizio, adottando per entrambi gli aspetti una pronuncia specifica di grave irregolarità. 48

Caratteri stringenti dell’in house la Corte ha ribadito che “'in house “richiede che la società affidataria sia una diramazione organizzativa dell'ente locale, priva di autonomia imprenditoriale e capacità decisionale, così da potersi parlare di mera autoproduzione del servizio. Ciò presuppone che l'ente definisca obiettivi gestionali della società e standard qualitativi e quantitativi del servizio, organizzi un idoneo sistema informativo sulla situazione contabile, gestionale e organizzativa e verifichi il rispetto dei contratti e dei vincoli di finanza pubblica. Il controllo esercitato, per qualificarsi come «analogo» , deve essere «strutturale» , ossia di carattere sostanziale (direzione strategica e gestionale) e non limitato ad aspetti formali, quali la nomina degli organi societari e il possesso della totalità del capitale azionario. 49

Caratteri stringenti dell’in house la Corte precisa che l'affidamento deve essere preceduto e non seguito dal contratto di servizio, che ne deve stabilire tipologia, modalità e tempi di svolgimento e, soprattutto, operarne una corretta quantificazione dei costi. L'assenza del contratto comporta una presuntiva mancanza di stima e comparazione preventiva dei costi e della qualità del bene e/o servizio prodotto in house rispetto a qualità e costi offerti dal mercato per la stessa tipologia di beni e/o servizi. 50

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Si ritiene legittimo affidare alla società in house anche alcuni servizi strumentali (v. però Corte conti Lombardia n. 66/2013…). 51

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA D) in economia o in appalto – soluzioni che non si addicono alla redditività del servizio ma che non sono escluse del tutto dai principi comunitari in relazione ai casi di minor rilevanza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V - sentenza 23 ottobre 2012 n. 5409 - che pure ritiene vietata la gestione in economia nel periodo considerato dalla sentenza, in vigenza dell’art. 23 bis…). 52

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA controversa la configurabilità di una azienda speciale (anche consortile) er la gestione dei servizi pubblici a rilevanza economica: in tal caso, infatti arebbe assai dubbia la conformità dell’affidamento diretto ai principi omunitari. cuni negano tale possibilità alla luce de lla inequivocabile previsione dell’art. 35, omma 8, della L. 448/2001, ove è statuita l’obbligatoria trasformazione in Sp. A dei onsorzi pubblici costituiti per l’esercizio di servizi di valenza economico-imprenditoriale fr. “Azienda speciale e strutture consortili: qualche considerazione su potenzialità e miti nel nuovo quadro ordinamentale” di Giuseppe Bassi, disponibile su ww. tuttocamere. it). 53

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Tuttavia, non mancavano opinioni di segno diverso con riferimento alla applicabilità dell’istituto previsto dall’art. 114 TUEL: “sembra che con le disposizioni contenute nell’art. 5 -bis di cui sopra, il legislatore non solo abbia inteso “conservare” la validità giuridico-organizzativa dello strumento “azienda speciale”, ma abbia altresì voluto correre ai ripari per evitare che proprio tale formula possa essere impiegata per il perseguimento di finalità confliggenti con le misure concorrenziali. Da ciò consegue che l’art. 35, comma 8, della l. n. 448/2001 (legge finanziaria 2002), nella parte in cui prevedeva l’obbligo di trasformazione delle aziende speciali in società di capitali, dovrebbe ritenersi definitivamente abrogato” (cfr “LE AZIENDE SPECIALI: UN MODELLO ANCORA VIVO? ” di Alceste Santuari, su www. osservatorioappalti. unitn. it). 54

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Oggi però il comma 5 bis è stato ulteriormente riformulato dalla legge 147/2013. . quid iuris rispetto alla Aziende speciali rispetto alla gestione di servizi pubblici a rilevanza economica? 55

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA A tali principi occorre aggiungere le norme di settore che prevedono in alcuni casi forme ulteriori di affidamento (si vedano ad esempio le farmacie, la distribuzione del gas e dell’energia elettrica – servizi esclusi non a caso dagli obblighi previsti dall’art. 34 d. l. 179/2012). 56

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Nulla vieta infine di gestire i servizi in forma associata, tramite imprenditore selezionato mediante gara o società pubblica o mista costituita in ambito sovracomunale, nell’ambito delle funzioni conferite alla forma associativa (Unione di Comuni o convenzione). Anzi, a ben vedere tutte le partecipazioni riconducibili a funzioni conferite dovrebbero essere formalmente trasferite all’Unione, in modo da legittimare l’affidamento del servizio alla società partecipata. 57

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A RILEVANZA ECONOMICA Va ricordato anche gli attuali ATO affidano i servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (acqua, rifiuti, trasporti…) in conformità alle determinazioni della Regione in tema di ambiti territoriali ottimali ed omogenei, che di norma non devono essere inferiori al territorio provinciale, in modo da garantire rilevanti economie di scala (art. 3 bis d. l. 138/2011 come modificato dall'art. 1, comma 609 legge 190/2014). 58

I SERVIZI SENZA RILEVANZA ECONOMICA Più «libere» sono le forme di gestione dei servizi privi di rilevanza economica, i servizi esterni caratterizzati da una limitata redditività (es. il canile municipale). Possono essere gestiti tramite ogni forma di società partecipata interamente pubblica o mista, anche a partecipazione minoritaria. La gestione può avvenire inoltre nelle altre modalità consentite dall’ordinamento, a seguito dell’abolizione dell’art. 113 bis TUEL (Corte costituzionale n. 272/2004): in economia, appalto, concessione, azienda speciale, istituzione , unione, convenzione ecc. 59

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI I servizi strumentali (ad es. i servizi informatici) possono essere acquisiti dall’Ente locale secondo un'ampia tipologia di forme di gestione: -in economia -in appalto (Codice dei contratti) -tramite società “strumentale”, interamente pubblica o mista, anche a partecipazione minoritaria, alla luce del Decreto Bersani (d. l. 223/2006, art. 13) -unione di comuni o convenzione 60

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI Il riconoscimento di un ambito di operatività delle società strumentali limitato e circoscritto allo svolgimento di attività in favore dell’ente locale è stato sancito anche dalla Corte costituzionale (cfr. sentenza n. 326 del 1 agosto 2008, che ha giudicato compatibile con la Carta fondamentale l’art. 13 d. l. 223/2006). 61

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI La società strumentale può essere “costituita” (tramite gara a doppio oggetto, se mista) o anche solo “partecipata” dall’ente locale, purché operi solo per conto degli Enti partecipanti, non partecipi a gare per la gestione di servizi pubblici locali (in caso contrario verrebbe alterata la concorrenza) e non abbia partecipazioni (d. l. 223/2006, art. 13). 62

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI La dicitura “costituita o partecipata” conferma che l’ente locale può anche subentrare successivamente alla costituzione della società; in caso di società mista, tale possibilità è controversa alla luce dei principi comunitari (cosi come l’ente deve entrare prima della gara a doppio oggetto per i servizi pubblici a rilevanza economica!) 63

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI Le società strumentali sono “ad oggetto sociale esclusivo”; pur non esistendo uno specifico divieto di costituire delle multiutility, si registra un generale sfavore per le società caratterizzate da un oggetto sociale eccessivamente ampio ed eterogeneo. 64

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI • La violazione di questi limiti comporta la sanzione della nullità dei contratti di affidamento dei servizi. 65

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI • L’art. 4, comma 1, del D. L. n. 95/2012 aveva entro il 31 dicembre 2013 un percorso di dismissione/scioglimento per alcune di queste società ma l’art. 4, comma 1 è stato abrogato dalla L. n. 147/2013 con effetto a decorrere dal 1 gennaio 2014. Le società strumentali allo stato dunque sopravvivono 66

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI le ragioni per le quali la società strumentale anche mista rappresenta una turbativa della libera concorrenza consistono nel rischio che si creino particolari situazioni di privilegio per alcune imprese, quando queste ultime usufruiscano, sostanzialmente, di un aiuto di Stato, di una sorta di "minimo garantito". 67

AFFIDAMENTO DEI SERVIZI STRUMENTALI Si richiama da ultimo l’art. 4, comma 8, D. l. 95/2012: norma, oggi, di scarso rilievo, alla luce delle successivi modifiche. L’affidamento diretto di servizi strumentali può avvenire solo a favore di società a capitale interamente pubblico, nel rispetto dei requisiti richiesti dalla normativa e dalla giurisprudenza comunitaria per la gestione in house (il tetto massimo di 200. 000 euro è stato house soppresso dal d. l. n. 179/2012; secondo l’orientamento prevalente il d. l. 95 si limiterebbe a riaffermare il divieto di affidamenti in house non conformi ai principi europei). 68

2. LA RAZIONALIZZAZIONE DELLE PARTECIPAZIONI SOCIETARIE 69

LA LEGGE DI STABILITA’ 2014 La legge di stabilità 2014 ha soppresso i vincoli quantitativi disposti dall'art. 14, comma 32, d. l. 78/2010 a carico degli enti locali. Si trattava di una serie molto gravosa di obblighi di dismissione, che avevano prodotto problemi enormi sul piano interpretativo. . . 70

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Dal Piano Cottarelli alla Legge di stabilità 2015 (art. 1, commi da 611 a 614, della legge 190/2014): ennesimo tentativo di razionalizzazione del sistema delle partecipazioni societarie in Italia… 71

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 • • Art. 1 comma 611. “Fermo restando quanto previsto dall'articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, e dall'articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1° gennaio 2015, avviano un processo di razionalizzazione delle società e 2015, delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri…( vedasi oltre. ) 72

LA FINALITA’ DELLA RAZIONALIZZAZIONE • le azioni di razionalizzazione appaiono coerenti con il principio di economicità dell’azione amministrativa, di cui all’art. 97, co 1, Cost. ( «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico» ), che impone di far sì che le • • partecipazioni pubbliche non distruggano ricchezza, bensì la creino, tramite una gestione lucrativa* in quest’ottica si debbono leggere anche le previsioni in punto di riduzione degli sprechi nelle società a partecipazione pubblica (ad es. quelle in tema di composizione dei CDA, di cui all’art. 4, co. 4 e 5, del medesimo DL)* *cfr tratto da interv. prof Goisis Università di milano 73

LA FINALITA’ DELLA RAZIONALIZZAZIONE • Il DL spending review rafforza la vocazione lucrativa ed imprenditoriale della società a partecipazione pubblica, nel rispetto della sua causa legale (art. 2247 c. c. ) e del principio di economicità dell’azione amministrativa (art. 97, co. 1, Cost. ). 74

LA FINALITA’ DELLA RAZIONALIZZAZIONE • Il Comma 13, d. l. 95/2012: • «Le disposizioni del presente articolo e le altre disposizioni, anche di carattere speciale, in materia di società a totale o parziale partecipazione pubblica si interpretano nel senso che, per quanto non diversamente stabilito e salvo deroghe espresse, si applica comunque la disciplina del codice civile in materia di società di capitali» . 75

LA FINALITA’ DELLA RAZIONALIZZAZIONE • Le logiche di coordinamento nazionale in tema di razionalizzazioni ed economicità non inficiano la natura societaria salvo chiedersi quanto possano essere incisive ed imperative alcune decisioni dell’ente locale in merito alla razionalizzazione di spese di funzionamento interne. . • Tali logiche sono figlie dell’esigenza, rafforzata dalla crisi, di razionalizzazione e di controllo della spesa pubblica anche sulla scorta dei precetti 76 europei.

LA FINALITA’ DELLA RAZIONALIZZAZIONE • Diversa è la tesi, ad es. , di Cons. Stato, n. 1574/2012, • secondo cui art. 3, co. 27, cit. costituirebbe una «norma imperativa che…pone un chiaro limite all'esercizio dell'attività di impresa pubblica rappresentato dalla funzionalizzazione al perseguimento anche dell'interesse pubblico. » , così incidendo sulle stesse finalità sociali, così come non è vero che, come sostenuto da Ad. Plen. • Cons. Stato, 10/2011, le società in mano pubblica debbono essere funzionalizzate all’interesse pubblico, ex art. 3, co. 27 77

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Il comma 612 assegna al Sindaco il compito di definire e approvare il “piano di razionalizzazione”: per quanto riguarda la fase dell’approvazione si tratta evidentemente di un refuso o di una indicazione parziale, alla luce dell’assetto generale delle competenze negli enti locali stabilito dal Testo Unico. 78

Competenze consiliari • ART. 42 TUEL Comma 2 • “e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell'ente locale a societa' di capitali, affidamento di attivita' o servizi mediante convenzione; 79

Competenze consiliari • Una interpretazione di precauzione porterebbe a ritenere una piena competenza consiliare, come se il dettato del comma 612 fosse essenzialmente un refuso legislativo o quanto meno una semplice esplicazione di una competenza relativa alla formalizzazione finale del piano che abbia adottato o approvato il Consiglio comunale. L'alternativa potrebbe essere una delibera di indirizzi ma con caratteri già specifici e non certo vaghi o generici • rischio è quello di inviare il piano del Sindaco alla Corte, senza la benedizione consiliare? ! 80

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 I consigli comunali devono quindi adottare entro il 31 marzo del 2015 il “Piano operativo di razionalizzazione delle partecipazioni societarie (direttamente o indirettamente detenute)” orientato alla loro riduzione. Gli enti devono inoltrare alla Corte dei conti il Piano corredato da una relazione tecnica (nei giorni successivi alla sua approvazione). 81

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Gli atti appena indicati sono altresì pubblicati, in un’ottica di trasparenza, anche nel sito internet istituzionale delle pubbliche amministrazioni di riferimento - nell’ambito della sezione “Amministrazione trasparente” - così da metterli a disposizione del controllo sociale che può essere operato dalla cittadinanza. 82

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Unica sanzione espressa è prevista in caso di mancata pubblicazione del Piano (d. lgs. 33/2013). E’ comunque raccomandabile una corretta predisposizione del Piano, in conformità alle disposizioni in esame…si ritiene che il controllo della Corte dei conti potrebbe ingenerare responsabilità soprattutto per mancate azioni in merito a società che producano perdite o servizi chiaramente diseconomici 83

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 VINCOLO DI RISULTATO: la riduzione complessiva delle partecipazioni e, quindi, il conseguimento di risparmi di spesa già nel 2015 (da indicare sul Piano!) DISCREZIONALITA' NEI MEZZI: non è prevista nessuna disposizione immediatamente prescrittiva ma solamente l'introduzione di alcuni criteri da ritenersi di massima e non esaustivi. 84

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 • le modalità di attuazione quindi dovrebbero essere indicate per singole azioni (cessioni, fusioni, scissioni, etc) • Dubbio: ma può il piano in questa fase essere effettivamente operativo anche in aspetti così di dettaglio? O può fermarsi ad indicazioni di azioni generali da rendicontare nella relazione finale? 85

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 (criteri del piano) Criteri: “a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; 86

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni. ” 87

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Criterio a) Sono ammesse solo partecipazioni “INDISPENSABILI”. Viene sostanzialmente ribadito il principio di “STRETTA NECESSITA’” stabilito dall'articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244: la variazione semantica non ci pare particolarmente significativa. 88

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Occorre dunque delimitare l’area dei servizi locali (tali sono le attività assegnate ai Comuni dall’ordinamento: cfr. Consiglio di Stato sez. VI n. 5268/2012) in senso conforme al principio di sussidiarietà (art 118 Cost. ): come si diceva in apertura di questo incontro, i Comuni sono “enti a fini generali” che si possono occupare di «tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale» (art 13 TUEL) - purché di interesse pubblico (locale). 89

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Rifacendosi alle linee del piano Cottarelli occorrerà certificare che ‘attività svolta dalla Società non è ottenibile, perlomeno con quelle caratteristiche e garanzie per l’interesse generale, all’interno del Mercato 90

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Ad es. secondo la Corte conti sez. Lombardia (deliberazione n. 861/2010/PAR) non è «strettamente necessaria» la produzione industriale di energia fotovoltaica, attività caratterizzata da una finalità (e da rischi) tipicamente imprenditoriale e non pubblica, da lasciare quindi al libero mercato – ferma restando la possibilità di adottare adeguate iniziative di sensibilizzazione ambientale. 91

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Va sottolineato che in questo caso (partecipazione giudicata non strettamente necessaria) la dismissione diventa un obbligo di legge, diversamente dalle altre casistiche previste dalla Legge di stabilità 2015 che sono discrezionalmente da tradursi all’interno del Piano 92

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 il comma 611 richiama espressamente quanto previsto dall'articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, e dall'articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147: ciò significa che sono confermate le scadenze previgenti sull’obbligo di cessione delle partecipazioni non strettamente necessarie… 93

D. L 16/2014 Il termine di trentasei mesi fissato dal comma 29 dell'articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, è prorogato di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge 27 dicembre 2013, n. 147, ( o forse dal D. L. 16/2014? ) decorsi i quali la partecipazione non strettamente necessaria - qualora non alienata mediante procedura di evidenza pubblica - cessa ad ogni effetto; entro dodici mesi successivi alla cessazione la società liquida in denaro il valore della quota del socio cessato in base ai criteri stabiliti all’art. 2437 -ter, 2° comma, del codice civile. 94

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 E’ un occasione per eseguirla, se non fatta. Si ritiene in ogni caso che tali dismissioni, laddove avviate negli anni precedenti, possano essere utilmente considerate ai fini dell’adempimento dei nuovi obblighi previsti dalla legge di stabilità 2015; diversamente opinando, si introdurrebbe una disparità ingiustificata a scapito degli enti che hanno rispettato in modo puntuale le scadenze previgenti 95

Le cosidette scatole vuote • Criterio b) • L’obiettivo di eliminazione delle cosidette società inattive introdotto con specifico emendamento, recepisce in parte un criterio con caratteristiche oggettive“soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; ” 96

Le cosidette scatole vuote • Non è stata recepita, la cristallizzazione di tale situazione al 30 di settembre 2014 ed il riferimento al fatturato inferiore ai 100. 000 per cui può ritenersi che possa anche trattarsi di cosidetto criterio conformativo, certamente non da rispettarsi con azioni elusive o contrastanti con i principi generali (può essere in generale penalizzante per alcun tipi di societàEs Holding). 97

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Criterio non espresso è quello delle partecipazioni scarsamente rilevanti. . può essere comunque una direttiva di azione all’interno di partecipazioni in Società non in house. . 98

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 • Criterio c) • eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali…qui tornano da esaminare per riflessi cosidetti indiretti sul piano quegli organismi non oggetto di razionalizzazione. . 99

Eliminazione partecipazioni ridondanti dlgs 118/2011 art. 1…. ” Ai fini del presente decreto: a) per enti strumentali si intendono gli enti di cui all'art. 11 -ter, distinti nelle tipologie definite in corrispondenza delle missioni del bilancio; b) per organismi strumentali delle regioni e degli enti locali si intendono le loro articolazioni organizzative, anche a livello territoriale, dotate di autonomia gestionale e contabile, prive di personalita' giuridica. Le gestioni fuori bilancio autorizzate da legge e le istituzioni di cui all'art. 114, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sono organismi strumentali. Gli organismi strumentali sono distinti nelle tipologie definite in corrispondenza delle missioni del bilancio” 100

Eliminazione partecipazioni ridondanti ENTI STRUMENTALI (1). ART. 11 -TER 1. SI DEFINISCE ENTE STRUMENTALE CONTROLLATO DI UNA REGIONE O DI UN ENTE LOCALE DI CUI ALL'ART. 2 DEL DECRETO LEGISLATIVO 18 AGOSTO 2000, N. 267, L'AZIENDA O L'ENTE, PUBBLICO O PRIVATO, NEI CUI CONFRONTI LA REGIONE O L'ENTE LOCALE HA UNA DELLE SEGUENTI CONDIZIONI: A) IL POSSESSO, DIRETTO O INDIRETTO, DELLA MAGGIORANZA DEI VOTI ESERCITABILI NELL'ENTE O NELL'AZIENDA; B) IL POTERE ASSEGNATO DA LEGGE, STATUTO O CONVENZIONE DI NOMINARE O RIMUOVERE LA MAGGIORANZA DEI COMPONENTI DEGLI ORGANI DECISIONALI, COMPETENTI A DEFINIRE LE SCELTE STRATEGICHE E LE POLITICHE DI SETTORE, NONCHE' A DECIDERE IN ORDINE ALL'INDIRIZZO, ALLA PIANIFICAZIONE ED ALLA PROGRAMMAZIONE DELL'ATTIVITA' DI UN ENTE O DI UN'AZIENDA; C) LA MAGGIORANZA, DIRETTA O INDIRETTA, DEI DIRITTI DI VOTO NELLE SEDUTE DEGLI ORGANI DECISIONALI, COMPETENTI A DEFINIRE LE SCELTE STRATEGICHE E LE POLITICHE DI SETTORE, NONCHE' A DECIDERE IN ORDINE ALL'INDIRIZZO, ALLA PIANIFICAZIONE ED ALLA PROGRAMMAZIONE DELL'ATTIVITA' DELL'ENTE O DELL'AZIENDA; D) L'OBBLIGO DI RIPIANARE I DISAVANZI, NEI CASI CONSENTITI DALLA LEGGE, PERCENTUALI SUPERIORI ALLA PROPRIA QUOTA DI PARTECIPAZIONE 101

Aggregazione società Criterio d) aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica Nulla di nuovo. . si tratta di una ulteriore impulso ai processi aggregativi e di razionalizzazione delle società esercenti servizi pubblici locali, in piena linea con le indicazioni del Piano Cottarelli e della normativa piu pregnante e definita dei cosidetti Servizi a rete. . Nei servizi di ambito l’indirizzo di un singolo ente proprietario non può che rendere necessario un suo complessivo coordinamento all’interno delle Autorità di ambito 102

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 • Criterio e) contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni. ” …ci si domanda quanto possa essere incisiva o imperativa un indirizzo esterno rispetto quanto meno all’autonomia imprenditoriale tipica di una SPA? 103

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Codice civile. . l’art. 2380 bis, co. 1, c. c. prevede che «La gestione dell'impresa spetta esclusivamente agli amministratori, i quali compiono le operazioni necessarie per'attuazione dell'oggetto sociale» . Ex art. 2364, n. 5, c. c. , lo statuto può solamente prevedere, per determinati «atti degli amministratori» , la previa «autorizzazione dell’assemblea» , ferma però restando la «responsabilità di questi per gli atti compiuti 104

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Con il Piano operativo non si può che rimanere nell’ambito di meri indirizzi, con ogni probabilità senza poter imporre od adottare misure specifiche. (es riduzione dei compensi. . ) - dubbi ancor maggiori sussistono sulla riduzione compensi organi di controllo. Maggiori possibilità di manovra con strumentali con riduzione costi organizzativi diretti ed indiretti( es. quelli di propri uffici interni). 105

I soggetti • I soggetti tenuti all’adozione del piano sono • espressamente individuati e coincidono di fatto con le pubbliche amministrazioni locali; Il perimetro è costituito dalle società o partecipazioni detenute direttamente od indirettamente( ciò segna una differenza rispetto all’art 3 comma 27 citato) senza restringerle a particolari catene di controllo civilistico e non riguarda aziende speciali e istituzioni previste dal piano Cottarelli 106

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 In definitiva, la legge di stabilità 2015 produce un’ulteriore restrizione delle partecipazioni societarie - seppur da definire in maniera ampiamente discrezionale. 107

LA LEGGE DI STABILITA’ 2015 Il fatto nuovo è l’obbligo di rendicontare i risparmi: entro il 31 marzo 2016 deve essere predisposta una relazione sui risultati conseguiti, da inoltrare alla Corte dei Conti e pubblicare sul sito internet (in questo caso non sembra necessaria l’approvazione della relazione in consiglio comunale). 108

Schema di Piano di Razionalizzazione 109

La struttura del Piano Si renderà opportuna premessa di inquadramento generale della partecipazione societaria dell’ente seguita da singole schede che rilevino la situazione di ogni società rispetto ai criteri summenzionati. . ( si allega una scheda tipo)per poi concludere con alcuni elementi riassuntivi delle azioni previste e dei risparmi da conseguire. . 110

CONCLUSIONI DEL PIANO Economie complessivamente conseguibili nel 2015 (da verificare entro il 31 marzo 2016): … euro 111

Gli obiettivi sostanziali Indipendentemente dai continui ripensamenti del Legislatore, che passa continuamente da un estremo all’altro contribuendo non poco alla incertezza e alla parziale illogicità del quadro complessivo, dobbiamo cogliere il «senso» della sfida che ci attende oggi. 112

Gli obiettivi sostanziali Strategie: -Rivedere gli attuali assetti societari, abbandonando quelli in perdita; -Attribuire maggiore enfasi sugli strumenti di controllo sui costi e sulla qualità dei servizi; -Adottare nuove soluzioni gestionali con riferimento ad ambiti «ottimali» ; -Dare vita ad una governance forte su scala più ampia (Unione dei Comuni; holding? ) 113

Gli obiettivi sostanziali In ultima analisi, le autonomie locali sono chiamate a fare forse meno cose di prima ma in modo più efficace ed efficiente. 114

Nulla è permanente tranne che il cambiamento. Eraclito 115

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