La educación superior: ¿bien público o privado? Roberto Rodríguez Gómez 15 de agosto 2014
Preliminar En el debate acerca de la educación superior como bien público se encuentran varias vertientes conceptuales, con distinta trayectoria histórica. a) Jurídica: la educación como un derecho humano cuya garantía compete al Estado. b) Política: el papel del Estado en la provisión de bienes y servicios de interés público. c) Económica: teorías y discusión sobre el bien público. En la actualidad, se advierte una tendencia de búsqueda de convergencia entre las distintas perspectivas y dimensiones analíticas. La discusión tiene como principal marco de referencia la deliberación acerca del sostenimiento público de los sistemas e instituciones de educación superior. Se intersecta con debates más amplios acerca del papel económico y social del sector público nacional e incluso con fórmulas de gobernanza global. La Educación Superior es un bien público, y como tal, es responsabilidad de todos, especialmente de los gobiernos. UNESCO. Conclusiones de la II CMES (2009). ---------------------- Los rectores sostenemos la idea de que la educación superior debería ser considerada un bien público y permanecer como responsabilidad pública, y que los estudiantes son plenos miembros de la comunidad de educación superior. Proceso de Bolonia. Declaración de Praga (2001). ---------------------- Los rectores ratificamos la concepción de la función universitaria como un bien público y social, en un espacio común y compartido, con instrumentos de cohesión y cooperación interuniversitaria reales y eficaces, que consoliden un espíritu común de pertenencia iberoamericana, enriquecido en el respeto a las diferencias multiétnicas y multiculturales. II Encuentro Internacional de Rectores UNIVERSIA (2010).
Perspectiva económica del bien público • En su formulación clásica el BP poseé al menos dos propiedades: • A) No rivalidad • B) No exclusividad • “Public good is a commodity that can be provided to everyone as easily as it can be provided to one person” (Samuelson and Nordhaus, 1992, p. 53). • La propuesta de Paul Samuelson, expuesta en “The Pure Theory of Public Expenditure” (1953) tiene antecedentes relevantes en la escuela marginalista clásica y en debates sobre el equilibrio de la hacienda pública. • La perspectiva económica neoclásica del BP busca discerner, en última instancia, qué tipo de bienes debe proveer el Estado para equilibrar los procesos de oferta y demanda que ocurren en el mercado. • No obstante, el punto de partida de la conceptualización es que los BP están determinados por el consumo (social) y no por el agente productor. En principio, los BP pueden se producidos por el Estado, por el sector privado, por el sector social y los individuos, incluso por la naturaleza.
Principio de no rivalidad • Un bien público posee beneficios no rivales si el consumo de un agente determinado no va en detrimento de las oportunidades de consumo que los demás disponen sobre la misma unidad del bien. • Algunos economistas equiparan no rivalidad de beneficios con la noción de “costo marginal igual a cero”, lo que significa que al extender el consumo hacia usuarios adicionales no ocurren costos económicos directamente relacionados con la presencia de consumidores adicionales. • Por otra parte, si los consumidores deben contar con capacidades específicas para el disfrute del bien, no se satisfice por complete el principio de costo marginal nulo, ya que hay un costo en ayudar a dichos consumidores para tomar parte en los beneficios. • Ejemplo típico: La defensa nacional.
Principio de no exclusión • El principio de no exclusión significa que una vez que el BP es suministrado, tanto los que pagan como los que no lo hacen reciben beneficios iguales o equivalentes. • Por la naturaleza del BP (indivisibilidad), el proveedor no puede marginar del consumo y los beneficios a quienes no pagan el BP respectivo. • Ejemplos típico: Alumbrado público, calles y caminos.
Bienes Públicos impuros • Los BP puros concebidos por la economía son fundamentalmente un concepto analítico, un tipo ideal. • En realidad lo que existe es un gradiente entre bienes de producción y consumo público y privado. • Ello llevó a algunos autores a avanzar sobre la definición de casos intermedios: Bienes públicos impuros o Bienes cuasi-públicos en los que se satisface alguna de las condiciones de los BP puros pero no ambas. • En la literatura, Bienes no rivales pero excluibles se suelen denominar “Club Goods”, mientras que Bienes no excluibles pero rivales se denominan “Common Goods”.
Taxonomía de BP (Olson) Excluibles Rivales No rivales No excluibles Bienes privados Comida, ropa, automóviles, en general bienes de consumo ES privada individual Bienes comunes Cardúmenes, madera, carbón. Bienes de club Cines, estacionamientos privados, televisión por cable. ES de élite pública o privada Bienes públicos Televisión abierta, defensa nacional, servicios de limpia y alumbrado público. ES superior pública no universal ES universal
El problema del agente oportunista (free rider) • En los sistemas de distribución de BP está presente la posibilidad de que individuos logren sacar una mayor ventaja de la oferta disponible. Esta posibilidad corresponde a una conducta bastante discutida en la literatura del tema: el de los “free-riders” (polizones, parásitos, oportunistas) que, en virtud de determinadas condiciones de un modelo concreto de distribución de BP, consiguen adueñarse de las ventajas del bien, sin pagar costos de participación o retribuir a la sociedad los beneficios conseguidos. • Al no ser factible la exclusión, la producción de los BP se encuentra con el problema de que una vez que acontece ésta beneficia por igual tanto a aquellos consumidores que cooperen en su financiación como a aquellos consumidores que no lo hacen. En teoría, la existencia de agentes oportunistas desestimula al mercado para la asignación de los BP y constituye una manifestación de fallo de mercado que determina la necesidad de acción gubernamental para generar el BP respectivo. • Sin embargo, la presencia de polizones no necesariamente desvirtúa la naturaleza de los BP, sino que pone de manifiesto la tensión entre interés individual y colectivo. • Según Buchanan, la presencia de estrategias individuales de maximización, no rompe la lógica distributiva de los BP porque, en el nivel agregado, las externalidades se mantienen aún cuando existan individuos con mayores beneficios que otros. Es más, la variación de los beneficios personales refleja la gama de comportamientos de consumo del BP.
Externalidades: cuando los costos o los beneficios privados no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Pueden ser positivas o negativas. Externalidad positiva: Cuando las acciones de un agente aumentan el bienestar de otros. Ejemplo: Investigación científica. Externalidad Positiva Externalidades Las externalidades no son mutuamente excluyentes. La posibilidad de externalidades positivas en la provisión de BP aumentan la probabilidad de su provisión por el sector público. Externalidad Negativa Externalidad negativa: Cuando las acciones de un agente reducen el bienestar de otros. Ejemplo: contaminación ambiental.
ES como bien público Condiciones típico ideales de sistemas de ES asimilables al bien público: • Alta cobertura (Ej. Más de 50% de TBCES) • Baja discriminación económica (Asequibilidad) • Externalidades positivas. Alta calidad académica (docencia, investigación, difusión, proyección social) • Externalidades positivas. Coherencia con el sector laboral (empleabilidad de los graduados)
Cobertura bruta de ES en el mundo Source: UNESCO Institute for Statistics in Ed. Stats, Nov. 2012 Note: Data displayed is for the latest available year (2008 -2011)
Países con cobertura bruta de ES superior al 50% Según la UNESCO, en la actualidad más de cincuenta países han superado la barrera de 50% de cobertura bruta en Educación Superior 69. 4 EUA 94. 3 Portugal 68. 9 Finlandia 93. 7 Israel 65. 8 Bielorusia 91. 5 Letonia 65. 1 Australia 86. 3 R. Checa 64. 2 Eslovenia 86. 0 Uruguay 63. 2 España 84. 6 Bulgaria 62. 7 80. 9 Italia 62. 5 N. Zelanda 79. 8 Cuba 62. 5 Ucrania 79. 7 UK 61. 9 Dinamarca 79. 6 Alemania 61. 7 Argentina 78. 6 Croacia 61. 6 Venezuela 78. 1 Japón 61. 5 P. Bajos 77. 3 Mongolia 61. 1 Estonia 76. 7 Libia 60. 9 76. 1 Hungría 59. 6 Chile 74. 4 Francia 58. 3 Noruega 74. 1 Suiza 55. 6 Lituania 73. 9 Albania 55. 5 Polonia 73. 2 Irán 55. 2 Austria El indicador de México es de 30. 1 % Turquía F. Rusia De América Latina: Argentina, Venezuela, Chile, Uruguay y Cuba. 98. 4 Islandia La mayor parte del grupo incluye a las naciones de la Unión Europea y a los países con economías consolidadas, aunque hay varios de desarrollo intermedio. Corea 72. 4 Eslovaquia 55. 1 Irlanda 71. 2 Serbia 52. 4 Bélgica 70. 8 Rumania 51. 6 Suecia 70. 0 Tailandia 51. 4
Cobertura bruta ES según PIB per cápita anual Nota: Países con más de 30 millones de habitantes No obstante, una cantidad importante de países de desarrollo intermedio no han conseguido superar esa barrera. I Tasa de cobertura bruta (%) Las posibilidades de contar con sistemas de ES con coberturas mayores a 50% están asociadas al nivel de desarrollo económico de los países. II IV PIB per cápita anual $US ajustados por PPA Fuentes: Base de datos UNESCO-UIS y FMI 2014
Relación entre nivel económico y cobertura I. Cobertura alta PIB bajo Grandes: Ucrania Otros: Europa Oriental III. Cobertura alta PIB alto Grandes: Venezuela, Irán, Turquía, Argentina, Rusia, Polonia, Corea, España, Italia, Reino Unido, Francia, Japón, Alemania, Canadá, Estados Unidos. Otros: Europa Occidental. Oceanía. Chile. III. Cobertura baja PIB bajo Grandes: Argelia, Filipinas, Egipto, Indonesia, Vietnam, India, Marruecos, Irán, Nepal, Bangladesh, Myanmar, Sudán, Ghana, Yemen, Uzbekistán, Pakistán, Uganda, Nigeria, Tanzania. Otros: África subsahariana. Centroamérica (menos CR y Panamá) IV. Cobertura baja PIB alto Grandes: Sudáfrica, China, Tailandia, Brasil, Perú, Colombia, México, Malasia, Arabia Saudita. Otros: Medio Oriente. Países grandes: Más de 30 millones de habitantes (2014). Fuente: Banco Mundial. Cobertura alta: Más de 50% de TBCES (2012 -2013). Fuente: UNESCO (ajustes del autor). PIB alto: Más de $10, 000 dólares PPA por persona al año (2014). Fuente: FMI En naranja, sistemas altamente privatizados (ES privada y/o ES pública arancelada).
Calidad académica y externalidades sociales • La calidad académica (CA) de los SES, así como de las instituciones que los integran es un tema del más amplio debate contemporáneo en la materia. • Entre otras se distinguen las siguientes vertientes: • La CA como equivalente de las capacidades de investigación de las universidades (enfoque de rankings ARWU o Sc. IMAGO). • La CA como una expresión del prestigio de las universidades entre pares académicos y empleadores (enfoque de rankings THE y QS). • La CA a partir de la proyección social de las instituciones (participación en la generación de BP, alta externalidad social positiva, respuesta a las demandas del sector laboral y a la expectativas de los individuos y grupos sociales) • En la mayoría de los países el tema de la CA forma parte de las agendas de política pública sectorial aún cuando no existe un acuerdo de consenso acerca de sus dimensiones y características.
Tema central: ES, empleo y movilidad Ejemplo 1: The Bologna Process in Higher Education in Europe. Key indicators on the social dimension and mobility. Eurostat, European Commission, 2009. El proyecto buscó determinar, entre otros aspectos, el grado de compatibilidad entre la formación de los profesionales en el EEES y el empleo que ellos consiguen al egresar de las universidades. Para determinar este proceso se definió la siguiente matriz de indicadores: El campo de trabajo corresponde a la preparación El puesto ocupado equivale a la preparación El puesto ocupado es inferior a la preparación El campo de trabajo no corresponde a la preparación Consistencia Inconsistencia horizontal Inconsistencia vertical y horizontal Se considera la población de egresados ISCED 5 A (licenciatura) y 6 (posgrado) con edades entre 25 y 34 años. Se caracterizó como “inconsistencia vertical” ejercer puestos distintos a los clasificados ISCO 1, 2 y 3 y como “inconsistencia horizontal” trabajar en áreas profesionales diferentes a la correspondiente al título.
Inconsistencia laboral vertical y stock de profesionales Países EEES 2007 -2009 ABREVIATURAS (Población 2013 millones) AUT Austria (8. 5) ISL Islandia (0. 3) BEL ITA Italia (59. 8) Bélgica (11. 2) BGR Bulgaria (7. 3) LTU Lituania (3. 0) CHE Suiza (8. 1) LUX Luxemburgo (0. 5) CYP Chipre (1. 1) LVA Letonia (2. 0) CZE R. Checa (10. 5) MDA R. Moldavia (3. 6) DEU Alemania (80. 6) MLT Malta (0. 4) DNK Dinamarca (5. 6) NLD P. Bajos (16. 8) ESP España (46. 6) NOR Noruega (5. 1) EST Estonia (1. 3) POL Polonia (38. 5) FIN Finlandia (5. 4) PRT Portugal (10. 5) FRA Francia (66. 0) ROU Rumania (20. 0) GBR R. Unido (64. 1) SRB Serbia (7. 2) GRC Grecia (11. 0) SVK R. Eslovaca (5. 4) HRV Croacia (4. 3) SVN Eslovenia (2. 1) HUN Hungría (9. 9) SWE Suecia (9. 6) IRL TUR Turquía (74. 9) Irlanda (4. 6)
Inconsistencia vertical: resumen Condición menos favorable Stock de profesionales bajo Inconsistencia laboral alta Turquía, Italia, Austria, Portugal, Alemania, Bulgaria, Polonia, Grecia. Falla en la producción de profesionales Stock de profesionales bajo Inconsistencia laboral baja R. Checa, Rumania, Serbia, Croacia, Moldavia, R. Eslovaca, Hungría, Malta, Letonia, Eslovenia. Falla en la producción de empleos Stock de profesionales alto Inconsistencia laboral alta Estonia, Suiza, Reino Unido, Lituania, España, Francia, Bélgica, Irlanda, Noruega, Chipre. Condición más favorable Stock de profesionales alto Inconsistencia laboral baja Islandia, Luxemburgo, Holanda, Finlandia, Suecia, Dinamarca.
Tema central: ES, empleo y movilidad Ejemplo 2. Proyecto: International Survey Higher Education Graduates (REFLEX). Publicación: Jim Allen y Rolf van der Velden. The Flexible Professional in the Knowledge Society: General Results of the REFLEX Project. Research Centre for Education and the Labour Market Maastricht University. The Netherlands. 2007. Cuestionario aplicado en 2005 a muestras representativas. Autopercepción de los profesionistas encuestados sobre sus condiciones laborales. Se reportan dos grupos de profesionales en cada país: a) Egresados de programas de pregrado de 3 o 4 años de duración que no conducen directamente al doctorado (Europa ISCED 5 nivel 1). b) Egresados de programas de pregrado de al menos 5 años de duración que conducen al doctorado (Europa ISCED 5 nivel 2). Se incluye la condición de haber egresado de la universidad al menos cinco años antes del momento de respuesta al cuestionario.
Resultados del estudio REFLEX
Puntos de reflexión • Desde la definición económica clásica del BP la educación superior no podría considerarse un bien de esta naturaleza toda vez que a) Es un servicio divisible b) Su consumo es individual c) No se satisfacen los supuestos de no exclusión y no rivalidad • Sin embargo, los sistemas de ES pueden asimilarse a las condiciones del BP a medida en que consiguen mejorar y alcanzar determinadas condiciones a) b) c) d) Altos niveles de acceso, cobertura, retención y egreso Condiciones de plena asequibilidad económica Altos niveles de calidad académica y pertinencia social Mejores articulaciones con el sector laboral
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