Конституционное право Тема 12 Природа структура функции и

Конституционное право Тема 12. Природа, структура, функции и организация деятельности законодательной власти 1. Парламенты: Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М. , 1967. 2. Саидов А. Х. Национальные парламенты мира: Энциклопедический справочник. М. : Волтерс Клувер, 2005.

Тема 12. Законодательная власть. Содержание 1. Понятие, функции и место законодательных органов власти в системе разделения властей 2. Порядок формирования законодательных органов власти 3. Структура законодательного органа: политическая и организационная 4. Организация работы парламента 5. Понятие и виды актов, принимаемых законодательным органом 6. Законодательный процесс 7. Взаимодействие парламента с президентом и правительством 2

Понятие и место законодательных органов в системе органов власти Парламент – высший законодательный и представительный орган государственной власти Понятие представительного органа: органы сословного представительства, народного представительства и представительные органы власти Особенности политического представительства: – обязательность назначения представителя – представление коллективного субъекта, – установление полномочий и содержания деятельности поверенного законом, – реализация полномочий доверителя по осуществлению власти 3

Место парламента в системе разделения властей Парламент как орган законодательной власти: нормотворческая, учредительная, контрольная, бюджетная, представительская функции Ведущая роль в нормотворчестве Варианты положения парламента: • верховенство парламента (Великобритания и СССР) • ограничение функций парламента (Франция) • орган эффективного уравновешивания 4

Порядок формирования законодательных органов власти Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод требует непосредственного избрания именно законодательного органа власти (ст. 3 Протокола 1), а Документ Копенгагенского совещания Конференции СБСЕ от 29. 06. 1990 – как минимум одной палаты законодательного органа (п. 7). В соответствии с этими требования в РФ: – Государственная Дума избирается прямыми выборами – Совет Федерации формируется путем назначения по 2 представителя от каждого субъекта РФ 5

Порядок формирования законодательных органов власти Теории известны также следующие способы: Ротация – периодическое обновление не всего состава органа, а только определенной части (например, 1/3). В РФ может применяться для формирования законодательных органов власти субъектов (используется в Свердловской области) Кооптация – назначение уже избранными членами органа новых членов. В РФ применяется для формирования Общественной палаты РФ (в соответствии с Федеральным законом от 4. 04. 2005 N 32 -ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации") 6

Порядок формирования Совета Федерации ФС РФ Федеральный закон от 05. 08. 2000 N 113 -ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Представитель от законодательного органа субъекта РФ избирается этим органом на срок его полномочий Представитель от исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта на срок его полномочий. Решение о назначении представителя от исполнительного органа вступает в силу, если на очередном заседании законодательного органа субъекта 2/3 от общего числа депутатов не проголосуют против назначения данного представителя 7

Структура законодательного органа: политическая и организационная Организационная структура: – состав палат законодательного органа (камерализм). Проблема Бундестага и Бундесрата. – внутренняя структура каждой палаты: • должностные лица парламента: спикер и руководители комитетов • парламентские комитеты и комиссии • органы при парламенте: органы финансового контроля, омбудсмены • аппарат парламента, парламентские приставы Политическая структура: – в нижней палате – состав политических объединений депутатов – фракций и депутатских групп 8

Одно- и двухпалатные парламенты 9

2 х-этажные парламенты В ряде стран: парламенты Кубы (Народное собрание и постоянно действующий Государственный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет) скорее речь идет о двухэтажности, нежели о бикамерализме. Первый уровень образует многочисленный, громоздкий и неработоспособный орган. За ним закрепляется титул высшего органа народовластия и обширные, неограниченные полномочия. Собирается он на кратковременные заседания. Основную часть решений принимает орган второго уровня относительно узкая коллегия депутатов, избираемых на первом уровне законодательного собрания из числа его членов. 10

Двухпалатная (бикамеральная) структура Способы формирования верхних палат: • посредством непрямых выборов (косвенных или многостепенных выборов) - Франция; • посредством прямых выборов, но отличающихся от системы формирования нижних палат - Италия, США, Австрия; • путем назначения - Канада, Германия; • на невыборной основе (наследственный способ) Великобритания; • смешанный - Бельгия, Ирландия. 11

Бикамерализм Изначально сформировался как система сдержек и противовесов внутри самого парламента: верхняя палата назначалась монархом. Впоследствии идея сохранилась: ü одна палата политизирована, формируется по партийному принципу и её состав зависит от политических предпочтений граждан ü другая палата формируется либо выборами, но мажоритарными, либо назначается, часто применяется ротация, соответственно состав более стабилен Кроме того, верхняя палата стала представлять интересы субъектов федерации в противовес нижней, представляющей общие интересы народа в целом 12

Бикамерализм Федерального Собрания РФ Совет Федерации ФС РФ • принимает решения по вопросам федеративного устройства v утверждает изменения границ между субъектами РФ v утверждает Указ Президента о введении чрезвычайного положения; • принимает кадровые и иные решения, которые требуют взвешенности и беспристрастности v назначает судей высших судов v назначает генерального прокурора, v назначает выборы Президента и отрешает его от должности 13

Бикамерализм Федерального Собрания РФ Государственная Дума • принимает решения, связанные с реализацией государственной политики v дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ, v решает вопрос о доверии Правительству РФ v назначает Председателя Центрального банка РФ 14

Организационная структура палат Определяется: Регламентом Государственной Думы ФС РФ, утв. Постановлением Государственной Думы от 22. 01. 1998 N 2134 -II ГД Регламентом Совета Федерации ФС РФ, утв. Постановлением Совета Федерации от 30. 01. 2002 N 33 -СФ Формируются палатами на своих заседаниях, в Государственной Думе – с учетом политической структуры 15

Рабочие органы палат Председатель палаты – представляет палату и организует работу палаты, руководит аппаратом, решает хозяйственные вопросы Совет палаты – определяет планы деятельности палаты, очередность рассмотрения проектов решений, повестку дня Комитеты палаты – образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации полномочий палаты, для предварительного рассмотрения проектов решений палаты Комиссии палаты – создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок 16

Комитеты и комиссии Различия комитетов и комиссий. Особенности работы комитетов: комитет всей палаты (комитет путей и средств - Committee of Ways and Means) Подходы к влиянию комитетов на законодательный процесс: • стремление к ограничению (Великобритания) • фактическая передача полномочий палаты (США, Италия). Влияние парламентских фракций на работу палаты, на работу комитетов и комиссий 17

Политическая структура Имеется только в Государственной Думе: • депутатские фракции, образованные из депутатов, избранных в Государственную Думу по списку партий • внутрифракционные группы (не менее 50 депутатов) Фракции определяют общую позицию по вопросам голосования Добровольный выход из фракции влечет прекращение полномочий депутата – ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 8. 05. 1994 N 3 -ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" 18

Организация работы парламента и парламентские процедуры Сессии парламента (очередные обычно от 12 до 150 дней в году и чрезвычайные). Правовое значение сессий Первое заседание и его значение. Условия правомочности заседаний – кворум (в Великобритании - 40 из 600 MP’s) Повестка дня: в Англии определяет спикер Процедуры обсуждения: флибустьерство, «правило гильотины» , правила отсрочки прений (в прямой форме, в виде преюдициальной резолюции, «предварительного вопроса» , возвращения проекта в комитет). «Правило кенгуру» . Pepper v. Hart UKHL 3 (1992) Hansard Процедуры голосования: тайное /по персональным вопросам/ и открытое, общее или поименное, с использованием и без использования электронной системы, с использованием бюллетеней; устное голосование (выкриками), путем поднятия рук, вставания, прохождения в корридоры 19

Организация работы Государственной Думы ФС РФ Парламентские сессии: весенняя и осеняя Формы работы: пленарные заседания, заседания комитетов и комиссий, депутатские слушания. Очередные заседания – по средам и пятницам. Повестка дня определяется Советом палаты Структура повестки дня: Законопроекты по стадиям «Час голосования» , «Правительственный час» , «Час заявлений» Кворум: заседание палаты правомочно, если на нем присутствует большинство от общего числа депутатов 20

Организация работы парламента: лоббистская деятельность Понятие лоббизма и лоббистской деятельности – от англ. lobby коридор, кулуар – деятельность по влиянию на принятие политических решений в целях защиты интересов отдельных социальных групп или организаций Конституционно-правовые основы лоббизма. Попытки принять закон о лоббизме в России. 21

Мировые модели регулирования лоббизма в парламентах Английская модель: в палатах парламента ведется подробный реестр финансовых интересов членов парламента. Члены палаты общин и палаты лордов, имеющие финансовую заинтересованность в предстоящих дебатах по вопросу, должны заявить об этом в своем выступлении, а если вопрос носит непосредственный и личный характер - не голосовать по данному вопросу. Американская модель: специальный закон о лоббистской деятельности (1946) и Lobbying Disclosure Act (1995): обязательная регистрация лоббистов и финансовая отчетность. Много споров о конституционном основании лоббизма (I Поправка) и пределах его законодательного ограничения: см. United States v. Rumely, 345 U. S. 41 (1953). 22

Мировые модели регулирования лоббизма в парламентах Немецкая модель: стимулирование необязательной регистрации предоставлением преимуществ для зарегистрированных лоббистов. «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» (1972). Французская модель: в соответствии с Конституцией 1958 года сформирован Социально-экономический совет из представителей профессиональных групп страны. Дает правительству заключения по всем законопроектам экономического и социального характера. 23

Понятие и виды актов, принимаемых законодательным органом Закон – акт, принимаемый от имени всего государства; ключевая роль в принятии принадлежит парламенту: – закон как выражение права – закон как результат политического процесса. Юридические свойства закона: высшая юридическая сила, регулирование самых важных общественных отношений, особый порядок принятия. Иерархия законов: Определение КС РФ от 5. 11. 1999 № 182 -О и Постановление КС РФ от 29. 06. 2004 № 13 -П Акты палат парламента, их правовая природа и значение 24

Законодательный процесс Стадии законодательного процесса: • законодательная инициатива, • стадия первой палаты (нулевое, первое, второе и третье чтение) • стадия второй палаты • стадия промульгации главой государства, опубликования и вступления в силу. Роль правительства. В ряде стран (напр. , в Норвегии) – обязательное заключение по экономической стороне вопроса или исключительная финансовая законодательная инициатива (во Франции, Греции и Канаде). Предварительный контроль: конституционный (во Франции) и религиозный (в Пакистане – консультативный совет по вопросам ислама). Контроль при промульгации (в ФРГ и Финляндии) 25

Законодательная инициатива Понятие и характеристика права законодательной инициативы Субъекты права законодательной инициативы: • граждане (Швейцария, Италия – от 50 тыс. чел. ) • местные и региональные органы в федеративных и децентрализованных государствах • члены парламента и рабочие органы парламента • правительство (исполнительная власть) и глава государства. • специальным учреждениям по вопросам их компетенции. В Великобритании, Финляндии и Швеции право законодательной инициативы по ограниченному кругу вопросов принадлежит церкви. В Италии – национальному совету экономики и труда. 26

Особенности законодательного процесса в РФ (на федеральном уровне) Стадии законодательного процесса: – законодательная инициатива, – рассмотрение, обсуждение и принятие законопроекта в нижней палате (Государственной Думе), – одобрение закона верхней палатой (Советом Федерации), – промульгация главой государства (Президентом), – опубликование и вступление в силу. Источники регулирования – Конституция и регламенты палат Федерального Собрания. 27

Законодательная инициатива Понятие права законодательной инициативы и отличие от законодательных предложений Юридические особенности права законодательной инициативы и отличия от полномочий государственных органов Виды права законодательной инициативы: общая и специальная Круг субъектов права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ), их активность и результативность 28

Принятие законопроекта в Государственной Думе Роль комитетов в рассмотрении проектов Процедура прохождения законопроекта: – Первоначальное рассмотрение – I чтение, его содержание – II чтение, таблицы поправок и их значение – III чтение, характер возможных изменений Процедуры перехода от чтения к чтению и изменения общего порядка Понятие «принятого закона» - Постановление Конституционного Суда РФ от 22. 04. 1996 № 10 -П 29

Одобрение закона в Совете Федерации: – срок и правила его исчисления – Постановление Конституционного Суда РФ от 23. 03. 1995 № 1 -П, – обязательность рассмотрения некоторых законов (ст. 106 Конституции). Право вето Совета Федерации и последствия блокирования закона. Согласительные процедуры для урегулирования разногласий между палатами 30

Стадия промульгации и вступления в силу Право вето или возвращения для повторного рассмотрения: Молчаливое вето: в Греции неопубликование закона в течение 2 мес означает фактически абсолютное вето на него. Суспенсивное вето – это требование о принятии решения по закону в течение установленного срока. В США «карманное вето» вытекает из условия, что законопроект вступает в силу через 10 дней, если не будет возвращен при условии, что конгресс еще заседает (продолжается сессия). Контрассигнация как элемент стадии промульгации (в Японии) 31

Промульгация закона Президентом РФ Содержание права вето – необходимость мотивировки Сплошное и выборочное вето. Право вето и возвращение для повторного рассмотрения: различия в теории и на практике в РФ Постановление КС РФ от 22. 04. 1996 № 10 -П и Постановление КС РФ от 6. 04. 1998 № 11 -П 32

Опубликование закона и вступление его в силу Вступление закона в силу одновременно на всей территории РФ: вступление в силу в Аргентине, Бразилии и Иране осуществляется постепенно – по мере удаления от столицы срок увеличивается. Федеральный закон от 14. 06. 1994 № 5 -ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» Срок – 10 дней от первой официальной публикации в Российской газете (!). Не считая дня опубликования, наступает на 11 -й день. Обратная сила допускается, если не установлено более суровой ответственности и не вводится новых налогов (ст. 54, 57 Конституции РФ). 33