КОНСАЛТИНГОВАЯ ГРУППА «БИГ» КОНЦЕПЦИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ ФОРМАЛЬНОГО ПРЕДСТАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ ВЕРСИЯ 0. 1
ЦЕЛИ СТАНДАРТИЗАЦИИ ФОРМАТОВ ОПИСАНИЯ ПРОЦЕССОВ Создание единого подхода к формализованному описанию деятельности органов исполнительной власти и подведомственных организаций с целью решения следующих задач Оптимизация (реинжиниринг и постоянное совершенствование) административных процессов Повышение исполнительской дисциплины через четкое закрепление ответственности государственных служащих, участвующих в административных процессах, а также возможность контроля со стороны вышестоящего звена Повышение прозрачности административных процессов для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие с государством, через создание простого для восприятия формата представления информации о процессах Постановка задач для ИТ-решений в рамках подготовки создания электронных административных регламентов 2
ПОТРЕБИТЕЛИ РЕЗУЛЬТАТОВ ФОРМАЛИЗАЦИИ ПРОЦЕССОВ Граждане и организации Эксперты • Графическое представление процесса в удобном для восприятия виде. • Стандарты взаимодействия (регламент процесса, отражающий только точки взаимодействия) Повышения прозрачности административных процессов для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие с государством Повышение исполнительской дисциплины: Руководители: возможность контроля; Исполнители: возможность однозначной трактовки требований к административным действиям Единая модель деятельности (база знаний) • Административный регламент процесса (текст и графика), • Должностные регламенты (в операциональной части) Государственные служащие • Графическое представление процессов в различных нотациях • Матрицы ответственности по процессу, организационная аналитика. • Процесс в общей системе органа власти (организационной, функциональной, etc структурах) Оптимизация (реинжиниринг и совершенствование) административных процессов Постановка задач для ИТ-решений в рамках подготовки создания электронных административных регламентов • Стандартные нотации представления процессов (IDEF 0, IDEF 3, DFD, ЛФС и т. д. ) Специалисты по IT 3
МЕСТО КОНЦЕПЦИИ КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА Контроль • Аудит процессов, а не результатов • Независимый аудит Административные регламенты Административные процессы • Формальный язык описания для потребителей • Формальный язык для ITспециалистов • Формальный язык для государственных служащих • Постоянная актуализация знаний о процессах • Создание новых нотаций под конкретные задачи Должностные регламенты Раскрытие информации Учет • Легальность электронного учета • Регламентация учета Стандарты оказания услуг • Достоверность • Официальность • Через Интернет • Без участия госслужащих Требования к (частным нотациям представлений) (частным ФОРМАЛЬНОМУ ПРЕДСТАВЛЕНИЮ информации об административных процессах Оптимизация функций ………………. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА 4
ОТЛИЧИЯ ПРОЦЕССОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОТ БИЗНЕС - ПРОЦЕССОВ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ Хотя аналогия «государство = корпорация» и плодотворна в части переноса ряда методов и средств управления, но полного тождества нет. Низкая доля воспроизводимых процессов в деятельности органов власти (в классификации: процессы, проекты, поручения) – необходимость смещение акцентов на описание функционала и моделей полномочий Неприменимость стоимостного подхода для связи стратегической и операционной (процессы, проекты и т. д. ) моделей, что не позволяет использовать многие принципы оптимизации процессов бизнес-систем; Сложность регулярной оптимизации процессов по причине громоздкого процесса внесения изменений в нормативно-правовые акты; Конструкции процессов, сами процессы, структуры формируются по принципу «максимизирующего бюрократа» , а также зачастую под конкретных людей Эта специфика также должна быть учтена при выборе методов и средств моделирования 5
Требования к методам и средств моделирования Требования конечных пользователей*: • • Необходимость получения информации в различных нотациях (форматах) в зависимости от типа потребителя и задач описания Открытость и адаптируемость к моделированию любых типов организаций, учета специфики государственного управления Требования разработчиков моделей: • • • Непротиворечивость частных моделей организации в различных нотациях Практическая реализуемость сложных взаимосвязанных моделей Требование к квалификация и количеству специалистов, занятых созданием и актуализацией модели * - Граждане и организации, Эксперты, Специалисты по ИТ, Руководители и Исполнители 6
АНАЛИЗ СИСТЕМ МОДЕЛИРОВАНИЯ БИЗНЕС-ПРОЦЕССОВ И ПРАКТИКИ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ ДЛЯ ОПИСАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Направления анализа и оценки Требования к методам и системам моделирования Существующие методы и средств моделирования 3 4 5 5 2 4 5 2 3 5 5 3 3 5 5 5 4 3 5 5 4 X 1 X 2 X 3 X 4 X 5 • • • Анализ соответствия системы моделирования поставленным требованиям Оценка методов и систем моделирования Выводы по результатам анализа: Стандартные средства моделирования были созданы под конкретные задачи, прежде всего под – задача информатизации отдельных процессов Низкое распространение средств организационного моделирования – задачи системного управления на основе модели встали сравнительно недавно Отсутствие специализированных средств моделирования для государственного сектора Графические методы создания единой модели упираются в эффект масштаба, который становится критическим фактором реализуемости проекта, а главное, возможности сопровождения Резюме: Необходимы новые подходы, позволяющие эффективно сочетать в единой взаимосвязанной модели требования различных классов пользователей 7
Построение модели на основе методов «управления знаниями» Подход к опирается на: разделение форматов и средств «накопления» и «представления» организационных знаний или, разделение средств «внутреннего» и «внешнего» представления этих знаний. Простой (стандартный) ввод! Сложный (и разнообразный) вывод! Текст Иерархический справочник Функций, в котором можно выделить следующие разделы: Основные (связанные с задачами по реализации Государственных услуг, Внешних процессов и Поручений), Управленческие (внутреннее управление) и Обеспечивающие (внутреннее обеспечение) Псевдографика IDEF 0 EIDEF 0 DFD … Единая модель Деятельности (база знаний) Простая графика Результат: Ш Создание модели деятельности, а не моделей отдельных административных процессов; Ш Создание модели деятельности как базы знаний различных аспектов деятельности органа власти, связанных между собой; Ш Создание необходимых отчетов в нужной нотации из одной модели 8
Два основных инструмента внутреннего представления знаний 1. «Классификаторы» – иерархические модели-онтологии предметных областей 2. «Проекции» - модели парных и «тройных» отношений между классификаторами 1. Ролевая структура 1. 1. Комитеты и комиссии 1. 1. 1. Комиссия Правительства по законопроектной деятельности 1. 1. 2. Коллегия, Совет по законопроектной деятельности Министерства 1. 1. 3. Комиссии, рабочие группы органов системы управления Министерства 1. 2. Функциональные роли 1. 2. 1. Аппарат Правительства РФ 1. 2. 2. Министерство 1. 2. 3. Министерство юстиции РФ 1. 2. 4. ФА и ФС 1. 2. 5. Другие ФОИВ 1. 2. 6. Органы государственной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения) 1. 2. 7. Хозяйствующие субъекты рынка, ассоциации, Структуры гражданского общества 1. 3. Процессные роли 1. 3. 1. Клиент процесса 1. 3. 2. Владелец процесса 1. 3. 3. Ответственный исполнитель 1. 3. 4. Участник процесса 1. 3. 5. Аудитор процесса Предлагаемый подход не ограничивает число первичных сущностей (классификаторов и проекций) используемых для полного и точного описания деятельности ОИВ, но надо попытаться сделать это наиболее рационально 9
ОБЩАЯ МОДЕЛЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНА ВЛАСТИ Основные группы предметных областей: Внешняя среда Назначение и Цели Надсистема (Государство) Показатели Действия Информация Оргструктура Персонал Инфраструктура Финансы Внутренняя модель строится настолько сложной, насколько это требует ее применение для решения практических задач 10
Примерный состав предметных областей, описывающих деятельность ОИВ 1. Надсистема (государственного управления, в части компонент связанных с деятельностью ОИВ) 2. Внешняя среда (подведомственные области и объекты управления) 3. Назначение (Миссия) и цели ОИВ (характеризующие роль ОИВ в общей системе государственного управления) 4. Показатели (как стратегические, характеризующие результативность в достижении поставленных целей, так и операционные, связанные с эффективность реализации деятельности) 5. Действия (функциональный потенциал и административные действия, реализуемые в форме процессов, проектов и «поручений» ) 6. Оргструктура (административно-штатная и ролевая) 7. Персонал (содержащий классификаторы специфицирующие требования, права и полномочия, а также персональный состав сотрудников) 8. Инфраструктура (позволяющие реализовать административные действия – оборудование, средства коммуникаций, программные продукты и т. п. ) 9. Информация (описание информационных объектов, обеспечивающих принятую модель управления – причем как электронных, так и «бумажных» ) 10. Финансы (описание структур бюджетов, объектов управленческого учета и центров финансовой ответственности) 11
Генератор отчетов для внешнего представления знаний 1. «Классификаторы» – иерархические модели-онтологии предметных областей 1. Ролевая структура 1. 1. Комитеты и комиссии 1. 1. 1. Комиссия Правительства по законопроектной деятельности 1. 1. 2. Коллегия, Совет по законопроектной деятельности Министерства 1. 1. 3. Комиссии, рабочие группы органов системы управления Министерства 1. 2. Функциональные роли 1. 2. 1. Аппарат Правительства РФ 1. 2. 2. Министерство 1. 2. 3. Министерство юстиции РФ 1. 2. 4. ФА и ФС 1. 2. 5. Другие ФОИВ 1. 2. 6. Органы государственной власти субъектов РФ (по предметам совместного ведения) 1. 2. 7. Хозяйствующие субъекты рынка, ассоциации, Структуры гражданского общества 1. 3. Процессные роли 1. 3. 1. Клиент процесса 1. 3. 2. Владелец процесса 1. 3. 3. Ответственный исполнитель 1. 3. 4. Участник процесса 1. 3. 5. Аудитор процесса 2. «Проекции» - модели парных и «тройных» отношений между классификаторами Генератор отчетов + ПРАВИЛА юридической, лингвистической обработки 12
ПРИМЕР НОТАЦИИ (РЕГЛАМЕНТ ПРОЦЕССА) Итоговое представление Раздел 1 • Название процесса • Перечень нормативно-правовых актов, непосредственно регулирующих процесс • Перечень должностей (ролей в процессе) • Перечень информационных и учетных систем, применяемых в процессе Раздел 2 Графическая нотация процесса Используемая информация из модели 1. 0. Направления деятельности 2. 1. Функции 2. 2. Выделенные процессы 2. 3. Выделенные проекты 3. 1. Организационно-ролевая структура 3. 2. Административно-штатная структура 3. 3. Сотрудники Раздел 3. Последовательность административных действий участвующих должностных лиц в виде: • При «Инициирующее событие» от «Кто» в течение «Максимальный срок» «Содержание работ» и передает «Результат» «Кому» , внося в «Отображение действия (информационная система, учетная система, иные типы регистрации)» , «Критерии принятия решений» . 4. 1. Инфраструктура и ресурсы 4. 1. 1. Свойства ресурсов 4. 2. Хранилища ресурсов 4. 3. Коммуникационная структура 5. 1. Информационные хранилища и базы данных 5. 2. Документы и сообщения 5. 2. 1. Свойства документов 13
Потребители получают информацию в форме отчетов в выбранном формате Граждане и организации Эксперты • Графическое представление процесса в удобном для восприятия виде. • Стандарты взаимодействия (регламент процесса, отражающий только точки взаимодействия) ФОРМАТ 1 q. Эл-ты классификаторов База знаний о qпроекция Кл_Кл деятельности q. Проекция Кл_Кл_Кл ФОРМАТ 2 • Административный регламент процесса (текст), • Должностные регламенты (в операциональной части) Государственные служащие • Графическое представление процесса • Матрицы ответственности по процессу. • Процесс в общей системе органа (организационной, функциональной, etc) ФОРМАТ 4 ФОРМАТ 3 • Стандартные нотации представления процессов (IDEF 0, IDEF 3, DFD, ЛФС и т. д. ) Специалисты по IT 14
ПРИНЦИПЫ ОПТИМИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ • • СТАТИКА ПРОЦЕССА Основа для анализа –модель процесса Медиа-разрывы Отсутствие закрытого перечня критериев принятия решений в точках «ветвления» административного процесса • Отсутствие критериев «выхода из цикла» . • Отсутствие закрытых списков и форматов (шаблонов) входящих и исходящих документов при взаимодействии с внешними клиентами. • Разрывы в процессе. Любой процесс должен инициироваться событием и заканчиваться результатом. • Избыточность документов на входе процесса (дублирование параметров в различных документах. Пример с пропиской) • Отсутствие способов учета решений должностных лиц (приводящих к изменению статуса или правоотношений) • Создание документов, не используемых далее в процессе • ДИНАМИКА ПРОЦЕССА Основа для анализа –модель процесса, а также накопленная статистика по маршрутам и потокам, ресурсам, времени Непропорционально большое время на операцию (или несколько операций), не требующих принятия управленческих решений, по отношению к процессу в целом ( «пробка» ). • Наличие операций, в которых не производится изменения или генерации информации в широком смысле (трансформации документа). • Иерархическая передача документа на исполнение при заранее известном исполнителе • Соединение операций контроля комплектности и содержания при разрешительных процедурах взаимодействия с гражданами и организациями • Регулярный повторный сбор информации по вопросам, в отношении которых это уже было сделано ранее • Время на создание (или трансформацию) информации в ходе процесса должно быть пропорционально объему созданной информации. • Добавление информации без добавления ответственности. Административное действие по визированию документа должно приводить к возникновению ответственности (например, через служебный контракт и должностной регламент) ПРОЦЕСС В ОБЩЕЙ МОДЕЛИ Основа для анализа –модель процесса, общая модель, модели иных процессов органа 15
ПРИОРИТЕТНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕССЫ ДЛЯ ОПТИМИЗАЦИИ И РЕГЛАМЕНТАЦИИ (ПРОЕКТ) Вышестоящие органы 4 3 Управляющие процессы 6 Основные процессы 1 2 5 Обеспечивающие процессы Нижестоящие органы и подведомственные организации 7 16
СИСТЕМА СТАНДАРТОВ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ Система стандартов, заданная техническим заданием Стандартная нотация, синтаксические правила составления описаний Стандарт представления организационнофункциональных структур органов государственного управления, учитывающий особенности форм подчинения, соподчинения, юрисдикции, контроля и иных способов организации отношений ведомств, государственных учреждений, иных субъектов отношений, связанных с государственным регулированием. Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий внутри организационных структур органов государственного управления. Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий нескольких органов государственного управления, вовлечённых в единый АУП. Стандарт представления информационных обменов и иных взаимодействий между органами государственного управления и иными субъектами отношений, связанных с государственным регулированием Стандарт представления взаимодействия с системами электронного административного учёта и документооборота, используемыми в АУП Стандарт раскрытия моделей АУП, позволяющий обеспечивать взаимодействие с ведомством или организацией, поддерживающей АУП, а также позволяющий проведение независимого информационного аудита содержания моделей АУП и Предложение по изменению названий и состава стандартов Стандарт внутренней структуры модели деятельности органов государственного управления, правила составления описаний Стандарт представления процессных и организационно-функциональных моделей органов государственного управления, форматы и нотации составных частей регламентов Назначение Внутреннее представление Внешнее представление Стандарты информационных обменов Стандарт взаимодействия с другими системами Стандарт раскрытия 17 информации
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ (СТИМУЛЫ) q Приоритетное финансирование программ информатизации при соответствии Концепции и стандартам; q Конкурентное преимущество проектов ВЦП ФОИВ, ориентированных на совершенствование процессов по оказанию услуг (имеющих описание в соответствии с Концепцией); q Проведение конкурса (по аналогии с «Докладами об основных …» ) в ФОИВ; q Включение в методику подсчета рейтинга госуправления (МЭРТ, 2005, ВШЭ) параметра, связанного со степенью зрелости административных процессов 18
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРАТЕГИЯ (ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ) q Внедрение процедур поддержания модели в актуальном состоянии в регулярную административную практику; q Создание специальных должностей в ОИВ, наделенных соответствующими функциями; q Создание механизмов аудита соответствия описания административных процессов (система аттестации либо единый центр); q Создание единой библиотеки моделей административных процессов (ФОИВ, органы субъектов РФ); q Создание системы мониторинга соответствия деятельности государственных служащих принятым регламентам; q Сбор обратной связи по качеству (восприятию) нотаций модели (по всем типам потребителей информации: руководители, исполнители, граждане и организации, специалисты по ИТ). Создание дополнительных стандартов с улучшенными для восприятия нотациями 19
ПЕРЕЧЕНЬ И ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К НОРМАТИВНЫМ АКТАМ (1) КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ГОСУДАРСТВА ? КОНЦЕПЦИЯ УЧЕТА КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССОВ КОНЦЕПЦИЯ АУДИТА КОНЦЕПЦИЯ РАСКРЫТИЯ СТАНДАРТЫ В РАМКАХ «ЭЛЕКТРОННОЙ РОССИИ» 20
ПЕРЕЧЕНЬ И ОСНОВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ К НОРМАТИВНЫМ АКТАМ (2) ФЗ «О государственной гражданской службе» Проект ФЗ «Об административных государственных услуг» Постановление правительства «Положение о порядке описания деятельности ФОИВ» Постановление Правительства О Типовом регламенте взаимодействия ФОИВ Утверждение модели деятельности на уровне органа власти. Обеспечение юридической значимости проекций из модели для определения прав и обязанностей государственных служащих Приказы федерального органа исполнительной власти об административных регламентах Утверждение административных регламентов как проекции обобщенной модели органа власти Приказы федерального органа исполнительной власти о должностных регламентах Утверждение должностных регламентов как проекции обобщенной модели органа власти Приказ федерального органа исполнительной власти об организационно-штатной структуре Утверждение структуры органа власти как проекции модели органа власти Приказ федерального органа исполнительной власти о … (иные проекции) Утверждение иных проекций обобщенной модели органа власти 21
ПРОТИВОРЕЧИЯ КОНЦЕПЦИИ С ДЕЙСТВУЮЩИМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ, ДЕЛОВЫМИ И КУЛЬТУРНЫМИ ТРАДИЦИЯМИ И МЕХАНИЗМЫ ПРЕОДОЛЕНИЯ ЭТИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ Административная культура граждан РФ отличается следующими особенностями: • þ þ Риск запаздывания мероприятий по реализации Концепции Риск несогласованности настоящей Концепции с другими концепциями, составляющими инфраструктуру электронного правительства. Риск отсутствия востребованности результатов реализации Концепции – обновленных и регламентированных административноуправленческих процессов Риск пассивного сопротивления мероприятиям со стороны государственных и муниципальных служащих • непритязательным отношением к качеству государственных услуг, • недоверие формальным нормам, нежелание и неготовность обжаловать решения, рассматриваемые как несправедливые или незаконные. Специфика российской административной культуры государственной службы: • приоритет инструкций и личных отношений над формальными правилами, • склонность давать ужесточенную трактовку правилам в своих интересах, • приписывание большой значимости иерархической, управляемой из единого центра бюрократии, а не процессам, приводящим к удовлетворенности целевой группы; • устойчивые традиции корпоративного духа; • отрицательное, во многом циничное отношение к потребителям государственных услуг. 22
ОЦЕНКА РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД ОТ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ Предполагаемая структура ожидаемых выгод • денежные для органов исполнительной власти – – • – повышение исполнительской дисциплины в государственных органах власти; улучшение делового климата в государственных органах власти; денежные для потребителей государственных услуг – – • сокращение расходов на описание административных процессов; сокращение операционных издержек деятельности органов исполнительной власти неденежные для органов исполнительной власти – • • сокращение тарифов на оказание государственных услуг; сокращение дополнительных денежных выплат, связанных с участием в административных процессах (транспортные и иные расходы). неденежные для потребителей государственных услуг – – • Предполагаемая структура ожидаемых издержек денежные издержки на реализацию Концепции – затраты консолидированного бюджета на долевое финансирование проектов по описанию и оптимизации административных процессов – затраты государственных органов на обеспечение деятельности по описанию административных процессов (расходы на оргтехнику, канцелярские расходы и проч. ) неденежные издержки на реализацию Концепции – время государственных служащих, затраченное на описание административных процессов – затраты на преодоление сопротивления незаинтересованных лиц в процессе реализации Концепции сокращение времени взаимодействия с государственными органами сокращение негативной психологической нагрузки в связи с взаимодействием с государственными органами 23
Скачать презентацию КОНСАЛТИНГОВАЯ ГРУППА БИГ КОНЦЕПЦИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ ФОРМАЛЬНОГО ПРЕДСТАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
1.Презентация Концепции_25 июля.ppt