Концепция развития МСУ в России Решение ЕКЭ

Концепция развития МСУ в России • Решение ЕКЭ МСУ от 13. 12. 2012 г. о разработке Концепции; (позднее об этом заговорили Советы по МСУ. . . ) • в России отсутствует Концепция развития МСУ и какая-либо внятная гос. политика в сфере МСУ • изменения в зак-ве и практике МСУ носят непродуманный и противоречивый характер, отсутствие логики и видения перспективы • не исследуется и не учитывается влияние современных тенденций в обществе на развитие МСУ (не только в России) • осознание потребности в экспертном (и муниципальном? ) сообществе • обращение к членам Клуба, экспертному и муниципальному сообществу (январь 2012 г. ) • сопровождение в СМИ: журналы; сайт ЕКЭ МСУ: http: //emsu. ru/eeclub/ и раздел ЕКЭ на портале OST-EURO Gmb. H: http: //ost-euro. ru © Э. Маркварт

Основные подходы для понимания сущности МСУ Местное самоуправление Форма самоорганизации жителей © Э. Маркварт Вид деятельности на территории Форма публичной власти

Организация МСУ в Германии (как пример) Правовые основы и компетенция местного самоуправления "Общинам должно быть гарантировано право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. Объединения общин в рамках установленной законами компетенции и в соответствии с законами также обладают правом самоуправления. Обеспечение самоуправления включает обеспечение основ для финансовой самостоятельности; налоговые поступления, к этим основам соответствующие относятся экономическому развитию общин, обладающих правом установления ставки налога" (Основной закон - п. 2 ст. 28) © Э. Маркварт

Организация МСУ в Германии (как пример) – МСУ – компетенция федеральных земель: положения об общинах, положения о районах, законы о муниципальных выборах, в ряде земель - положения о совместном управлении общин и законы о местном референдуме – реализация права на МСУ – гарантия существования общин и их объединений; неприкосновенность общины – понимание Конституционным Судом общины не как «управленческой единицы» , а как объединения жителей – решение ряда вопросов государственного значения с обязательным финансированием общины государством (делегирование) – ответственность районов в рамках своей территории за вопросы, определяемые законодателем; существование районов не гарантируется © Э. Маркварт

Организация МСУ в Германии Территориальная организация местного самоуправления – 82 млн. жителей – ок. 12 тыс. муниципалитетов (ср. с РФ) – разница в территориальной организации местного самоуправления в различных землях определяется федеративным устройством и компетенцией федеральных земель (см. слайд 6) – основной критерий – численность населения общины (системы общин) с учетом плотности, истор. традиций и естественно-природных факторов – сокращение числа городских округов в западных землях - реформа 1970 -х гг. , в восточных – в 90 -х гг. (процесс!) – признание статуса города вне района – возможно, если он сопоставим по своему административному потенциалу с районами данной земли (адм. потенциал численность жителей) – дополнительное финансирование городов вне районов со стороны земель © Э. Маркварт

Территориальные основы МСУ в Германии Кол-во районов Кол-во гор. округо в Наименьшая община (кол-во) Наим ен. райо н (т. ч. ) Наимен ьший гор. округ (тыс. ч. ) Сред числ-ть насел. района (тыс. ч. ) 2056 (+20)[1] 71 25 до 500 (2) 70, 8 38, 2 124 300 1110 (-1) 35 9 до 200 (10) 107, 0 52, 7 245 2, 5 86 420 14 4 до 500 (8) 95, 7 72, 1 157 6, 07 288 426 (0) 21 5 до 1000 (1) до 2000 (10) 99, 7 117, 5 223 Нижняя Саксония 7, 97 168 1024 (-8) 38 9 до 500 (28) 52, 1 52, 0 168 Рейнланд. Пфальц 4, 04 2306 (0) 24 12 до 100 (132) до 200 (231) 64, 4 36, 0 125 Саар 1, 04 406 52 (0) 6 - 5 -10 тс. (12) 95, 4 - 178 Саксония. Анхальт 2, 41 119 1042 21 3 до 100 (6) до 200 (83) 68, 3 83, 2 98 Северный Рейн –Вестфалия 18, 0 529 396 (0) 31 23 5 -10 тыс. (54) 141, 3 120, 6 342 Шлезвиг. Гольштейн 2, 84 179 1125 (-5) 11 4 до 100 (48) до 200 (88) 132, 9 79, 8 200 Числ. насел. (млн. чел. ) Плотность насел (ч/км²) Кол-во общин Свободная земля Бавария 12, 52 177 Баден. Вюртемберг 10, 75 Бранденбург Земля Гессен в скобках - изменение количества общин по отношению к 31. 12. 2000 г. (за исключением новых федеральных земель, поскольку полные статистические данные по ним на конец 2000 г. отсутствовали в связи с реформой) Источник: данные о численности населения даны по состоянию на 31. 12. 2006 г. : © Э. Маркварт [1] Statistisches Jahrbuch 2008 für die Bundesrepublik Deutschland - Statistisches Bundesamt, Wiesbaden, 2008

Организация МСУ в Германии О применимости немецкого опыта организации МСУ в России 1) уровень правового регулирования Отсутствие специального правового регулирования организации и компетенции МСУ на уровне федерации; гарантия - в Основном законе, и этого достаточно. Стабильность зак-ва 2) территориальная организация Даже в условиях относительно однородной страны (с т. з. плотности населения, нац. состава, культурного и экономического уровня) различия вполне допустимы и желательны, т. к. МСУ «живет» за счет прочной связи с «местом» , особенностями, традициями данной местности и людей, проживающих на ней. 3) компетенция и эффективность управления Условная универсальность. Регулирование компетенции. Пределы делегирования полномочий. Эффективность МСУ не противоречит демократизации и укреплению МСУ и гражданского общества, а в полной мере соотв. -ет ему. Механизмы повышения эффективности © Э. Маркварт

Организация МСУ в Германии 4) организационные основы (система органов МСУ) Южногерманская модель за 50 лет доказала свою состоятельность – теперь единообразие оргструктуры МСУ во всех землях, включающее безусловную выборность глав муниципальных образований в ходе прямых выборов, отказ от принципа разделения властей на уровне МСУ 5) МСУ – «кузница кадров» для госуправления и публичной политики. Невмешательство государства (пределы). Уважительное отношение к институту МСУ. Политическая карьера. Госнадзор © Э. Маркварт

Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества? Сознательность противопоставления. Важность акцента. Ответ на данный вопрос определяется нашим восприятием и самого института МСУ, и роли жителей в нем (и определяет его? ) жители Потребители услуг Контролеры Сторона, «принимающая к сведению» © Э. Маркварт Соучастники процесса управления Соисполнители тех или иных услуг

Цель – соединение этих двух «ипостасей» в муниципалитете будущего (? ). . . «Стратегическое планирование» развития МСУ: • Какими хотят видеть жители свои муниципалитеты? Какие услуги они считают необходимыми? Готовы ли они участвовать в решении общих дел (в т. ч. в управлении, в оказании услуг)? В какой форме? Особый интерес – в. Идение молодежи. . . • Какими видят свои муниципалитеты в будущем органы МСУ? Какую роль будут играть и какие функции осуществлять в обозримом будущем сами органы МСУ? В чем видится потенциал развития отношений с гражданским обществом? © Э. Маркварт

Тезис 1: Организация предоставления качественных муниципальных услуг (и оказание таковых в т. ч. и самими органами МСУ) – условие необходимое, но недостаточное для существования и развития муниципалитета – лишь предпосылка, но не стратегическая цель развития Тезис 2: Чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг – часто контрапродуктивна (регламентация только деятельности исполнителей – органов МСУ и ХС; особенно рискованно – регулирование муниципальных услуг с федерального уровня). Тезис 3: Развитие концепции развития МСУ в современном обществе – должно начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей. © Э. Маркварт

Активные жители (гражданское общество) – МСУ – государство 1. Аспект 1. Власть (МСУ и государство) чрезвычайно заинтересована в активности гражданского общества, как минимум, из «меркантильных соображений» - возможность предоставления услуг (экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг, например, в Германии – ок. 75 млрд. евро, в Великобритании – до 150 млрд. евро) 2. Аспект 2. Привлекательность города для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в т. ч. в политической и общ. жизни, возможностью участвовать в решении общих дел 3. Требуются новые подходы к выстраиванию взаимоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей и в принятии решений, и в управлении делами, и в предоставлении услуг © Э. Маркварт

Активные жители (гражданское общество) – МСУ – государство 4. Власть «не уполномочена» вмешиваться и пытаться оказывать давление, специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны – такие попытки порождают обратный эффект 5. Жителям / гражданскому обществу важно признание его роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью, создание отношений доверия, но без «взаимного проникновения» 6. Лейпцигская резолюция Немецкого союза городов (2001 г. ) – «Город будущего» : «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя как фабрику по производству услуг» © Э. Маркварт

Активные жители (гражданское общество) – МСУ – государство Низкая гражданская активность российских жителей - в докладах ВСМС, ИНСОР и др. основная причина: Отсутствие традиций – советская система коллективного иждивенчества, страха перед последствиями активных действий… НО: есть в этом и «заслуга» последних 10 лет, в т. ч. : (1) сознательно культивируемый имидж «сильной» вертикали власти, которая все решает за и без граждан, (2) социальная активность граждан нередко расценивается властью как угроза существующему «порядку» (системе) – крайне низкий «болевой порог» власти к несогласию и критике, (3) имитация общественной активности «по заказу» власти – как следствие – отказ жителей воспринимать власть как «свою» , отказ участвовать в решении общих дел, социальная апатия © Э. Маркварт

Промежуточные выводы: • модель «муниципалитет - поставщик услуг» (как основная функция МСУ), сейчас активно насаждаемая в России, в Европе подвергается переосмыслению, а подчас и критике • всё большее значение приобретает интегрирующая роль МСУ (муниципалитета) как платформы для реализации интересов и возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на локальном уровне © Э. Маркварт

QUO VADIS? СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ - МСУ, ГОСУДАРСТВО И ЖИТЕЛИ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОЕ ЖЕЛАЕМОЕ ГОСУДАРСТВ О ЖИТЕЛИ МСУ ГОС. ВЛАСТЬ ЖИТЕЛИ © Э. Маркварт

Эмиль МАРКВАРТ, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, главный консультант консалтингового общества OST-EURO Gmb. H, заведующий кафедрой муниципального управления НОУ ВПО «Пермский институт муниципального управления» , к. юрид. н. , д. экон. н. Офис в Москве Леонтьевский пер. , 7, стр. 2, оф. 219 125009 Москва Тел. /факс: +7 495 691 0244 E-Mail: postkasten 2006@yandex. ru © Э. Маркварт