«Ключевые проблемы водохозяйственной деятельности» Шевчук А. В.

Зарегистрируйтесь, чтобы просмотреть полный документ!

«Ключевые проблемы водохозяйственной деятельности» Шевчук А. В. , зам. Председателя СОПС, профессор РАНХи. ГС, д. э. н. г. Воронеж 21 ноября 2012 г.

Основные проблемы водного хозяйства • загрязнение вод; • наличие вододефицита в отдельных бассейнах; • значительные ущербы от наводнений; • обеспечение безопасности ГТС; • нерешенность ряда вопросов относительно использования трансграничных водных объектов. 2

Решение водохозяйственных проблем на основе программно-целевых методов В 1991 -2011 гг. осуществлялась разработка и реализация 38 федеральных целевых программ (ФЦП) экологической направленности, включающих водохозяйственную составляющую в т. ч. : 25 – общероссийского масштаба; 13 – регионального масштаба. Наиболее активно программно-целевой подход применялся в период 1993 -2000 годов, когда было принято около 30 ФЦП в данной области. Наиболее важные водохозяйственные экологические программы федерального уровня, разработанные в 90 -е годы: «Возрождение Волги» ; ние природных ресурсов его бассейна» . Степень выполнения программ составляла от 15 до 40 %.

Основные недостатки методологии разработки водохозяйственных программ • разработка и реализация программ на различных уровнях носила недостаточно системный характер; • отсутствие механизмов организационного, технического и финансового согласования мероприятий; • комплекс мероприятий программ представлял собой, по существу, простой набор предложений, сводящийся в единый документ без должной их оценки по критериям социальноэкономической и экологической эффективности; • уровень затрат на реализацию программ, как правило, превышал реальные возможности бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансовые возможности хозяйствующих субъектов.

Реформирование программ • 2002 г. вместо ряда действовавших в 1990 -е годы ФЦП, посвященных решению проблем водного и лесного хозяйства, гидрометеорологии, геодезии и картографии и др. отраслей была сформирована единая программа «Экология и природные ресурсы России (2002 -2010 гг. )» , в т. ч. Подпрограммы: «Водные ресурсы и водные объекты» ; «Охрана озера Байкал и Байкальской природной территории» ; «Возрождение Волги» . • В ФЦП «Мировой океан» было включено несколько ранее действовавших программ в области изучения и охраны морских вод и использования морских биологических и иных ресурсов. • Однако, несмотря на указанные действия, общие результаты и недостатки формирования и реализации программ остались прежними. • 2005 г. – закрытие программы «Экология и природные ресурсы России (2002 -2010 гг. )» .

Бюджетные целевые программы Водные ресурсы (4 ФЦП, 4 ВЦП) • ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)» • ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996– 2005 и до 2010 года» • ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006– 2010 годы» • ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» • ВЦП «Обеспечение потребности населения и объектов экономики в водных ресурсах (2006 -2010 годы)» • ВЦП «Безопасность водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений (2006 -2010 годы)» • ВЦП «Предупреждение и снижение ущербов от наводнений и другого вредного воздействия вод (2006 -2010 годы)» • ВЦП «Обеспечение полномочий субъектов Российской Федерации в области водных отношений (2007 -2010 годы)» Практически ВХК не имел своей программы!

Документы стратегического планирования, влияющие на перспективы развития водного хозяйства üУказ Президента РФ от 04. 06. 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» . üУказ Президента РФ «Об основах стратегического планирования в РФ» от 12. 05. 2009 года № 536. üКонцепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 год. ü üОсновные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 года. üКомплекс мер по охране окружающей среды в части обеспечения экологической и радиационной безопасности в РФ. üСтратегии развития секторов экономики, федеральных округов, регионов, отраслевые и региональные программы, схемы к 2020 году снизить энергоёмкость (ВВП) не менее чем на 40 % по сравнению с 2007 годом. к 2015 году снизить уровень негативного воздействия на окружающую среду не менее чем на 20 %.

Водная стратегия РФ на период до 2020 года 1 Гарантированное обеспечение водными ресурсами населения и отраслей экономики 2 Охрана и восстановление водных объектов 3 Обеспечение защищенности от негативного воздействия вод ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах» .

Госпрограммы • Предполагается, что государственные программы охватят большую часть деятельности федеральных органов исполнительной власти и будут включать большую часть расходов федерального бюджета. • Государственной программой Российской Федерации является система взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам целевых программ (в том числе ФЦП), отдельных проектов и непрограммных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных социально -экономических задач и важнейших комплексных государственных проблем.

Рекомендации (1) Значительное внимание в ФЦП уделено проведению научно-исследовательским работам (12 направлений), в том числе выделен блок тем, направленных на: разработку мер экономического стимулирования рационального водопользования и внедрения наилучших технологий; повышение уровня программно-целевого планирования и информационно-аналитического обеспечения водохозяйственных мероприятий, развитию системы платежей за загрязнение водных объектов и пр. Целесообразно отработать механизм внедрения основных результатов выполненных в рамках ФЦП НИР в практику водохозяйственной деятельности.

Рекомендации (2) • Важным вопросом в реализации ФЦП является отбор программных мероприятий. В этой связи следует учесть ошибки при формировании программ прошлых лет и обеспечить экспертное рассмотрение проектов, предлагаемых к реализации в рамках ФЦП (Росводресурсы подготовили заключения по мероприятиям, входящим в состав 75 региональных программ субъектов Российской Федерации). Особое внимание должно быть уделено разработке методической базы формирования региональных водохозяйственных программ в увязке с информационным массивом и показателями Схем комплексного использования и охраны водных объектов и Схем территориального планирования.

Повышение эффективности использования бюджетных средств и имущества на основе перехода от сметного финансировании ФГУ к системе государственных заданий (ФЗ № 83) Устав федерального бюджетного учреждения Сметное финансирование Смета расходов … Свод расходов Виды деятельности Перечень услуг (работ) Нормативные затраты на оказание услуг (работ) Государственное задание Устав федерального бюджетного учреждения План финансово -хозяйственной деятельности Виды деятельности (как минимум до изменения Уставов) 13 Субсидии на выполнение госзадания Финансовое обеспечение посредством субсидий на: • бюджетные инвестиции; • иные цели.

Совершенствования размещения ФГУ Текущее и планируемое территориальное расположение учреждений, подведомственных Росводресурсам в соответствии с Концепцией l Создание новых ФГУ: l на территории Дальнего Востока, например, во Владивостоке (Амурский бассейновый округ), Магадане и Петропавловске-Камчатском (Анадыро. Колымский бассейновый округ); l в Ленском бассейновом округе; l В Калининградской области. l Передача функций по эксплуатации отдельных водохранилищ собственникам гидротехнических сооружений, их образующих (в соответствии с п. раздела ХV Протокола заседания Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 15. 12. 2009 № 94) ФГУ Прим. : При создании новых ФГУ или их филиалов должен учитываться такой критерий, как размер обслуживаемой одним ФГУ водосборной площади. Создание «морских» ФГУ потребует: l возложения на Росводресурсы функций по защите от негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении морей и их отдельных частей; l создания отдела в Росводресурсах по решению вопросов охраны морей и их отдельных частей, а также защиты территорий от негативного воздействия морских вод. Для этого штатную численность в целом по Росводресурсам понадобится увеличить на 46 человек, из них: 5 чел – отдел в центральном аппарате, отделы численностью до 5 человек в Невско-Ладожском, Донском, Западно-Каспийском БВУ; введение по 2 штатные единицы в Енисейском, Нижне-Обском и Ленском БВУ

3. Экономический механизм водопользования, как важнейший элемент управления водными ресурсами, в функциональном плане содержит три основных элемента: 1) систему платежей, связанную с пользованием водными объектами, и взимание ущербов, наносимых водным объектам, при нарушении водного законодательства; 2) систему финансирования восстановления и охраны водных объектов, защиты от негативного воздействия вод объектов экономики и населения, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, включая выделение субвенций на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органами государственной власти субъектов Российской Федерации; 3) систему экономического стимулирования рационального использования и охраны водных объектов. 1) и 2) - имеет место быть 3) - отсутствует

3. Платность водопользования, водная рента. Развитие системы платежей за пользование водными объектами Водный кодекс РФ (1995 г. ) ФЗ «О плате за пользование водными объектами» Налоговый кодекс РФ, ч. II 2004 г. Водный кодекс РФ (2006 г. ) Водный налог Плата за пользование водными объектами . 1995 г. Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов Плата за пользование водными объектами 1999 г. -2004 г. . Водный налог Плата по договорам за пользование водными объектами 2005 г. 2007 г. 16

Платность водопользования, водная рента • Норма Водного кодекса определяет платность водопользования на основе договора, однако не прописывает методологию расчета ставок платы. • В текущей практике при заключений договора водопользования отдельно ставка не просчитывается, а используется водный налог, который постановлением Правительства практически один к одному был перенесен на ставки платы по договорам. • Практически не реализуется принцип «вода платит за воду» , поскольку сбор не обеспечивает потребность в финансовых ресурсах. • В ставках платы практически не учитывается водная рента. • Централизация платы – 100% поступления в ФБ, а потом через инвестиции, субсидии, субвенции обратно в регионы.

Закон Иркутской области 1991 года Показатели рентных платежей в тарифах на электроэнергию ОАО «Иркутскэнерго» за 1997 г. Проданная электроэнергия - 2 230, 5 млн. руб. Рента - 230, 0 млн. руб. (10, 3 %)

Рекомендации (3) Финансовое обеспечение программы на основе платности водопользования, водная рента. Требуется порядка 50 -60 млрд. руб. /год Собираем около 14 млрд. руб. /год. Пересмотреть методологию расчета платежей за пользование водными объектами исходя из сущности договорных отношений, реальных затрат на обеспечение функционирования и развитие водного хозяйства, а также водной рентной составляющей.

Программы - схемы • Тесно с программами связан вопрос разработки и реализации Схем комплексного использования и охраны водных объектов. • К настоящему времени разработана значительная часть Схем, однако остается ряд проблем, которые не позволяют в полной мере эффективно использовать этот механизм. • Согласно нормативно-правовым документам материалы утвержденных Схем предназначены для: ü планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ; ü разработки региональных и муниципальных программ (планов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий; ü подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами; ü регулирования водопользования, в том числе определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и/или дренажных вод, др.

Программы - схемы • Мероприятия Схемы реализуются ФОИВ, субъектами РФ, органами местного самоуправления, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы. • По сути, показатели Схем после их утверждения принимают форму обязательных нормативов, что заведомо может привести к противоречиям в части возможности реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий на региональном уровне. Подготовить поправки. Водный в кодекс иные и нормативные документы: прогнозного документа для разработки федеральных, бассейновых и региональных водохозяйственных и водоохранных программ.

Международный опыт управления водными ресурсами Страны, выделенные для анализа: Великобритания Индия Германия Россия США Франция Китай Канада Австралия Испания СССР Анализ управления в выбранных странах по двум направлениям По функционированию административной системы управления Промежуточное положение между административной и смешанной моделями По взаимоотношению государства и бизнеса Модель с ограниченным участием бизнеса

Пример Китая • Китай - регулирование водопользования осуществляется Министерством по Водным Ресурсам. Одним из главных положений Закона о Воде 1998 г. , является Статья 9: «Государство должно сформировать единую систему управления водными ресурсами в тесной увязке с управленческими структурами различных уровней и различными отраслями, имеющими отношение к воде. Управленческая водохозяйственная структура под руководством Государственного Совета КНР является специально уполномоченным органом за обеспечение единого управления водными ресурсами по всей стране.

Вода - в свете новых международных отношений • Россия играет важную роль в решении водных проблем в рамках международных организаций (ООН, ЕС, ЕВРАЗЭС, СНГ, БРИКС, Таможенный союз и т. п. ), а также двустороннего сотрудничества. • Перестройка структуры мировой экономики из-за угрозы глобального водного кризиса формирует благоприятные условия для водообеспеченных стран, поскольку неизбежен рост спроса и цен на водоемкую продукцию. Важное конкурентное преимущество России – водные ресурсы, поэтому необходим выход России на международные рынки водой и водоемкой продукции. • Разработка концептуальных основ развития международного сотрудничества Российской Федерации по использованию и охране водных объектов является весьма актуальной задачей

Рекомендации (3) • Следует использовать ФЦП как уникальную возможность консолидации водохозяйственных организаций, научных институтов и специалистов для достижения целей и решения задач программы. • В рамках мероприятий ФЦП возможно проведение крупных международных водных форумов с привлечением экспертов из системы ООН, ОЭСР, ПРООН и иных организаций. Провести в 2013 году в Москве Международную конференцию по проблемам водохозяйственной политики России, что даст возможность шире использовать практический опыт зарубежных стран. Минэкономразвития считает важным проведение подобной конференции для развития экономики страны и использования международного опыта, готово оказать содействие в подготовке данного мероприятия.

Экологическая реабилитация водных объектов Федеральное агентство водных ресурсов является одним из государственных заказчиков Федеральной целевой программой «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах» , которой предусмотрено софинансирование региональных программ субъектов Российской Федерации в части природоохранных мероприятий некапитального характера по экологической реабилитации водных объектов общей протяженностью свыше 4 000 км.

Статистика • По данным обобщенной статистической отчетности об использовании воды, в водные объекты России сбрасывается до 52 куб. км в год сточных вод, из которых порядка 9, 2 куб. км подлежат очистке. • Основными источниками загрязненных сточных вод являются предприятия жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и агропромышленного комплекса, на долю которых приходится свыше 90 процентов общего объема сброса загрязненных сточных вод. • Причинами этого являются значительный износ очистных сооружений, применение устаревших технологий очистки сточных вод, прием объектами жилищно-коммунального хозяйства загрязненных стоков промышленных предприятий.

Результат загрязнения водных объектов Сложившийся уровень антропогенного загрязнения является одной из основных причин, вызывающих: • деградацию рек, водохранилищ, озерных систем; • накопление в донных отложениях, водной растительности и водных организмах загрязняющих веществ, в том числе токсичных; • ухудшение качества вод поверхностных водных объектов, используемых в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и являющихся средой обитания водных биологических ресурсов.

Виды работ, предлагаемых к субсидированию за счет средств федерального бюджета • расчистка водного объекта от донных отложений; • извлечение объектов механического загрязнения из водных объектов, в т. ч. крупногабаритного (за исключением элементов ГТС и затопленных судов); • аэрация водных объектов, алголизация, иные виды биологической рекультивации водных объектов; • биогенное закрепление береговых откосов и береговой полосы в пределах береговых защитных полос, в т. ч. залужение и закрепление кустарниковой растительностью, включая использование георешеток и геотекстильных материалов; • ликвидация в пределах береговых защитных полос накопленных загрязнений.

Критерии отнесения работ к мероприятиям по экологической реабилитации водных объектов • комплексность характера заявляемого мероприятия, включающего, в том числе, работы по предотвращению поступлений в водный объект диффузного стока с сельскохозяйственных и селитебных территорий, сосредоточенных сбросов загрязнений путем реконструкции и строительства очистных сооружений (при необходимости); • результат реализации комплексного проекта по экологической реабилитации водного объекта должно явиться восстановление нормального воспроизведения основных звеньев экологической системы водного объекта.

Что делается В рамках решения задачи по сохранению и улучшению экологического состояния водных объектов и повышение качества их водных ресурсов: • - организована разработка проектов правил использования 242 водохранилищ комплексного назначения; • -разработаны бассейновые программы государственного мониторинга водных объектов по всем бассейновым округам.

Что делается • произведено дноуглубление и руслорегулирование в 67 субъектах Российской Федерации на 296 участках русел рек протяженностью свыше 840 км; • до конца 2012 г. планируется обеспечить очистку более 100 гектаров акватории водохранилищ, установление на картографической основе границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос протяженностью свыше 42 тыс. км, в том числе, вынос в натуру протяженностью свыше 25 000 км.

Экологическая реабилитация водных объектов. Использование опыта Минприроды России.

ГНИУ СОПС Минэкономразвития России и РАН «Разработка Программы по ликвидации источников негативного воздействия на загрязненных территориях островов архипелага Земля Франца-Иосифа» Государственный заказчик: Минприроды Российской Федерации Исполнитель госзаказа: СОПС Минэкономразвития России и РАН