Исторические этапы развития органов прокуратуры Лектор доцент

Исторические этапы развития органов прокуратуры Лектор – доцент кафедры правосудия и прокурорского надзора Наталия Михайловна Селезнева (natsel 2@mail. ru)

Цель лекции: усвоение истории формирования и развития российской прокуратуры, теоретическое осмысление её места и роли в государстве, извлечь уроки из ее исторического опыта. Задачи лекции: - изучить и раскрыть исторические предпосылки формирования и развития российской прокуратуры; - раскрыть роль и особенности органов прокуратуры в системе государственной власти Российской империи в пореформенный период, - раскрыть особенности, сущность и содержание деятельности отечественной прокуратуры в послереволюционный период; - критически осмыслить и оценить исторический опыт развития российской прокуратуры накануне распада СССР; - изучить и раскрыть исторические предпосылки, обусловившие необходимость реформирования российской прокуратуры в условиях постсоветского периода; - определить основные перспективы развития и дискуссионные вопросы статуса органов прокуратуры на современном этапе.

Вопросы 1. Исторические предпосылки создания и развития органов российской прокуратуры. 2. Учреждение российской прокуратуры. 3. Прокуратура в 1814 -1900 годы. 4. Деятельность прокуратуры в условиях советской власти. 5. Место и роль органов прокуратуры в постсоветский период.

«Procuro» (лат. ) - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю.

Вопрос 1 Становление Российской прокуратуры произошло значительно позже, чем в европейских государствах – Франции, Германии, Англии, Италии, Нидерландах и др. Ее появление связано с историческими изменениями в развитии государственного аппарата первой четверти XVIII века. Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов.

«Хищения должностных лиц, их нерадение и неразвитость, беспорядок в делах и всюду преобладание личных видов над государственным интересом» , - вот что характеризовало государственное устройство.

До этого в России предпринимались попытки создать специальные органы, занимающиеся наблюдением и контролем за деятельностью государственного аппарата. Они были связаны во второй половине XVII века с именем царя Алексея Михайловича Романова, который образовал прототип будущей российской прокуратуры – Тайный приказ. Основная его задача заключалась в том, чтобы «его царские мысли исполнялись все по его хотению» . Тайный приказ стоял над остальными органами государственного управления, однако после смерти Алексея Михайловича прекратил свое существование.

Создание российской прокуратуры связано с именем царя – реформатора Петра Великого и его Указом 12 января 1722 года. Перед этим он вел активный поиск новых контролирующих органов; внимательно изучал опыт французской прокуратуры, шведских омбудсменов и фискалов, немецких фискалов, брал из этого опыта только то, что подходило для российской государственности. Вопрос 2

В результате, у Петра I складывается определенная система Российской прокуратуры. В целях её реализации он 2 марта 1711 года утверждает Сенат, приводит к присяге сенаторов и утверждает должность тайного фискала для осуществления надзора Сената за правительственным аппаратом и должностными лицами. Одновременно вводится новый институт во главе с обер-фискалом при Сенате, который стал осуществлять надзор через систему фискалов на местах.

Основными функциями фискалов являлось: во-первых, тайное обнаружение нарушения; во-вторых, открытое доносительство о нем; в-третьих, непосредственное обвинение преступника в судебном органе. При этом особое внимание уделялось контролю за деятельностью судов и казны, борьбе с опасными политическими настроениями и деяниями, посягавшими на государственные принципы управления страной.

Однако впоследствии институт фискалов вызывал неприятие, и даже ненависть в среде чиновников. Основной причиной этого являлся негласный надзор в фискальной практике. В результате даже Петр I признавал, что чин фискала «тяжел и ненавистен» ; в деятельности самих фискалов было немало злоупотреблений, так как они сами были частью бюрократического чиновничьего аппарата. Все это свидетельствовало о необходимости создания в России новых органов.

• Петр I создал самобытную централизованную систему органов государства, которая, по сути, являла собой систему сдержек и противовесов власти Сената, монарха и местных органов. Его Указом от 12 января 1722 года при Правительствующем Сенате учреждалась должность генерал-прокурора и обер-прокурора, а также прокуроров, состоящих при коллегиях. Петр I замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, которым не чужды казнокрадство и мздоимство, а также в целях пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей.

В Указе говорилось: «Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и оберпрокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору» . 18 января были учреждены прокуроры и в надворных судах. Несколько позже 11 мая 1722 года был назначен Обер-прокурор Синода для надзора за его деятельностью.

18 января 1722 года выходит второй Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей» . Этим же Указом состоялось назначение первого в истории России генерал-прокурора П. И. Ягужинского. Представляя его сенаторам Петр I произнес: «Вот око мое, коим я буду все видеть» .

"Сей чин яки око наше и стряпчий о делах государственных" Петр I Первый генерал-прокурор Павел Иванович Ягужински

Генерал-прокурор руководил всеми подчиненными прокурорами, представлял недобросовестных на суд Сената. Важно отметить такой момент: высшие чины прокуратуры – генерал-прокурор и оберпрокурор подлежали суду императора, причем очень строго; в его отсутствие Сенат мог арестовать виновного и производить расследование о нем, но не имел права наказать его.

• Важное значение надзорным функциям прокуратуры придавала Екатерина II, которая 3 февраля 1764 года назначив на должность Генерал-прокурора князя А. А. Вяземского, лично написала ему «секретнейшее наставление» , в котором четко определила его обязанности. • Императрица напоминала Вяземскому, что Генералпрокурор должен быть совершенно откровенен с государыней. Она подчеркивала, что не требует от него «ласкательства» , но «единственно чистосердечного обхождения и твердости в делах» . А. А. Вяземский

Екатерина II предостерегала Генералпрокурора от ввязывания в интриги при дворе и предлагала иметь только «единственно пользу отечества и справедливость в виду, и твердыми шагами идти кратчайшим путем к истине» . А. А. Вяземский строго придерживался данного ему наставления, вследствие чего расширил свои полномочия. Если в начале карьеры он наблюдал за Сенатом, а также за продажей соли и вина в Российской империи, то с 1780 -х годов уже прочно удерживал в своих руках не только юстицию, но также финансы и внутренние дела. Именно он впервые в России ввел строгую отчетность в финансовых делах, а также стал четко учитывать доходы и расходы за год.

Гавриил Романович Державин

Таким образом, возникший новый государственный институт – прокуратура – представлял собой стройную централизованную систему органов, которая, в отличие от фискалов, действовала явно и не только «регистрировала нарушения законов, но и предупреждала их» . Кроме того, генерал-прокурор становился практически вторым человеком в государстве, а прокуратура стала формой высшего государственного контроля, поддерживала общественный порядок, заботилась о его укреплении.

В период 1722 -1863 годов в Российской империи была определена функциональная принадлежность прокуратуры как органа, надзирающего за законностью. Прокуратура стала превращаться из «ока государева» в главный правоохранительный орган Российской Империи. Российская прокуратура является по праву специфическим историческим феном и долгожителем российского государства.

Уставы, утвержденные императором Александром II в ноябре 1864 году, изменили российскую прокуратуру. По существу начался второй исторический этап ее развития и совершенствования. В этот период из контрольно-надзорного и исполнительного органа высшей государственной власти империи прокуратура становится органом уголовного преследования в структуре ведомственной исполнительной власти. Вопрос 3

В уголовном процессе прокурор превратился в активного обвинителя. . Прокуратуры в результате реформы превратились в представителей обвинительной власти, где имели немалые успехи. В результате стало формироваться новое поколение прокурорских работников, которое вскоре заявило о себе с профессиональной точки зрения. В этот период из них вышли такие замечательные судебные профессионалы, как П. А. Александров, Ф. Громницкий, А. Ф. Кони, Н. В. Муравьев и многие другие.

• В 1862 году Александр II утвердил "Основные положения о прокуратуре", в которых был ограничен общий надзор прокуратуры.

Историческая роль российской прокуратуры в 18701880 годы, которые вошли в отечественную историю как годы реакции, внесли свои изменения в деятельность прокуратуры. Прокуроры стали принимать весьма активное участие в производстве дознаний по политическим делам, контролировать адвокатскую деятельность, имели право возбуждать дисциплинарные производства о частных поверенных за неправильные, по их мнению, действия. В это время были даже предложения подчинить адвокатуру министерству юстиции, включив ее в систему официальных учреждений этого министерства. Все эти изменения были вызваны политической обстановкой в стране, известными изменениями в государственном строе и другими обстоятельствами.

После убийства 1 марта 1881 года Александра II его преемник Александр III усилил репрессии в отношении революционно настроенных народных масс. В результате существенно изменялись функции судебной системы, полномочия суда присяжных были резко ограничены, а сфера суда, напротив, значительно расширялась. В этих условиях российское государство было заинтересовано больше в карательных органах, чем в надзорных и пыталась использовать в этом прокуратуру. В результате карательная сторона деятельности прокуратуры особо отчетливо проявилась после революции 1905 года.

Органы прокуратуры и юстиции России отвечали на революционные выступления массовыми репрессиями, карательными экспедициями, военно-полевыми судами, политическими убийствами. В результате, военно-полевые суды в период с 19 августа 1906 года по 20 апреля 1907 года вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Прокуратура, будучи структурным элементом государственного механизма, проводила в жизнь самодержавную политику так же, как и другие правоохранительные органы Российской империи.

Последующие десять лет в связи с первой русской революцией, первой мировой войной и двумя революциями – февральской и октябрьской 1917 года – особых изменений в деятельности российской прокуратуры не было, хотя она работала не прерываясь в связи с этими трагическими для России событиями.

Выводы (5): Российская прокуратура, возникшая позже прокуратур в некоторых странах Западной Европы, коренным образом отличалась от них своими функциями: 1)если на Западе прокурор преимущественно был участником уголовного судопроизводства, поддерживая государственное обвинение, то в России эта роль прокурора не была основной; 2) институт прокуратуры в России возник в результате развития государственного аппарата, усложнения его функций;

3) созданная по указу Петра I прокуратура представляла собой централизованную институционально-функциональную систему, подчиняющуюся непосредственно царю, выполняющую функцию надзора за законностью и сдерживающую произвол чиновников Сената и местных чиновников. 4) прокуратура выступала в качестве инструмента системы «сдержек и противовесов» , позволявшего монарху на законных основаниях ограничивать властные полномочия Сената и органов управления на местах;

5) после смерти Петра I происходили различные изменения в деятельности прокуратуры, она была малоэффективной в то время, когда высшие чины не были заинтересованы в сильном контролирующем органе. В этот исторический период функции надзора дополнялись управленческими. Но это было связано с особенностями государственного управления в России и отсутствием общей концепции прокурорского надзора как таковой.

До судебных реформ Александра II в 1864 году, прокуратура была достаточно эффективным надзорным органом. Начиная с 1864 года по 1900 год органы прокуратуры осуществляли, в качестве основной, функцию поддержания обвинения в суде, лишившись такого направления деятельности как общий надзор. Однако функция прокуратуры и в этот период времени уходила за рамки уголовного преследования, прокуроры продолжали осуществлять некоторые общенадзорные функции. Все это являлось основными предпосылками создания и развития органов российской прокуратуры, ее деятельности в следующих исторических этапах.

Вопрос 4 После отказа от старой прокуратуры сама мысль о восстановлении прокуратуры, считалось реакционной. Однако жизнь, практика выдвинули необходимость создания органа, осуществляющего прокурорские функции. В этой связи необходимо отметить, что до 1922 года в советских республиках не было органа высшего надзора за соблюдением революционной законности. Это объясняется тем, что на первом этапе строительства государственного аппарата отсутствовали предпосылки для создания прокуратуры: велась ожесточенная классовая борьба на фронтах гражданской войны и с военной интервенцией государственная власть значительным образом была децентрализована, советское право еще только создавалось, поэтому необходимость во многих государственных, правовых учреждениях и институтах, в том числе и в прокуратуре, не была осознана.

В ноябре 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров - был принят Декрет о суде № 1, согласно которому упразднялись существовавшие до революции суды, институты судебных следователей, прокурорского надзора, а также присяжной и частной адвокатуры. Их функции взяли на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии.

При этом необходимо отметить, что общие суды и революционные трибуналы были поднадзорны местным Советам и вышестоящим судебным учреждениям. А органы осуществлявшие надзор за законностью, в своей деятельности руководствовались программными указаниями В. И. . Ленина. Они были сформулированы в обращении «К населению» : «Установите строжайший революционный порядок, беспощадно подавляйте попытки анархии со стороны пьяниц, хулиганов, контрреволюционных юнкеров, корниловцев и тому подобное» .

С окончанием гражданской войны и переходом советских республик к восстановлению и развитию разрушенного народного хозяйства назрела необходимость дальнейшего укрепления и развития революционной законности. Это, в свою очередь поставило вопрос о создании специального государственного органа, который осуществлял бы в стране высший надзор за соблюдением законов. Такой орган советская прокуратура - был создан 28 мая 1922 года.

Было принято «Положение о прокуратуре РСФСР» , в котором были отражены основные принципы деятельности новой российской прокуратуры: во-первых, централизация органов прокурорского надзора; во-вторых, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; в-третьих взаимозаменяемость на любой стадии прокурорских действий; в-четвертых, независимость прокуратуры от местной власти; в-пятых, опора прокурорских органов на помощь общественности и др.

В соответствии с Положением 1922 года на прокуратуру возлагались следующие полномочия: 1. осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений; 2. непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного политического управления; 3. поддержание обвинения в суде; 4. наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей и т. д.

Несмотря на ряд качественных отличий, Положение о прокуратуре РСФСР сохраняло известную преемственность с дореволюционной российской прокуратурой, особенно в сфере уголовного преследования, поддержания обвинения в суде и надзора за деятельностью следственных органов дознания.

• В целом основные функции российской прокуратуры были закреплены Положением о судоустройстве РСФСР от 19 ноября 1926 года. Согласно ему прокуратура проводила надзор за законностью действий органов власти РСФСР, государственных и общественных учреждений и частных лиц, для охраны в судебных процессах интересов государства и трудящихся, наблюдения за деятельностью органов, ведущих борьбу с преступностью, наблюдения за приведением в исполнение приговоров, за правильностью содержания под стражей и состоянием мест заключения. Согласно этому Положению, кроме губернской, создавались краевые, областные и окружные прокуратуры, а позднее и районные ее органы, что имело большое практическое значение для всех российских регионов.

Таким образом, впервые в нашей стране была образована прокуратура как единый централизованный орган государственной власти в масштабах всего государства, впервые прокуратура получила свою самостоятельность, как это было при Петре I и его преемниках, вплоть до слияния с министерством юстиции в 1802 году.

В апреле 1932 года были созданы специальные военные прокуратуры ОГПУ, а также ОГПУ НКВД и др. , которые, по существу, заменили собой прокуратуру ОГПУ советского государства. Этот факт свидетельствуют о том, что органы ОГПУ практически были выведены из под надзора прокуратуры, которая уже не могла влиять на аресты по наиболее важным делам, и находилась под юрисдикцией этих органов. Все это стало правовой основой репрессий в 30 -40 годы в советском государстве, когда органы ОГПУ НКВД фактически самостоятельно проводили не только дознание, но и аресты, контролировали дела в судах и т. д. ОГПУ - Объединенное Государственное Политическое Управление

Несмотря на трагические страницы в истории органов советской прокуратуры надо все же отметить, что Конституция СССР, принятая 6 декабря 1936 года придала прокуратуре конституционный статус, который остается неизмененным до настоящего времени и соответствует Конституции Российской Федерации 1993 года. Впервые в истории конституционного права было введено понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта прерогатива была отнесена только к полномочиям прокурора СССР. Одновременно Конституция СССР 1936 года впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства. Принятые в соответствии с ним основные законы союзных и автономных республик, завершили процесс централизации и создания единой системы прокурорских органов в масштабе СССР.

Накануне распада СССР было принято Положение о Прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1995 года, в котором были раскрыты и конкретизированы конституционные основы о прокуратуре и которые оказали существенное влияние на её дальнейшую деятельность. Большое значение имел и тот факт, что в Положении на Генерального прокурора СССР возлагалось осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. В этом историческом документе получила своё воплощение одна из важных обязанностей прокурораопротестовывать всякое незаконное решение, независимо от кого оно исходит. В результате это Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определения и постановления судебных органов.

В 1977 году принимается новый Основной закон СССР, в 1978 году – новая Конституция РСФСР, конституции входящих в неё автономных республик. В новой Конституции впервые была самостоятельная глава - «Прокуратура» , в которой было сказано, что она осуществляет «высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами, возлагается на генерального прокурора СССР и подотчетных ему прокуроров» .

Новым здесь является, прежде всего, положение о том, что прокуратура осуществляет надзор не только за точным исполнении законов, но и за единообразием их исполнения, что имело безусловно в её практической деятельности большое позитивное значение. В этой связи необходимо особо подчеркнуть, что такая деятельность прокуратуры была обусловлена многонациональным характером нашего государства, его федеративным устройством, традициями и условиям его функционирования.

Основной закон СССР 1977 года наделил Генерального прокурора СССР правом законодательной инициативы, в свою очередь, конституции союзных и автономных республик получили это право в своих Верховных Советах. Более подробно вопросы организации и деятельности прокуратуры урегулировал Закон «О прокуратуре СССР» , принятый 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР.

Закон дал право Генеральному прокурору СССР образовывать транспортные и другие прокуратуры, действующие на правах областных, районных или городских прокуратур. В последующем, такие прокуратуры были образованы приказами Генерального прокурора.

Таким образом, можно констатировать, что в этот период происходил процесс расширения конституционного регулирования вопросов организации и деятельности прокуратуры СССР, её статус в основных законах закреплялся в качестве самостоятельного, независимого органа, не входящего ни в одну из трёх ветвей власти. Это свидетельствует об авторитете и престиже органов прокуратуры всех уровней, её совершенствование с учетом требований советского общества.

В 80 -е годы, перед распадом СССР, прокуратура СССР сплошь и рядом подменяла прокуратуры союзных республик, проводила на местах бесчисленные неэффективные проверки, пытаясь создать видимость активной деятельности; приказы генерального прокурора, содержавшие бессмысленные, совершенно бесполезные предписания, не отражали политические правовые реалии ни страны, ни союзных республик, что крайне негативно отражалось на деятельности прокурорской системы в целом.

В середине ноября 1991 года, постановлением Верховного Совета РСФСР, была образована единая система прокуратуры РСФСР, что юридически и фактически означало выход российской прокуратуры из системы прокуратуры Союза ССР. Примеру России последовало большинство союзных республик, которые, введя соответствующие изменения в свои конституции, образовали независимые от прокуратуры СССР самостоятельные прокураторы республик. Такие действия республиканских прокуратур явились не только акцией против «централизации» , но и результатом кризиса федеральной власти и развития процесса перераспределения власти, назревавшего с середины 80 х годов в сфере государственного строительства, завершившегося распадом СССР. Вместе с тем, к тому времени прокуратура и, в частности, прокурорский надзор, достигли «предела своих надзорных «оборотов» , что проявилось в усилении тенденции к расширению предметов прокурорского ведения, сделавшегося, за исключением высших органов государственной власти и управления, практически всеохватыващим» .

Сюда входили надзор за сохранением грузов, охраной собственности, надлежащим использованием техники, сырья, других материальных средств; проводились бесчисленные надзорные проверки состояния сохранности собственного урожая, сверхнормативных простоев вагонов на транспорте, качества выпускаемой продукции, фактов очковтирательства и т. п. Кроме этого, прокуроры должны были отвечать за законность в деятельности органов бытового обслуживания, торговли, социального обеспечения, бороться с местничеством. Одновременно прокуратура осуществляла надзор за законностью в сфере гражданского и уголовного судопроизводства, за соответствием Конституции и законам правовых актов министерств и ведомств, исполкомов местных советов, руководителей учреждений и организаций, проводила следствие и т. д.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР 1955 года прокурор Союза ССР был подотчётен Верховному Совету или Президиуму Верховного Совета Союза ССР. Аналогичный статус был закреплён и в Законе о Прокуратуре СССР, т. е. прокурорский надзор, по сути, осуществлялся от имени законодательной власти. В силу особенностей отечественного государства, представляется возможным выделить в функционировании прокуратуры советского периода два аспекта её деятельности: юридический и политический. В постсоветский период в деятельности прокуратуры остался собственно юридический аспект.

В соответствии с Законом Верховного Совета РСФСР от 25 декабря 1991 года ‹‹Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика››, она официально стала именоваться Российской Федерацией (Россией). После Декларации о государственном суверенитете РСФСР Верховный Совет Республики 15 ноября 1991 года принял постановление ‹‹Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР››, с принятием которого Прокуратура СССР перестала существовать. Вопрос 5

В 1992 году Верховный Совет РСФСР принял закон ‹‹ О прокуратуре Российской Федерации››. В нем нашли отражение основные принципы организации деятельности российской прокуратуры, система органов прокуратуры, ее функции и другие вопросы.

Место и роль прокуратуры в системе государственных органов Исполнительная власть Прокуратура Законодательная власть Судебная власть

• • • Прокуроры СССР Акулов, Иван Алексеевич 1933— 1935 Вышинский, Андрей Януарьевич 1935— 1939 Панкратьев, Михаил Иванович 1939— 1940 Бочков, Виктор Михайлович 1940— 1943 • • Генеральные прокуроры СССР Горшенин, Константин Петрович 04. 12. 1943 — 04. 02. 1948 Сафонов, Григорий Николаевич 29. 01. 1948 — 30. 06. 1953 Руденко, Роман Андреевич 01. 07. 1953 — 23. 01. 1981 Рекунков, Александр Михайлович 09. 02. 1981 — 26. 05. 1988 Сухарев, Александр Яковлевич 26. 05. 1988 — 15. 10. 1990 Трубин, Николай Семёнович 27. 12. 1990 — 29. 01. 1992