Институт оценки регулирующего воздействия в РФ формирование и

Институт оценки регулирующего воздействия в РФ: формирование и практика реализации

СОДЕРЖАНИЕ 1. Формирование института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в РФ 2. Практика реализации ОРВ на федеральном уровне 3. Реализация института ОРВ на региональном и муниципальном уровнях

1. Формирование института оценки регулирующего воздействия (ОРВ) в РФ

Сущность оценки регулирующего воздействия (ОРВ) Оценка регулирующего воздействия (или анализ регуляторного воздействия) - «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» (ОЭСР, Дублин, 2004).

Институт оценки регулирующего воздействия (ОРВ) является центральным элементом системы эффективного государственного регулирования, основанным на: • анализе проблем и целей государственного регулирования, • определении возможных вариантов достижения целей, • оценке связанных с ними позитивных и негативных эффектов. Цель - выбор наиболее эффективного варианта государственного регулирования в соответствии со специальными установленными процедурами. (Министерство экономического развития РФ, http: //economy. gov. ru/minec/activity/sections/ria/main/ )

ОРВ в «узком смысле» 1. Система процедур и методик, направленных на определение последствий осуществляемого регулирования 2. Вид экспертизы принимаемых либо существующих правовых актов, проводимой в соответствии с принятым порядком проведения ОРВ и необходимый для дальнейшего продвижения проекта правового акта, либо обоснования необходимости существующего регулирования. Цель ОРВ - повышение качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта.

Принципы проведения оценки регулирующего воздействия (Приказ Минэкономразвития РФ от 25 сентября 2012 года № 623) 1) прозрачность, то есть доступность информации об оценке регулирующего воздействия на всех стадиях ее проведения; 2) публичность, предполагающую обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов; 3) сбалансированность, а именно обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения оценки регулирующего воздействия; 4) эффективность, то есть обеспечение оптимального выбора варианта регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующих субъектов, граждан и государство в целом; 5) экономичность: обеспечение надлежащего качества проведения оценки регулирующего воздействия при условии минимально необходимых затрат на ее проведение

Модели проведения ОРВ (классификация по субъектам проведения) • Централизованная модель: ОРВ проектов актов проводится органами, специально уполномоченными на проведение оценки. Такой орган может быть специально создан при внедрении института ОРВ в стране либо функциями по проведению ОРВ могут быть наделены уже существующие органы государственной власти (обычно это органы исполнительной власти); • Децентрализованная модель: оценка регулирующего воздействия проводится непосредственно органами власти, осуществляющими государственное регулирование; • Смешанная модель: децентрализованная модель, при которой существует специальный уполномоченный орган, отвечающий за методическое обеспечение, за консультирование органов власти, проводящих ОРВ, а также за экспертизу заключений об ОРВ. Такая модель получает в последнее время преимущественное развитие.

Этапы формирования и внедрения ОРВ в РФ 1. Формирование предпосылок для внедрения оценки регулирующего воздействия (2006 – 2010 гг. ). 2. Непосредственное внедрение оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений (2010 г. – по наст. время). Границей этапов условно можно считать середину 2010 года, когда в Министерстве экономического развития Российской Федерации был образован Департамент оценки регулирующего воздействия, а также внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты в целях обеспечения проведения оценки регулирующего воздействия.

Этап 1. Формирование предпосылок для внедрения ОРВ (2006 – 2010 гг. ). • Концепция административной реформы в 2006 – 2010 гг. (расп. Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789 -р): для «предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций» . • Пост. Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 МЭР РФ наделено полномочиями по подготовке заключений об ОРВ на проекты актов Правительства РФ, НПА и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти. • Первый НПА, непосредственно вводящий процедуры ОРВ в РФ – пост. Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» . • Летом 2010 г. в МЭР РФ создан Департамент оценки регулирующего воздействия. 31 августа 2010 г. МЭР РФ издан приказ № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»

Целью проведения оценки регулирующего воздействия является выявление положений: • вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению; • способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (пост. Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336)

Объектами ОРВ являются проекты нормативных правовых актов, регулирующие отношения: • в области организации и осуществления государственного контроля (надзора); • в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг; • в области безопасности процессов производства. (пост. Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336)

Внедрение института ОРВ в России • С 2010 г. – на федеральном уровне • С 01. 2014 – на уровне субъектов РФ • С 01. 2015 – на уровне городских округов • С 01. 2016 г. - на уровне муниципальных районов городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения

«Конфигурация» информационной системы ОРВ в РФ 1. regulation. gov. ru - федеральная площадка для организации процедуры ОРВ и проведения публичных консультаций. 2. orv. gov. ru - главный информационный ресурс об ОРВ. 3. интерактивное приложение, то есть внутренний учет, систематизация и статистика по ОРВ. 4. региональные порталы по ОРВ, функциональные ресурсы для проведения оценки в субъектах. По оценкам специалистов, такая единая система – новшество в информационных системах, «такого больше нигде нет» (зам. директора Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России В. Злобин).

2. Практика реализации ОРВ на федеральном уровне

Этапы формирования и внедрения ОРВ в РФ 1. Формирование предпосылок для внедрения оценки регулирующего воздействия (2006 – 2010 гг. ). 2. Непосредственное внедрение оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений (2010 г. – по наст. время).

Эксперименты по внедрению процедуры ОРВ в РФ • 2004, МЭР РФ: при подготовке законопроекта «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» предложен порядок публичного обсуждения проектов регулирующих актов, требования к их обоснованию (в т. ч. с помощью внешней экспертизы). • Экспериментальные проекты внедрения ОРВ при содействии Всемирного банка: в Республике Калмыкия в 2005 -2006 гг. , в Республике Северная Осетия-Алания в 2008 -2010 гг.

Этап 2. Внедрение оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений • 2010 г. : 1) пост. Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» - первый НПА, непосредственно вводящий процедуры ОРВ в РФ; 2) приказ МЭР РФ № 398 от 31 августа 2010 г. «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» . • Пост. Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» : учтен ряд ошибок использования процедуры ОРВ в первые месяцы после ее внедрения • Была сформирована централизованная схема организации ОРВ

Централизованная модель организации ОРВ (2010 г. – первая половина 2013 г. ) • За Минэкономразвития РФ была закреплена не только функция непосредственно проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, но также функция ее координации и методического обеспечения. • Органы-разработчики, отраслевые министерства и ведомства должны представлять в Минэкономразвития РФ всю необходимую документацию, на основе которой проводится ОРВ. • Контроль качества заключений об ОРВ, подготовленных Минэкономразвития, дополнительно не проводился.

Проблемы централизованной модели ОРВ • Не соблюдались базовые этапы процедуры классической ОРВ: анализ масштаба и причин проблемы, определения и оценки альтернатив ее решения. На заключение в МЭР РФ отправлялся проект акта с уже готовым решением, являющимся, с точки зрения разработчика, оптимальным и не нуждающимся в какой-либо вариативности. • Недостаточная глубина проработки заключений: МЭР РФ готовит заключения об ОРВ своими силами по разным сферам деятельности (от технического регулирования до регулирования сферы рыболовства), т. е. ведомство должно обладать минимальным набором компетенций во всех областях. • Несогласованные требования к срокам проведения ОРВ, что приводило к их нарушению и/или к отказу в отдельных случаях от самой процедуры ОРВ. • Специфика культуры принятия решений (политизированность, лоббирование частных интересов, неразвитость механизма ответственности регулятора перед обществом и налогоплательщиками и др. ).

Децентрализованная модель проведения ОРВ. Новации. (с 01. 07. 2013 г. ) (Пост. Правит. РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318) 1. Изменилась схема организации ОРВ: органы-разработчики своими силами проводят экспертизу проектов актов в виде ОРВ; результаты в виде отчета об ОРВ направляют на заключение в МЭР РФ; МЭР РФ проводит оценку качества подготовленных отчетов. 2. Уточнена и расширена сфера применения ОРВ: 1) исключены сведения, составляющие государственную тайну, вопросы национальной безопасности и кризисных ситуаций; 2) в ОРВ включены вопросы взимания налогов и сборов, осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов; порядка и правил регулирования таможенного дела; решения Совета Евразийской экономической комиссии. 3. Уточнена цель ОРВ: определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта; изучение избыточных обязанностей, запретов. 4. Вводится новшество о соответствие масштаба решаемой проблемы и степени проводимого анализа в рамках ОРВ: Выделяются три уровня: высокая, средняя и низкая степень регулирующего воздействия, в зависимости от которых отличается минимальная продолжительность проведения публичных консультаций (60, 30 и 15 календарных дней соответственно), и сроки подготовки разработчиком отчета об ОРВ. 5. Стандартизируется и унифицируется процедура ОРВ: утверждены формы сводного отчета и заключения об ОРВ; методика ОРВ

Дальнейшее развитие института ОРВ Пост. Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83 был дан старт реформы ОРВ на федеральном уровне: • утверждена методика проведения публичных консультаций; • переход на модель «one in-one out» ; • принята методика оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности; • разработан блок документов для внедрения процедуры оценки фактического воздействия (ОФВ) нормативноправовых актов.

3. Реализация института ОРВ на региональном и муниципальном уровнях

ОРВ на региональном уровне: ключевые моменты • Старт дан Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 гг. , а также указами Президента России в мае 2012 года, которые определили планы развития ОРВ до 2016 года. • В соответствие с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 с 2014 года для всех субъектов Российской Федерации стало обязательным внедрение в систему нормотворчества процедуры ОРВ. • ФЗ от 2 июля 2013 г. № 176 -ФЗ закрепил необходимость внедрения ОРВ на уровне субъектов РФ с 1 июля 2014 года, на уровне городских округов – с 1 января 2015 года, на уровне муниципальных районов городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения – с 1 января 2016 года. • ОРВ оценивается в качестве необходимого мероприятия по соответствию «Стандарту деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению благоприятного инвестиционного климата» , разработанного АНО «Агентство стратегических инициатив» . Оценивается в качестве одного из ключевых показателей эффективности деятельности глав субъектов РФ. • По состоянию на март 2014 г. : из 83 субъектов РФ 75 регионов определились с формой проведения ОРВ и 80 регионов выбрали соответствующий уполномоченный орган по ОРВ. Вместе с тем, количество регионов, которые реально проводят ОРВ на практике, значительно меньше – 47 (или 57% от всего количества субъектов РФ)