ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ РЕГИОНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ХОДЕ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: УСЛОВИЯ, ФАКТОРЫ, ЭФФЕКТЫ В. Б. Слатинов, доктор политических наук, профессор кафедры государственной политики и территориального управления Юго-Западного государственного университета
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Институциональное решение принимается акторами (игроками) под влиянием набора факторов экзогенного и эндогенного характера. Ключевые факторы, воздействующие на институциональное решение: - интересы - идеология - информация Основные акторы институциональных решений о моделях управления муниципалитетами действуют на трех уровнях (федеральном, региональном, местном) – их вес и влияние определяются состоянием политической системы, набором ресурсов, триадой (ИИИ) – для соотношения регионального и местного уровней определяющее влияние – федеральные правила игры и характер региональных политических режимов
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ С избранием В. Путина на третий президентский срок политика федерального Центра в отношении регионального и местного уровней публичного управления претерпела серьезные изменения. Федеральная власть сформировала новую стратегию региональной политики, сочетающую усиление политического контроля над губернаторским корпусом и региональными элитами с частичной децентрализацией федеральных полномочий, попыткой укрепления легитимности руководителей субъектов РФ (через возвращение их прямой выборности, правда, с многочисленными «фильтрами» ) и повышением их ответственности за качество социально-экономической политики - как перед Центром, так и перед гражданами.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Важным элементом этой стратегии стало существенное расширение полномочий региональных органов власти в отношении местного самоуправления. Речь шла об усилении прав властей субъектов РФ по модерации порядка формирования и характера ресурсного обеспечения местной власти. Одновременно широко декларировалась необходимость «приближения местного самоуправления к населению» , что в сложившихся политических условиях означало сокращение полномочий и обязательств муниципалитетов, а также структурную реорганизацию местной власти.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Пакет поправок в 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» , принятых весной 2014 года, решал указанные задачи. Фактически региональным властям было передано право самостоятельно формировать институциональный дизайн и определять объемы полномочий органов местного самоуправления в рамках, установленных федеральным законодателем. Законами субъекта РФ теперь могут перераспределяться полномочия между региональным и местным уровнями публичной власти (при этом определен объем неотчуждаемых полномочий муниципалитетов), а также может переформатироваться территориальная организация в городских округах (посредством разделения их на районы как муниципальные образования и наоборот). Региональными законами также должен устанавливаться порядок формирования органов власти в муниципальных образованиях. В последнем случае речь идет о статусе главы муниципального образования и главы администрации, порядке их наделения полномочиями, а также порядке формирования представительных органов муниципалитетов.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ С момента принятия ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2003 году и до середины 2014 года действовал порядок, когда сами муниципалитеты имели возможность вариативного выбора моделей построения органов местного самоуправления на собственной территории. Применительно к большинству муниципальных образований (кроме малых сельских поселений) выбор включал три варианта.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ В рамках первой позиции (модели) должности главы муниципалитета и главы местной администрации совмещались, при этом его избрание осуществлялось на выборах наряду с избранием представительного органа муниципального образования ( «сильный мэр). Во второй модели на всеобщих муниципальных выборах избирался только представительный орган муниципального образования, который, в свою очередь, избирал из своего состава председателя, наделяемого одновременно полномочиями главы муниципалитета, а глава администрации (сити-менеджер) нанимался депутатами после проведения конкурса. В составе конкурсной комиссии, при этом, одна треть принадлежала представителям государственной власти субъекта РФ (позже доля возросла). Наконец, третья позиция (модель) в целом была сходна со второй (в части найма сити-менеджера), но отличалась тем, что глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, избирался населением на выборах (гибридный вариант).
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Введение в законодательство вышеперечисленных моделей отражало стремление федерального центра к бюрократической рационализации местного самоуправления. Еще одним важным обстоятельством стала встроенность муниципальной реформы в процессы рецентрализации и «вертикализации» российского политического пространства. В этом отношении существенное влияние на формирование моделей городского управления оказала отмена выборности губернаторов и переход к их «наделению полномочий» по предложению Президента РФ (с 2004 по 2012 годы), а также радикальное сокращение численности политических партий и последовательное сужение политической конкуренции на федеральном, региональном и местном уровнях.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Экономический рост 2000 -2008 годов качественно трансформировал мотивации локальных акторов. В крупный муниципалитетах, прежде всего, в административных центрах регионов сформировались «режимы роста и развития» , которые подкреплялись бумом в сферах строительства, розничной торговли, сервиса, инфраструктуры (отчасти) и связанных с ними секторах экономики. Указанные процессы повлияли на характер локального политико-экономического управления. В частности, наблюдалось повышение абсолютной и относительной ценности земли и недвижимости как ресурсов развития, а также усиление влияния бизнеса (местного, регионального, реже – федерального) на процессы принятия решений в сфере городского управления. Последнее обстоятельство особенно ярко проявилось через массовое участие представителей бизнес-сообщества в выборах в представительные органы городов и вытеснение ими оттуда представителей интеллигенции.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ В этих условиях наиболее предпочтительным вариантом функционирования органов местного самоуправления в крупных муниципалитетах становится модель с нанимаемым сити-менеджером (главой администрации) и избранным из состава представительного органа главой муниципального образования. Указанная модель отвечала логике «вертикализации» местного самоуправления, поскольку последняя требовала встраивания глав администраций муниципалитетов в новую управленческую конструкцию, а найм сити-менеджера представительным органом муниципалитета при активном участии региональных властей представлял собой именно такой механизм интеграции.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ С этой точки зрения модель с сити-менеджером (наемным главой администрации при наличии главы муниципалитета, избранного из состава депутатов представительного органа муниципалитета) позволяет в условиях региональных моноцентрических режимов и режимов «сообщества элит» при наличии внутриэлитного консенсуса, обеспечить малоконфликтное сосуществование городской и областной властей и возможность путем активных, преимущественно, неформальных коммуникаций, достигать договоренностей относительно распределения ресурсов, управления активами и планирования муниципального развития (ЗАМ. ГУБЕРНАТОРА ПО ОБЛАСТНОМУ ЦЕНТРУ- Тамбов, Белгород, Курск). Важно и то, что модель с ситименеджером практически исключает возможность попадания на должность главы администрации города популиста, способствует профессионализации муниципального управления. Федеральное законодательство в 2009 году ввело обязательность отчетов главы муниципалитета и главы администрации перед представительным органом, а также прописало механизмы их удаления в отставку, усилив механизм подотчетности, который, правда, в нынешних политических условиях все же сохраняет вектор, направленный «наверх» , а также в сторону наиболее влиятельных групп интересов в городах.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Для региональных властей сохранение модели с ситименеджером дает возможность поддерживать наиболее удобно организованную систему политического контроля за областным центром и городскими округами, а также муниципальными районами. Неслучайно, предоставленное весной 2014 года право региональным представительным органам собственными законами модерировать структурную организацию органов местного самоуправления, привело к тому, что значительная часть субъектов РФ перешла к модели с сити-менеджерами не только в областных центрах, но других городских округах, муниципальных районах и даже городских поселениях.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Сегодня частично легитимированные на всенародных выборах, но фактически направленные на регион федеральным Центром губернаторы, призваны мобилизовывать ресурсы территорий для их экономического развития и выполнения социальных обязательств (зафиксированных федеральным Центром в так называемых «майских указах» Президента РФ), получив право формировать такую систему управления внутри региона, которая видится власти субъекта Федерации наиболее оптимальной (но в рамках установленного федеральным законодательством набора вариантов).
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Разброс институциональных решений в 2014 году в рамках нового этапа реформы обусловлен спецификой региональных режимов и мотивацией доминирующих акторов. Регионы Центрального Черноземья с ярко выраженным моноцентризмом (Белгородская, Липецкая, Тамбовская области) отменили модель с «сильным мэром» в тех муниципалитетах, где она еще оставалась. В режимах «сообщества элит» , где в рамках общефедерального тренда наблюдалось усиление доминирующих игроков (губернаторов), решающей была мотивация последних. В Курской области, добившись консолидации элит и высокого уровня политического контроля над территорией, губернатор предложил сохранить статус-кво (сити-менеджер только в областном центре, в остальных городах - «сильный мэр» ). По тому же пути фактически пошел и губернатор Воронежской области А. Гордеев, предложив самим муниципалитетам и дальше определять систему управления в них.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Руководители Липецкой и Орловской областей увидели в новом порядке шанс существенно укрепить свой управленческий потенциал, уровень политического контроля и ресурсные возможности. В указанных регионах во всех видах муниципалитетов (кроме самых малых) отменены всенародные выборы глав и введен институт сити-менеджеров. Кроме того, в Орловской области избранный в 2014 году губернаторкоммунист, являющийся одновременно «варягом» для местных элит, не только добился от Областного совета повсеместной отмены модели с «сильным мэром» , но и настоял на передаче в пользу регионального уровня власти всех полномочий муниципалитетов, кроме определенных законодательством как неотчуждаемые. На Орловщине также отменены прямые выборы депутатов представительных органов муниципальных районов, их заменят делегированные избранники поселений. Аналогичная модель введена в «моноцентрических» Белгородской и Тамбовской областях.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Модель с сити-менеджером имеет внутренние структурные напряжения, связана с потенциальной возможностью конфликта, а также размыванием ответственности между «двумя главами» (муниципалитета и администрации), явным дефицитом публичной легитимации исполнительной власти и затруднениями в реализации подотчетности последней перед населением. Последнее обстоятельство, впрочем, в нынешней политической системе не имеет определяющего значения, однако, массовое «тиражирование» модели с сити-менеджером может создать препятствия для столь важной сегодня для федеральных властей ресурсной и управленческой консолидации в муниципалитетах и регионах.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Видимо, учитывая последние обстоятельства, федеральная власть в феврале 2015 года утвердила поправки к 131 -ФЗ, в которых существующие модели организации муниципальной власти дополнялись двумя новыми – первая предусматривает выборы главы администрации, наделенного полномочиями главы муниципального образования из состава депутатов представительного органа муниципалитета (при этом депутатские полномочия аннулируются), вторая – сохраняет найм (в редакции закона – «избрание» ) главы администрации представительным органом, но ему одновременно придается статус главы муниципалитета.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Последний вариант, видоизменяя модель с сити-менеджером и консолидируя управленческие полномочия в одних руках (модель «сильного мэра» , но работающего по найму), имеет существенные управленческие достоинства (ресурсная и управленческая консолидация), однако сохраняет на низком уровне подотчетность перед населением, сокращается она и перед представительным органом – ликвидируется система сдержек и противовесов в лице двух глав (Липецкая область – все МО; Курская – все МО, кроме муниципальных районов, где остаются выборные населением главы; Тамбовская - в муниципальных районах и городских округах; в городских поселениях и сельских, являющихся райцентрами – модель с сити-менеджером)
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Приобретение статуса высшего должностного лица муниципалитета в результате конкурса представляется сомнительным – легитимность подобной процедуры для соответствующей роли явно недостаточна. Модель с избранием главы муниципалитета, исполняющего полномочия главы администрации, из состава депутатов, более состоятельна в плане легитимности (будущий глава проходит через муниципальные выборы, чтобы стать депутатом), однако, очевидно, что на данный выбор значительное влияние будут оказывать влиятельные городские группы интересов, создавая риск неопределенности (пусть и чисто гипотетический) для региональных властей.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ Учитывая нынешний политический контекст, ключевым игроком при формировании представительных органов муниципалитетов и наделении полномочиями должностных лиц местного самоуправления является региональная власть. Фактически главы регионов получили картбланш в установленном праве модерировать удобную для них систему управления в субъектах РФ. Готовность учитывать при этом интересы различных политикоэкономических игроков, а также представления об оптимальной модели, сочетающей управляемость и подотчетность (при условии осознания этой ценности) будут лежать в основе институциональных и кадровых решений в рамках очередного этапа муниципальной реформы.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ В ПРОЦЕССЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: УСЛОВИЯ И ФАКТОРЫ СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ!
Скачать презентацию ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ВЫБОР МОДЕЛЕЙ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ РЕГИОНОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО ЧЕРНОЗЕМЬЯ
ВОРОНЕЖ ВИЭСУ ПРЕЗЕНТАЦИЯ СЛАТИНОВ.ppt