Институциональные основы местного самоуправления д-р Эмиль Маркварт

Институциональные основы местного самоуправления д-р Эмиль Маркварт © д-р Э. Маркварт, 2013

Понятие, сущность и природа МСУ Право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Европейская Хартия о местном самоуправлении, ч. 1 ст. 3 В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция РФ, ст. 12 Форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, … законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. 131 -ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» , ст. 1 Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Сущностное содержание местного самоуправления неприкосновенно. Основной Закон Федеративной Республики Германии, п. 2 ст. 28 © д-р Э. Маркварт, 2013

Правовые основы МСУ Основные подходы для понимания сущности МСУ: Местное самоуправление Форма самоорганизации жителей Вид деятельности на территории Форма публичной власти © д-р Э. Маркварт, 2013

Правовые основы МСУ Признаки МСУ Подзаконность МСУ Собственная компетенция органов МСУ Наличие собственных доходных источников Наличие выборных органов © д-р Э. Маркварт, 2013

Принципы МСУ • самостоятельность • организационное обособление • соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям • ответственность органов и должностных лиц перед населением • разнообразие организационных форм осуществления МСУ • соблюдение прав и свобод человека и гражданина • подзаконность • гласность • сочетание коллегиальности и единоначалия • государственные гарантии © д-р Э. Маркварт, 2013

Понятие муниципального образования Муниципальное образование - территория, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено (? ) МСУ. Такое МСУ осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ в целях решения вопросов местного значения (Кутафин О. Е. , Фадеев В. И. Муниципальное право РФ, 2006) Муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внитригородская территория города федерального значения. (Закон № 131 -ФЗ, ст. 2) → отсутствие юридических признаков, только перечисление типов МСУ осуществляется на всей территории РФ (ч. 1 ст. 10 Конституции РФ) → вся территория РФ разделена на муниципальные образования разных типов Итак, что такое МО? 1) Публично-правовое образование, в границах которого осущ. -. я МСУ; 2) Населенная территория, на которой осущ. -ся МСУ Институциональные основы – то, без чего МСУ не может существовать как институт: территория (границы), компетенция, право на МСУ- т. е. © д-р Э. Маркварт, 2013 оргоснова

Территориальные основы МСУ 131 -ФЗ (Ст. 2) предусматривает следующие типы муниципальных образований: • сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ; • городское поселение – город или поселок, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ; • муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные госполномочия; • городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и самостоятельно решает вопросы местного значения поселения и муниципального района; • внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. © д-р Э. Маркварт, 2013

Территориальные основы МСУ Критерии формирования – содержательный аспект: демократичность эффективность приближенность к жителям не только экономическая Критерии – формально-юридическое закрепление: Закон № 131 -ФЗ – ст. 11; регулирование законами субъекта РФ Осуществление МСУ на всей территории - любая территория д/б «покрыта» как минимум одним уровнем МО (на территориях с низкой плотностью населения). Территория поселения – исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие в ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соотв. поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ). Факторы, подлежащие учету при формировании территорий (значение для территориального планирования и развития территорий) · исторически сложившиеся территории и границы · наличие инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения · доходная база и экономический потенциал © д-р Э. Маркварт, 2013 · допустимость и необходимость учета иных факторов

Компетенция МСУ «классическая схема» собственная делегированная российская схема собственная делегированная т. н. «специальные права» • Вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами МСУ и затрагивает интересы каждого гражданина. • перечни ВМЗ в Законе № 131 -ФЗ (т. н. специальная правоспособность МО) – ст. 14 (для поселений), 15 (для муниц. районов) и 16 (для горокругов = ст. 14+ ст. 15) • Делегирование (передача) исполнения полномочий – государством (ст. 19 -20 Закона № 131 -ФЗ) или другими МО (ст. 15 или соглашения) • государство - только на основании закона и только с передачей соотв. © д-р Э. Маркварт, 2013 ресурсов

Компетенция МСУ • Передача государственных полномочий органам МСУ Цель: экономия денежных средств и более эффективная реализация переданных полномочий (например, организация тушения пожаров). На исполнение государственных полномочий муниципалитет должен получать субвенции из бюджета субъекта Федерации или федерального бюджета. Муниципальное образование, в свою очередь, обязано обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий. Ответственность перед населением сохраняется за передающей стороной, а исполнитель отвечает передающей стороной (в пределах выделенных ресурсов) • Т. н. «специальные права» – попытка государства решить часть своих задач за счет МСУ и его средств; формально ответственность за исполнение никто не несет • полномочия (ст. 17) – как правило, не сфера деятельности и ответственности, а способ действий, необходимых для решения основных © д-р Э. Маркварт, 2013 задач (не «что» , а «как» )

Правовые (нормативные) основы МСУ • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: Европейская хартия МСУ (принята Советом Европы в 1985 г. , ратиф. РФ 11 апреля 1998 г. ); • федеральные конституционные законы и федеральные законы: - от 06. 10. 2003 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» , - от 08. 01. 1998 № 8 -ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» , - от 26. 11. 1996 № 138 -ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ» и др. , • подзаконные федеральные нормативные акты, принятые в соотв. с законами • конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты практически во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов); • муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и другие © д-р Э. Маркварт, 2013

Организационные основы МСУ Организационные основы включают механизмы, обеспечивающие решение муниципальных задач – непосредственное участие населения в МСУ и систему органов МСУ • Непосредственное осуществление населением МСУ: - местный референдум; - муниципальные выборы; - голосование населения МО по некоторым вопросам местного значения (отзыв депутата, члена выборного органа МСУ или выборного должностного лица МСУ); - сход граждан; - территориальное общественное самоуправление; - публичные слушания; - собрания граждан (для обсуждения ВМЗ, информирования населения о деятельности органов и ДЛ МСУ; конференция граждан (собрание делегатов); - опрос граждан (для выявления мнения населения и его учета); - индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы МСУ. • Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении МСУ через органы и должностных лиц МСУ. Структура органов МСУ (организационная основа МСУ) определяется населением самостоятельно. • Обязательные органы МСУ: представительный, © д-р Э. Маркварт, 2013 исполнительно-распорядительный, глава МО

Формы участия населения в МСУ • Непосредственное осуществление населением МСУ • Опосредованная форма осуществления власти на местах Источник: Конституционные основы местного самоуправления: URL: http: //www. be 5. biz (Дата обращения: 2013 -04 -11) © д-р Э. Маркварт, 2013

Модели выбора Главы Организационные основы МСУ Прямые выборы Глава Администрации Председатель представ. органа Избрание Главы из депутатов Председатель представ. органа Председатель Совета из числа депутатов Глава Администрации назначается Уровень муниципального района, городского округа и поселений (модель определяется Уставом) © д-р Э. Маркварт, 2013

Модели выбора Главы Организационные основы МСУ Более 1000 чел. население Менее 1000 чел. население Глава не может быть одновременно Главой Администрации и председателем представительного органа Глава может быть и Главой Администрации, и председателем представительного органа Уровень поселений © д-р Э. Маркварт, 2013

Выборы представит. органа Организационные основы МСУ Более 100 чел. население Менее 100 чел. население Прямые выборы депутатов на муниципальных выборах Представительный орган вправе осуществлять полномочия при избрании не < 2/3 от установленной численности депутатов Представительный орган не формируется. Его полномочия – сход граждан Уровень поселений © д-р Э. Маркварт, 2013

Организационные основы МСУ • Представительный орган местного самоуправления – дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление, комитет самоуправления и т. п. (7 -35 чел. ) – формируется путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоит из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. • Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т. п. ) является высшим должностным лицом соответствующего МО. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов (как на муниципальных выборах – т. е. непосредственно избирателями, так и представительным органом МСУ из своего состава). В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию. Ни при каких условиях в МО с численностью населения св. 1000 чел. глава МО не может быть одновременно председателем представительного органа МО и главой местной администрации. • Глава МО подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. © д-р Э. Маркварт, 2013

Организационные основы МСУ • Если местную администрацию возглавляет не глава МО, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой процедуре принимают участие как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом МО, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган МСУ утверждает структуру администрации. • Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов» , заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. © д-р Э. Маркварт, 2013

Ответственность органов МСУ • Ответственность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования): - перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица); - перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ на основании решения суда, временного отстранения органов МСУ от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти); - перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства). ü удаление главы? ? ? Контроль: внутренний (контрольный орган МО - контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п. ) и внешний (прокурорский надзор за соблюдением законности, госнадзор за исполнением госполномочий) Судебная защита МСУ (возможность органов и ДЛ МСУ, граждан, прокуратуры защищать право на МСУ в судебном порядке) © д-р Э. Маркварт, 2013