ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КАДАСТР Этапы развития земельного кадастра Лекция

«ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ КАДАСТР» «Этапы развития земельного кадастра» Лекция II

История становления института кадастрового учета земельных участков. Первые сведения об аналоге современному кадастру относятся к Х веку и связаны со сбором поземельного налога и оценкой земель, а первое упоминание о ведении работ по межевому (кадастровому) картографированию для отвода земель Святогорскому монастырю на Псковщине относится к 1483 г. Первоначальная единица для измерения владения была весьма неопределительна, ибо взята была не из качеств земли, а из личного свойства владельца: это был личный труд. Предмет собственности определялся указанием на неподвижный центр владения, например, на село, деревню, двор, название дачи и т. п. Самое владение около этого центра распространялось уже без всякой определительности: «куда плуг и соха и топор и коса ходят» . Таким образом, собственник большей частью имел сознание лишь о починном пункте своего владения, и от этой точки владение его простиралось в неопределенную даль, доколе простиралось действие труда его, обработка земли, не сталкиваясь с чужим трудом и чужим владением, которое, в свою очередь, распространялось по мере личного труда.

Потребность в более твердых границах обнаружилась там, где вследствие столкновений между владельцами появились зачатки идеального понятия о собственности. Здесь встречаются первые межи владения, то есть живые урочища, останавливающие действие труда, и знаки естественные либо искусственные, деревья, ямы, невозделанные полосы, отметки и т. п. . Кроме того, при переходе владения вместе с правом от одного лица к другому естественно оказывалась потребность определить, в каком пространстве переходит владение, обособить предмет его при самом установлении владения в лице приобретателя. Олицетворением такой передачи служило сначала символическое действие, потом отвод межи, совершаемый прежним владельцем лично или через доверенное лицо, новому приобретателю, в присутствии свидетелей. При этом составлялся особый акт отвода, или об отводе межи упоминалось в самом акте, который служит основанием приобретения. Такова была первая историческая форма передачи и учета поземельной собственности.

В конце XV столетия начала организовываться поместная система - правительство, раздавая незанятые и незаселенные земли в тех местностях, где уже были владельцы, должно было указать каждому место его владения, отвести ему дачу. Установилась система взимания подати с поселенных людей по сохам, то есть по единицам не только поземельного владения, а вместе с учетом труда хозяйственного. Для той или другой цели правительство осуществляло хозяйственные описания земель и вместе с тем хозяйственные измерения земель. При таких измерениях означалось и количество земель. В этого период (со времени Ивана IV) вошли в употребление новые единицы, еще хозяйственные и неточные: для пашни - четверть, для лугов - копны, для лесов - версты и четверти. Таким образом, почти все поземельное владение московского служилого сословия - происхождения служебного, и право на земли по первоначальному происхождению шло от государя. Посему каждое вотчинное право на землю в средней России, по началу и происхождению своему, примыкает к отводу от правительства. В XV столетии утвердилась поместная система. С этого времени государственная власть стремилась приступить к строгому определению границ каждой вотчины.

Главным основанием права собственности служило утверждение или назначение от правительства, так называемый отвод. При этом каждое владение предполагалось органически целым, в коем пахотные земли составляли окладную дачу, определяемую четвертями, а угодья составляли принадлежность к этой даче, и по пропорции дачи определялась пропорция угодий, теми же приблизительными единицами. В 1681 г. приступили к осуществлению проекта размежевания не межеванных и спорных земель, но тотчас же убедились в необходимости распространить межевание на все земли без исключения. В писцовых наказах 1680 -1684 гг. межевание впервые отделяется от описания земель и землевладельцев для целей налогообложения. Основной задачей валовых писцов являлось размежевание земель, но при этом им вменялось в обязанность проверять права на землю и отыскивать «примерные земли» (неправомерно прирезанные ко владению территории). В зависимости от того, являлось ли имение вотчинным (родовая земля), или поместным (земля, полученная за службу) с обнаруженными примерными землями поступали по-разному — примерные земли в вотчинных имениях оставляли у тех, у кого межи уже описывались в прежних писцовых книгах; в поместных имениях они отписывались в пользу казны у всех, кто не пожелал приобрести их за определенную сумму денег.

Несмотря на определенные успехи в области землеустройства в этот период, межевание продвигалось медленно, неоднократно приостанавливалось. В 1688 г. совершенно остановилось. Точных результатов оно и не могло бы дать не только потому, что большие леса были вовсе исключены из рассмотрения, но и потому, что орудиями измерения служили простая веревка и сажень. Границы описывались только общими выражениями, планов не составлялось. Таким образом, все попытки создать систему межевания оставались безуспешными до издания в 1765 году инструкции генерального межевания. Целью генерального межевания было утвердить навсегда непременные границы окружных владений, превратить неизвестное владение в известное, так чтобы впредь не было уже владения безмерного; установить полное согласование границ владения с пределами права, вообще владения с правом и права с владением.

Первоначально межевание планировалось проводить «крепостью» к владельцу – то есть надлежало производить общую поверку прав на поземельное владение, как между соседями - смежными владельцами, из которых многие не могли ни оправдать своего владения, ни указать верных границ ему, так и между частными владельцами и государством, которому принадлежало все то, чего частный владелец не мог оправдать за собою как законную собственность. Очевидно, что если бы государство стало требовать крепостей - то есть документарных подтверждений - на всякое владение, оно задало бы себе задачу неразрешимую и стеснило бы владельцев напрасно отобранием земель, в которых само не нуждалось для своего употребления. Именно поэтому первая межевая инструкция Императрицы Елизаветы, предъявлявшая строгое требование крепостей, встречена была с недоверием и страхом: владельцы опасались ревизии и редукции своих владений. Вторая инструкция, екатерининская, поспешила искоренить этот страх торжественным уверением, что ревизии не будет и крепости не будут требуемы от всех владельцев безусловно; что задача межевания есть не разбор оснований частного права, но приведение в известность спокойно существующего владения для определения окружных границ каждой дачи: таким образом, вотчинное право и разбирательство положительно отделено от межевого, так сказать, охранительного производства.

Итак, генеральное межевание, начатое в 1766 г. , имело целью разграничить земельные владения (дачи), как географические единицы, приуроченные к естественным или административным границам, совершенно независимо от того, кому эти владения принадлежали. «Генеральным межеванием утверждаются земли единственно и навсегда только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим» (ст. 328 Законов Межевых). В тех случаях, когда генерально обмежеванная дача принадлежала не одному лицу, а нескольким, разделение ее между ними производилось только тогда, когда они этого желали и, притом, были согласны относительно границ своих владений; иначе они оставались "без внутреннего размежевания", которое составляло задачу будущего специального межевания (ст. 311 Законов Межевых). Но и специальное межевание предполагало общее согласие всех совладельцев дачи; это согласие выражалось в «полюбовной сказке» , которая подлежала утверждению уездного суда, а по упразднении этих судов - губернского правления. Екатерина II, желая подвинуть вперед эту важную часть управления, вместе с изданием знаменитого указа о генеральном межевании учредила при Сенате межевую экспедицию; этой экспедиции были вверены как административные, так и судебные вопросы по межевым делам. В 1794 году экспедиция была преобразована в межевой департамент.

Межевая инструкция различала владение бесспорное до 19 сентября 1765 года, владение спорное, которое манифест застал уже спорным, владение спорное, в котором спор начался после манифеста. Споры до манифеста почитались добросовестными. Предполагалось, что прежние споры начались в то время, когда еще не было известно общее распоряжение правительства - оставить в силе спокойное, действительное владение и воспретить всякому дальнейшее распространение своего бесспорного владения, какое у кого манифест застал. Чтобы облегчить соглашение между совладельцами, в 1839 г. были учреждены посреднические комиссии, а «постоянное ходатайство по делам межевания» возложено на особых посредников. При безуспешности попыток склонить совладельцев к взаимным уступкам и достигнуть соглашения споры между ними подлежали передаче на разрешение судов. По мере того, как специальное межевание подвигалось вперед, должности посредников и посреднические комиссии упразднялись, так что к началу ХХ века посредники сохранились только в нескольких губерниях, а посреднических комиссий не было уже нигде. Специальное межевание производилось в те времена по взаимному соглашению совладельцев на основании «полюбовных сказок» , утверждаемых губернскими правлениями. При невозможности достигнуть полюбовного соглашения каждый из совладельцев имел право потребовать размежевания в судебно-межевом порядке.

Начатое в 1766 году межевание пошло так быстро, что к концу царствования Екатерины II работы уже были закончены в 18 губерниях. В развитие результатов генерального межевания в 1836 году в тех губерниях, где генеральное межевание было завершено, были созданы особые комитеты для собрания сведений о землях общего и чрезполосного владения, выработки правил их размежевания. В том же году в Санкт-Петербурге был учрежден Особый комитет «для совокупного рассмотрения предложений губернских комитетов» . Одновременно с этим соучастникам общих владений было предложено в течение 3 -х лет согласиться о наилучшем размежевании их земель и, составив соответствующий проект, просить уездные суды о формальном его засвидетельствовании и установлении границ в натуре. Эти распоряжения, известные под названием «Приготовительные меры к специальному размежеванию земель по государству» , успеха не имели, несмотря на ряд стимулов, предусмотренных для землевладельцев. Дело размежевания двинулось лишь со времени учреждения в 1839 году особых посреднических комиссий и выборных посредников, имевших своею главной задачей склонить владельцев к межеванию, срок которых был определен на 2 года, в 1841 году продлен еще на 5 лет и в 1846 году - еще на 5 лет.

Генеральное межевание активно продолжалось до конца 19 столетия. Новый импульс к упорядочиванию поземельной собственности дали столыпинские реформы, направленные на массовый передел (разверстание) земель крестьянских общин в единоличные наделы. Однако реформа была прервана чередой революций и приходом к власти советов. Новая власть исходила из необходимости проведения земельной реформы на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю и объекты недвижимости и передачи земли в руки тех, кто ее обрабатывает. Одним из первых практических шагов по реализации этой программы стал Декрет ВЦИК «О земле» от 26 октября 1917 г. , который провозгласил отмену частной собственности на землю. Сделки с недвижимостью были запрещены в декабре 1917 г. Декретом ВЦИК «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» от 20 августа 1918 г. был определен правовой статус городских земель и недвижимости. Все городские земли и строения, изъятые из частной собственности, подлежали передаче в распоряжение местных органов власти. Принятие новых законодательных актов закрепило непосредственное распоряжение единым государственным земельным и жилищным фондом за народными комиссарами и местными органами власти. Функции управления недвижимостью были переданы Управлению коммунального хозяйства НКВД и исполкомам.

После 1917 г. складывается ситуация когда земля, де факто, перестает быть объектом налогообложения со всеми вытекающими отсюда последствиями. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельных книгах. Такая система управления государственной собственностью на средства производства и землю не способствовала развитию кадастровых работ в России и коренным образом изменила путь развития кадастра. В 1922 г. принимается Земельный кодекс РСФСР. В основе новых земельных отношений лежит государственная собственность на землю. Конституция РСФСР (1937 г. ) закрепляет, что советское государство является единым и единственным собственником на землю. Земля изъята из гражданского оборота. В тоже время советская власть не отказывается от учета земель, называя такой учет социалистическим землеустройством. Под землеустройством понималось – система мероприятий по отводу, размежеванию и внутрихозяйственному устройству земель, установление точных границ земельных массивов. Землеустройство имело не только техническое, но и правовое значение, т. к. оно связано с возникновением, изменением и прекращением земельных правоотношений, с закреплением конкретных прав на землю, предоставляемых тем или иным субъектам землепользования. Впервые термин «государственный земельный кадастр» в современном понимании появился в 1968 г. в связи с принятием 13 декабря Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик.

Между тем, первоначально земельный кадастр выполнял в основном фискальные функции, а лишь потом к ним стали добавляться правовые функции, связанные с регистрацией и защитой прав собственности на землю и в целом на недвижимость. В советский период земельный кадастр полностью утратил фискальную и частично правовую функции в части учёта земель. Все кадастры (земельный, градостроительный, и др. ) создаваемые в Советской России, поскольку ведутся исключительно в государственных целях, формируются на основе сугубо ведомственных требований к каждому конкретному ресурсу, и, в первую очередь в интересах общегосударственного управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве. С либерализацией земельных отношений в конце 1980 -х – начале 1990 -х гг. начало оформляться понимание государственного земельного кадастра, близкое к современному.

В начале 90 -х гг. принимается Земельный кодекс РСФСР, ряд программных актов, и актов регулирующих общие вопросы ведения государственного земельного кадастра. Так, например, можно выделить Постановление Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 622 "О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации". ; Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра (утв. постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. N 622); Распоряжение Совета Министров - Правительства РФ от 7 октября 1993 г. N 1786 -р О разработке концепции Единого государственного кадастра РФ; Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость". Государственный земельный кадастр определялся как система необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель (ст. 110 Земельного кодекса РСФСР). Ведение государственного земельного кадастра на всех уровнях было возложено на соответствующие комитеты по земельной реформе и земельным ресурсам.

Однако действующие в этот период акты (Земельный кодекса РСФСР, Указ Президента Российской Федерации от 11. 12. 93 N 2130 "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость") закрепляли лишь самые общие требования к содержанию и назначению государственного земельного кадастра. Порядок ведения государственного земельного кадастра в условиях перехода к рынку недвижимости, состав сведений и документов, функции органов осуществляющих его ведение, права и обязанности субъектов кадастровых отношений - эти и другие проблемы в указанных документах не решались и не имели своего развития в других нормативных актах действующего земельного законодательства. Принятие земельного и гражданского кодексов и принятых в их развитие законов, регулирующих имущественные отношения, законодательства направленного на охрану и воспроизводство земли как основного средства производства поставило перед земельным кадастром новые задачи. Основными задачами нового понимания государственного земельного кадастра были названы: организация учета земли и обеспечение на этой основе рационального использования земли, с учетом интересов различных отраслей народного хозяйства, рачительного отношения к земле как к основному средству производства, гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земли, полноты сбора налоговых платежей за землю.

О необходимости принятия закона о государственном земельном кадастре заговорили в 1997 году. В 1998 проект такого закона был подготовлен Правительством РФ и внесен в Государственную Думу РФ. 2 января 2000 года, Федеральный закон № 28 -ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее – Закон о земельном кадастре) был подписан Президентом РФ. Принятый Закон закрепил систему норм, которые в сравнении с ранее действующими разрозненными актами, в логической последовательности раскрыли основные понятия государственного земельного кадастра и самого закона; содержание, цели, задачи и принципы его ведения; установили права и обязанности участников кадастровых отношений; определили состав кадастровых работ, обеспечивающих формирование и обновление сведений земельного кадастра, а также подробно раскрыли порядок ведения государственного земельного кадастра. Как отмечалось в пояснительно записке, к тогда еще Законопроекту, детальная регламентация процедур процесса кадастрового учета в Законе имеет целью исключить юридически процессуальную неопределенность в порядке ведения государственного земельного кадастра, избежать споры, дорогостоящие административные и судебные разбирательства, которые чрезвычайно затрудняют сделки и тормозят гражданский оборот земель.

Содержание закона было сконструировано таким образом, дабы свести к минимуму разработку дополнительных нормативных актов, регулирующих эти процедуры и значительно ускорить создание системы государственного земельного кадастра России. На фоне разработки и принятия Закона о земельном кадастре шли работы по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра. В 1996 году Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 932 утверждается федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра» ; Постановлением Правительства РФ от 25 октября 2001 г. N 745 утверждена Федеральная целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости» (2002 - 2007 годы). К концу 2001 г. в России практически завершилось создание национальной информационно-технической инфраструктуры современного государственного земельного кадастра, а с 2002 г. начались работы по созданию единой государственной системы учёта недвижимости, хранящей информацию о земельных участках, принадлежащих в настоящее время около 50 млн. собственников, и фиксирующей ежегодно информацию о более 5 млн. сделок с земельными участками.