Государственный университет Высшая школа урбанистики Дисциплина «Правовое регулирование градостроительной деятельности» Лекция Градостроительное зонирование. Градостроительные регламенты как основа правового режима использования земельных участков. М. Д. Сафарова, руководитель проекта «Реформы в сфере недвижимости» Фонда «Институт экономики города» Москва, 2013 год
Что такое Правила землепользования и застройки? • • местный «закон» правовые гарантии свобода выбора в установленных рамках преграда на пути беззакония доступная информация открытость власти перед жителями противодействие коррупции
Место Правил в контексте деятельности публичной власти по градорегулированию СУБЪЕКТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН ПОСЕЛЕНИЕ, ГОРОДСКОЙ ОКРУГ Нормативное правовое регулирование Законы, нормативные правовые акты Нормативные правовые акты Территориальное планирование Совместная подготовка документов территориального планирования Схемы территориального планирования Российской Федерации Схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации Схема территориального планирования муниципального района Генеральный план поселения, городского округа Градостроительное зонирование Правила землепользования и застройки (межселенные территории) Правила Землепользования и застройки Планировка территорий проекты планировки проекты межевания градостроительные планы
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВАНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ Градостроительное (правовое) зонирование – местный нормативный правовой акт «Правила землепользования и застройки» (ПЗЗ): Ø введено Градостроительным кодексом РФ в 1998 году Ø закреплено в Земельном кодексе РФ от 2001 года Ø развито в Градостроительном кодексе РФ от 2004 года
Положения о градостроительном зонировании в старом и новом Градостроительных кодексах Прежний Гр. К РФ (ФЗ-73 от 1998 г. ) Новый Гр. К РФ (ФЗ-190 от 2004 г. ) Впервые ввел Преемственно развил – процедуры подготовки, утверждения НЕТ ДА – публичные слушания НЕТ ДА Позиции сопоставления 1. Преемственность 2. «Было, не было» 3. Последствия за отсутствие правил землепользования и застройки, наступающие по истечении установленного законом срока – 31. 12. 2013
В чем заключаются правовые последствия наступающие после 31. 12. 2013? – при отсутствии ПЗЗ нельзя будет предоставлять частным лицам для строительства свободные земельные участки, выделенные из состава государственных или муниципальных земель; – при отсутствии ПЗЗ нельзя будет выдавать разрешения на строительство;
Мониторинг введения Правил землепользования и застройки в российских городах, сгруппированных по численности населения (по состоянию на 18. 04. 2011 г. ) 100 Утвержденные ПЗЗ 90 Принято решение о подготовке ПЗЗ 80 Принято решение о проведении публичных слушаний 70 ПЗЗ отсутствуют 60 50 40 30 20 10 0 > 1 млн 500 тыс - 1 млн 100 - 500 тыс 50 - 100 тыс
Документы территориального планирования (генеральные планы) в городских округах Московской области 43% Информация о документах градостроительного проектирования по 37 -ми городским округам Московской области Источники: Росстат, ФГИС ТП 57% Утвержденные Правила землепользования и застройки в городских округах Московской области Документ утвержден 33% Информация об утвержденном документе отсутствует 67%
ПЗЗ, в разработке которых принял участие Фонд «Институт экономики города» Утвержденные ПЗЗ: – Великий Новгород (1997 г. ) – Казань (1999 г. ) – Самара (2001 г. ) – Уфа (2001 г. ) – Хабаровск (2002 г. ) – Нижний Новгород (2005 г. ) – Чебоксары (2005 г. ) – Екатеринбург (2007 г. ) – Пермь (2007 г. )
СТРУКТУРА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ Градостроительные регламенты – описание того, что можно делать и указание на то, чего делать нельзя Карта градостроительного зонирования – обозначения территориальных зон города, к которым приписаны градостроительные регламенты Описание процедур – порядка действий, совершаемых администрациями и частными лицами
КАРТА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ НИЖНЕГО НОВГОРОДА
СТРУКТУРА ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО РЕГЛАМЕНТА • Виды разрешенного недвижимости использования • Предельные размеры земельных участков и предельные параметры строительного обустройства объектов капитального строительства; • Ограничения использования недвижимости
ПРИМЕР ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО РЕГЛАМЕНТА. ВИДЫ РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ. Ц– 2. Зона обслуживания и деловой активности местного значения Ц– 2 выделена для обеспечения правовых условий формирования местных (локальных) центров городских районов и центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения. Основные виды разрешенного использования недвижимости: • жилые здания разных типов смешанного использования с квартирами на верхних этажах и размещением на первых этажах объектов делового и обслуживающего назначения; • офисы; • отделения, факультеты, филиалы высших и средних специальных учебных заведений; • гостиницы, гостевые дома; • танцзалы, дискотеки; • … Вспомогательные виды разрешенного использования: • парковки перед объектами деловых, культурных, обслуживающих и коммерческих видов использования; • площадки детские, спортивные, хозяйственные, для отдыха; • жилищно-эксплуатационные и аварийнодиспетчерские службы; • зеленые насаждения. Условно разрешенные виды использования: • • • жилые дома разных типов (квартирные, блокированные с малыми участками, индивидуальные жилые дома с участками); объекты религиозного назначения; киоски, лоточная торговля, временные павильоны розничной торговли и обслуживания населения; рынки открытые и закрытые; бани, сауны; общественные туалеты; площадки для выгула собак; объекты пожарной охраны; автостоянки на отдельных земельных участках подземные, надземные многоуровневые на отдельных участках; автосалоны – выставки образцов автомобилей; АЗС, авторемонтные мастерские; антенны сотовой, радиорелейной и спутниковой связи. Если в Правилах нет наименования какого-либо вида использования недвижимости применительно к соответствующей территориальной зоне, то такой вид является ЗАПРЕЩЕННЫМ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ. ПАРАМЕТРЫ СТРОИТЕЛЬНОГО ОБУСТРОЙСТВА Предельные значения параметров земельных участков н разрешенного строительства должны соответствовать показателям нижеприведенной таблицы: Примечания к таблице В объектах, сочетающих различные виды использования, нежилые виды использования должны располагаться на первых этажах, под помещениями жилого назначения, и обеспечиваться отдельным входом. Нормы парковки На земельном участке должны быть предусмотрены места для парковки автомобилей, принадлежащих гражданам из расчета не менее: • многоквартирный дом в 3 — 5 этажей: количество машиномест — 60% от жилых единиц • многоквартирный дом в 6 — 10 этажей: количество машиномест 40% от жилых единиц
ПАРАМЕТРЫ СТРОИТЕЛЬНОГО ОБУСТРОЙСТВА ДЛЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО РЕГЛАМЕНТА ЗОНЫ МАЛОЭТАЖНОЙ СМЕШАННОЙ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ (Ж 2)
Градостроительный регламент (статья 36) - (1) Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
Правила – это один из немногих документов, в котором в обязательном порядке, помимо текста, должны быть представлены карты. Это: • карта градостроительного зонирования • карта ограничений, определяемых требованиями охраны санитарнозащитными зонами • карта ограничений, определяемых требованиями охраны объектов культурного наследия
СОПОСТАВЛЕНИЕ КАРТ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ (ГЗ) Фрагмент проекта карты ГЗ города Рязань Фрагмент карты ГЗ города Екатеринбург
ПЗЗ как механизм городского развития Нерациональное размещение объектов торговли Ж-1 зона индивидуального жилищного строительства (далее ИЖС) Основные виды разрешенного использования: - объекты ИЖС, - жилые дома блокированной застройки на 2 семьи, - объекты торговли, … Оптимальное размещение объектов торговли Вариант 1 Ж-1 зона индивидуального жилищного строительства (далее ИЖС) Основные виды разрешенного использования: - объекты ИЖС, - жилые дома блокированной застройки на 2 семьи, … Условно разрешенные виды разрешенного использования: - объекты торговли Вариант 2 ОД зона общественно-деловая зона Основные виды разрешенного использования: - объекты торговли … Условно разрешенные виды разрешенного использования: Многоквартирные дома 3 -5 этажей …
Градостроительный регламент (статья 36) - (2) Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Градостроительные регламенты не устанавливаются не распространяются Земли лесного фонда Земли, покрытые поверхностными водами Земли запаса Земли ООПТ (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов) C/х угодья Земельные участки в границах особых экономических зон В границах тер-ий объектов культурного наследия В границах территорий общего пользования Занятые линейными объектами Предоставленные для добычи полезных ископаемых Использование таких территорий определяется органами власти соответствующего уровня
Градостроительный регламент (статья 36) - (3) «Несоответствующее использование» - это когда текущее использование земельных участков и объектов капитального строительства не соответствуют градостроительному регламенту Что дальше? использование без установления срока приведения в соответствие с градостроительным регламентом Исключение: запрет на использование если есть опасность для жизни или здоровья людей, а также для окружающей среды, объектов культурного наследия (устанавливается в соответствии с федеральными законами) изменения (реконструкция или перепрофилирование) может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом Институт несоответствующего использования: - блокирует возможность ухудшения экологической ситуации и - создает механизм, побуждающий улучшать эту ситуацию - позволяет последовательно исправлять “прежние ошибки”
КАК ДЕЙСТВУЮТ ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ СРЕДЫ Введение градостроительного Существующее Последствия зонирования положение Участки вредного производства • доминирует «целевое назначение» Общественноделовая зона • производство; • офисы; • торговля • • Производственная зона: • производство; • •
Особенности установления градостроительных регламентов и территориальных зон Как реализовать задачи генерального плана города по выводу вредных предприятий из центральной части города? Фрагмент карты существующего использования: завод ЗАВОД Фрагмент карты зонирования: на месте завода общественно- деловая зона Общественноделовая зона
Отклонение от параметров градостроительного регламента Какова правовая природа и в чём необходимость института «отклонений» , введённого статьёй 40 Гр. К РФ? • (а) согласно Гр. К РФ градзонирование - принципы справедливости и свободы выбора в рамках • (б) возможна в единичных случаях несправедливость (малые размеры ЗУ, сложная конфигурация и проч. ) • (а) + (б) = необходимость правового механизма преодоления несправедливости – «отклонений» – Есть два способа изменения градрегламентов: • (1) внесение изменений в ПЗЗ для всех ЗУ территориальной зоны - представительная власть • (2) «отклонения» для одного ЗУ - администрация, обуженный состав участников публичных слушаний – Факт наличия двух способов и их особенности говорит о том, что «отклонения» не могут быть кардинальными системное прочтение норм Гр. К РФ показывает, что «отклонения» допускаются лишь в отношении незначительных изменений для единичных случаев
ДЕЛОВОЙ ЦЕНТР «ОХТА» В С-ПЕРЕРБУРГЕ СИТУАЦИЯ: • Есть ПЗЗ, согласно которым предельная высота зданий в соответствующей территориальной зоне – 100 метров • Заявление на отклонение от предельных параметров – 400 метров (в 4 раза) • Заявитель представлен двумя лицами – частным и публичным (Комитет по имуществу) ЗАКОННО ЛИ РЕШЕНИЕ ОБ «ОТКЛОНЕНИИ» ?
ДЕЛОВОЙ ЦЕНТР «ОХТА» В С-ПЕРЕРБУРГЕ (2) Оценка соответствия земельного участка условиям части 1 статьи 40 Гр. К РФ, наличие которых делает правомочным направление заявления об «отклонении» • 1) размеры ЗУ меньше минимальных, установленных градрегламентом; • 2) конфигурация ЗУ неблагоприятна для застройки; • 3) инженерногеологические характеристики неблагоприятны • 4) иные характеристики неблагоприятны для застройки В наличии нет ни одного законного основания, которое позволяло бы принимать решение об отклонении
ДЕЛОВОЙ ЦЕНТР «ОХТА» В С-ПЕРЕРБУРГЕ (3) Общий вывод: • обоснования характеристик ЗУ не соответствуют сути Гр. К РФ в части института отклонений от предельных параметров разрешённого строительства и демонстрируют противоречия Гр. К РФ: • отсутствуют основания для использования института «отклонений» : в наличии нет ни одного из условий, определённых частью 1 статьи 40 Гр. К РФ; • вопреки Гр. К РФ, который допускает применение института «отклонений» только в отношении незначительных изменений, дано разрешение на кардинальные изменения. • продемонстровано противоречие духу федерального законодательства в части порождения конфликта интересов: структурное подразделение администрации города как сторона инвестиционного процесса запрашивает у администрации города исключение из общего правила, установленного представительным органом для всех, что может привести к недобросовестной конкуренции на рынке
СРОКИ РАЗРАБОТКИ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ Годы Этапы разработки Правил 1 год Этап 1 Подготовка и принятие плана работ городской администрации по обеспечению работ по введению градостроительного зонирования территории города Этап 2 Подготовка, обсуждение и согласовании концепции градостроительного зонирования (включая генерализованную схему правового зонирования и принципы организации процедур землепользования и застройки) Этап 3 Подготовка 1 -й редакции правил землепользования и застройки, проведение необходимых согласований Этап 4 Подготовка окончательной редакции правил землепользования и застройки и обеспечение их принятия городской Думой 2 год
ПОРЯДОК ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТА И УТВЕРЖДЕНИЯ ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ • Подготовка проектов ПЗЗ осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц • Подготовка ПЗЗ может осуществляться применительно к части территории поселения или городского округа при отсутствии генерального плана поселения, городского округа • Решение о подготовке ПЗЗ принимается главой местной администрации • Главой местной администрации одновременно с принятием решения о подготовке ПЗЗ утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке ПЗЗ • Публичные слушания по проекту ПЗЗ проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования • Продолжительность публичных слушаний по проекту ПЗЗ составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. • ПЗЗ утверждаются представительным органом местного самоуправления • ПЗЗ подлежат опубликованию
СОСТАВ КОМИССИИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОДГОТОВКИ ПРАВИЛ ПО ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЮ И ЗАСТРОЙКЕ В состав Комиссии входят руководители (или заместители руководителей) следующих органов: — управления архитектуры и градостроительства, — городского комитета по земельным ресурсам и землеустройству; — городского комитета по управлению имуществом, — городского комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды, — городского центра санитарно-эпидемиологического надзора, — отдела инвестиций администрации города; — юридического отдела администрации города, могут включаться представители других органов, а также общественных организаций
КАРТОГРАФИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ, АНАЛИТИЧЕСКОГО ХАРАКТЕРА ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ КОНЦЕПЦИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ Карта существующего землепользования Эффективность использования промышленных территорий Объекты историкокультурного наследия Санитарно-защитные зоны города Проблемные участки дорог и улиц города Водоохранные зоны Проблемные территории по условиям обеспечения инженерной инфраструктурой Схема транспортных потоков города
КОНЦЕПЦИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ Н. НОВГОРОДА (основание для разработки карты градостроительного зонирования)
ПРОЕКТ КАРТЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ НИЖНЕГО НОВГОРОДА
Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки • Основания: 1) несоответствие ПЗЗ генеральному плану, возникшее в результате внесения в генеральный план изменений; 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов. • Предложения направляются в комиссию Комиссия в течение тридцати дней осуществляет подготовку заключения • Глава местной администрации в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ или об отклонении предложений
Публичные слушания по обсуждению правил землепользования и застройки • • • Публичные слушания в обязательном порядке проводятся перед утверждением документов, подготовку которых обеспечивают и утверждают которые органы местного самоуправления До проведения публичных слушаний должно быть подготовлено положительное заключение администрации о том, что документ соответствует всем предъявляемым к нему требованиям законодательства В Правилах установлены «предметы» публичных слушаний применительно к различным видам обсуждаемых проектов документов Участники публичных слушаний вправе представлять свои предложения и замечания для включения в протокол публичных слушаний Мнение большинства участников публичных слушаний не является императивным требованием для принятия решения. Мнение большинства является законом только на референдуме
ПРИМЕР КРАТКОГО ИЗЛОЖЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ПС ПРИ ОБСУЖДЕНИИ ПРОЕКТА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ Вопросы удостоверения соответствия: – (1) адекватная фиксация существующих границ – (2) соответствие требованиям технических регламентов – (3) соответствие ранее утвержденным документам градорегулирования – (4) учёт положений о функциональном зонировании генерального плана – (5) соответствие проекту зон охраны объектов культурного наследия – (6) соответствие процедурной части проекта ПЗЗ законодательству Вопросы, подлежащие утверждению: – (7) удостоверение рациональности предлагаемого градостроительного зонирования – (8) удостоверение рациональности предлагаемых процедур градорегулирования
Вопрос проведения единых публичных слушаний при определении предельных параметров разрешённого строительства • • Ситуация возникает, когда в действующей редакции Правил отсутствуют предельные параметры строительства, а разработан проект планировки территории, которым такие параметры предлагается определить По действующему порядку необходимо действовать последовательно: – – подготовка проекта планировки публичные слушания по проекту планировки утверждение проекта планировки при отсутствии противоречий с Правилами подготовка проекта предложений по внесению изменений в Правила на основе обосновывающих материалов проекта планировки – публичные слушания по проекту изменений Правила – утверждение решения о внесении изменений в Правила Предлагается для данного случая оптимизировать процедуру – Подготовка предложений по внесению изменений в Правила в пакете с проектом планировки, которым обосновываются предложения по изменению – публичные слушания по проекту изменений Правила. В районе, где расположена территория, в отношении которой выполнен проект планировку проводятся по двум предметам – утверждение решения о внесении изменений в Правила – утверждение решения об утверждении проекта планировки
ПРИМЕР «НЕЗОНИРОВАНИЯ» -ХЬЮСТОН • Нефтяная и газовая промышленность • 1875 г. - антиправительственная Конституция • попытки ввести градостроительное законодательство: 1927; 1938, 1948, 1962; 1991.
ПРИМЕР «НЕЗОНИРОВАНИЯ» -ХЬЮСТОН (2) Государственный контроль: ü План расположения улиц (Major Street and Thoroughfare Plan, 1943) ≈ генеральный план ü Зоны дополнительных налоговых инвестиций (Tax Increment Reinvestment Zones - TIRZ)
ПРИМЕР «НЕЗОНИРОВАНИЯ» -ХЬЮСТОН (3) Положительные аспекты Отрицательные аспекты Отсутствие жестких ограничений на использование земли является мощным импульсом в строительном и экономическом развитии города Низкое качество городской среды. Отставание сферы социального обслуживания средне- и низкооплачиваемых слоев населения Суммарная площадь офисов (в послевоенные годы) за 9 лет увеличилась более чем в 20 раз • один из самых неблагополучных по уровню онкологических заболеваний в стране; • на начало 1980 -х гг. самый опасный город по уровню смертности от ДТП; • 15 -е место по количеству социального жилья (четвертый город США по численности населения); • 140 -е место среди американских городов по удельной площади парковых территорий; • 500, 000 жителей (24%) находится за чертой бедности.
Семинар «Работа с картой градостроительного зонирования территорий» . На картах представлен фрагмент территории города Нижний Новгород, развитие которой показано в следующих временных рамках: Ситуация на сегодня отражена на карте существующего землепользования; Развитие территории на ближайшую перспективу показано на карте градостроительного зонирования (в первом варианте преимущественно сохраняется существующее положение); Отдаленное будущее территории представлено на фрагменте схемы генерального плана города. Задание: 1) Изучите предложенные картографические материалы и условные обозначения к ним; 2) Оцените плюсы и минусы двух вариантов градостроительного зонирования территории, подумайте какие дополнительные задачи могут возникнуть у публичной власти в процессе реализации каждого из них; 3) Выберите оптимальный на Ваш взгляд вариант градостроительного зонирования.
• ПЗЗ делают более определёнными контуры будущего • То, чего нет в ПЗЗ, никогда не произойдёт
НЕКОТОРЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ «ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ» • Э. К. Трутнев, М. Д. Сафарова Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М. : Дело, 2009. • Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин. Азбука землепользования и застройки. Популярное изложение правил землепользования и застройки города Перми. РЦ «Верно» , 2009, 52 с. • Э. К. Трутнев, Л. Е. Бандорин. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы градостроительной деятельности. М. , Изд-во «Экзамен» , 2008. – 525 с. • Э. К. Трутнев и др. Правовое зонирование города. Введение в проблемы градорегулирования в рыночных условиях. М. : Фонд «Институт экономики города» , 2002. - 102 с. • Э. К. Трутнев и др. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления. Приложения к журналу «Имущественные отношения в РФ» , 2007, выпуски 2 и 3.
Где найти дополнительную информацию Сайт Фонда «Институт экономики города» www. urbaneconomics. ru Сафарова Мария Динаровна guz_gk@mail. ru (495) 363 -50 -47 (тел/факс)
Скачать презентацию Государственный университет Высшая школа урбанистики Дисциплина Правовое регулирование
градостроительное зонирование 2012.pptx