ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ XVI В

ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ XVI В.

Специфические черты развития российского государства в конце XVI в. : доминантная роль государства и его институтов во всех сферах жизни общества, создание системы фактической зависимости от государства всех социальных категорий, включая феодальную верхушку и церковь: выборы высших церковных иерархов проходили только с согласия государя. Принципиальные отличия российской государственности от западноевропейской можно свести к трем: гипертрофированная роль государства, самодержавие и крепостное право.

Социальная структура Верхушка феодальной знати в XVI в. традиционно носила звание бояр, но содержание этого термина принципиально меняется. В узком, легитимном значении этого слова боярин являлся членом Боярской думы, что являлось придворным чином. Вотчина оставалась основной формой земельной собственности, что было закреплено Судебником 1550 г. В зависимости от субъекта владения вотчины делились на дворцовые, государственные, церковные, частновладельческие. По способу приобретения частновладельческие вотчины были родовые, купленные, выслуженные. Владельцы вотчин, в основном бояре и княжата, согласно Уложению о службе 1556 г. , были обязаны служить царю, выставляя, в зависимости от количества и качества земель, вооруженных людей. Иными словами, как и у дворян, их землевладение стало условным.

Социальная структура(продолжение) Значительно были ограничены родовые права на имущество: право выкупа потерянной по разным причинам родовой вотчины ограничивалось 40 годами, сужался круг родственников, имеющих право на выкуп и т. д. В Судебнике 1497 г. появился новый статус жалованной вотчины. Пожалование - сложный комплекс юридических действий: выдача жалованной грамоты, определяющей права и обязанности владельца, запись в приказной книге, публичный отмер земли и др. Вторыми по значимости в феодальной иерархии были дети боярские - термин, закрепившийся почти на два столетия. Речь идет не о возрастных отличиях в среде боярства. В XV в. дети боярские имели равное экономическое и политическое положение с боярами (главное отличие - меньший материальный достаток), но без права участвовать в думе. В XVI в. появляется термин "дети боярские, которые в думе сидят", т. е. те, кто участвует в заседаниях Думы и имеет определенное кормление. Те же, кто в Думе не сидят, получали государево жалованье и относились к неродовитым и наименее престижным группам. Из числа лиц первой категории образовались думные дворяне, второй - многочисленное уездное служилое дворянство.

Социальная структура(продолжение) Дворянство составляло основную часть служилых людей. В их владении были поместные наделы, которые все более увеличивались. В 1548 г. в Тверском уезде, цитадели вотчинного землевладения, поместные земли составили уже 33%, вотчинные - 36%, монастырские - 27%. Расширялись и права поместных владельцев: облегчался принцип наследования, дворяне получили право покупки вотчин и т. п. В 1580 г. было принято решение, запрещающее церкви покупать, брать в заклад вотчины служилых людей, в первую очередь дворян.

Социальная структура(продолжение) Отличительной чертой социального развития России стал рост экономического и политического влияния посадского населения термин, объединяющий торгово-ремесленную верхушку и тягловое (несшее повинности в пользу государства) население городов. Во второй половине XVI в. в стране насчитывалось более 160 городов, в писцовых книгах упоминается 220 ремесленных специальностей. Высшей категорией посадского населения были гости, численность которых не превышала 20 -30 человек. Гости представляли категорию привилегированного русского купечества и получали это звание лично от царя. Каждый гость имел царскую жалованную грамоту, в которой перечислялись его личные права и привилегии. В частности, гости освобождались от подсудности местных властей, за бесчестье (оскорбление) их взимался штраф в 10 раз превышающий аналогичные штрафы в пользу детей боярских, они имели право владеть вотчинами и т. д. Корпорация гостей получала и общие жалованные грамоты. Из их числа назначались думные дьяки. Вторым по значимости объединением богатого купечества была гостиная сотня. Члены ее имели личные жалованные грамоты и общие корпоративные. Подобно гостям, они освобождались от посадского тягла, постоев, подворной повинности, были подсудны только центральной власти, повышенные штрафы защищали их честь. В отличие от гостей звание члена гостиной сотни было наследственным и передавалось всем родственникам, участвующим в совместных торговых сделках.

Социальная структура(продолжение) Основным источником пополнения гостиной сотни были представители суконной сотни - корпорации менее богатых купцов, соответственно имеющих меньше прав и привилегий. Все остальное, так называемое тягловое, население посада: мелкие торговцы, ремесленники, служилые люди и т. п. - объединялось в черные сотни. Члены черных сотен в свою очередь делились на лучших, средних и молодших. Основная часть свободного сельского населения России в XVI в. получила название крестьяне. Этот термин объединял множество прежних понятий: старожильцы, люди волостные, люди тяглые и др. Юридический статус крестьян фиксировался Судебниками 1497 г. и 1550 г. , в которых было закреплено равенство крестьян и низших феодалов в ряде правовых аспектов, из числа крестьян комплектовались судные мужи (участники судопроизводства).

Социальная структура(продолжение) По-прежнему многочисленной были категории зависимого крестьянства: новоприходцы (недавно прибывшие и получившие денежные и натуральные ссуды), половники (работающие за половину урожая), серебреники (работающие за проценты) и др. Процесс закрепления крестьянства в Судебниках 1497 г. и 1550 г. фиксировала статья о христианском отказе, согласно которой крестьянин мог покинуть землю, к которой он был прикреплен, только в Юрьев день, при уплате пожилого: за 1 год житья на земле уплачивается стоимость одной четверти двора. С 1581 г. вводятся заповедные лета, запрещающие в течение определенного срока на ограниченной территории переход крестьян, что явно и грубо нарушало основной закон. В 1597 г. вводится пятилетний срок розыска беглых крестьян.

Центральные органы управления В январе 1547 г. великий государь Иван IV официально венчался на царство и принял титул царь (ранее подобным титулом в России называли базилевсов Византийской империи и ханов Золотой Орды). Обряд принятия титула проходил в Успенском Соборе Кремля. Из рук московского митрополита Макария Иван IV принял шапку Мономаха и другие регалии царской власти. Царь обладал всеми высшими полномочиями государственной власти: законодательной, судебной, исполнительной, военной. Царь являлся наместником бога на земле. Он вступал в свои права через особый обряд, обладал особыми знаками власти, его особа была священна. С принятием нового титула происходит переход от вассалитета к подданству: все подданные независимо от социального положения находились в одинаково подчиненном положении по отношению к царю. Это нашло свое отражение в знаменитой формуле Ивана IV: "Жаловать своих холопов вольны и казнить вольны же".

Центральные органы управления Важнейшим государственным органом управления по- прежнему являлась Боярская дума. Численность думы в XVI в. становится определеннее, при Василии III составляются списки ее членов. В начале века в составе думы было 23 боярина. 6 окольничих, 1 дворецкий, 1 казначей. При Иване Грозном резко уменьшается число бояр и возрастает "худородная" ее часть: он оставил 10 бояр, 1 окольничего, 1 кравчего, 1 казначея и 8 думных дворян (бывшие дети боярские). К концу века общая численность Думы достигла 30 человек. Новым элементом в составе думы были думные дьяки, что было связано и с усложнением рассматриваемых проблем, и с усилением делопроизводства. Часть дел, связанных с деятельностью Посольского, Разрядного, Наместного и других приказов, поручалась дьякам, официально они не являлись членами Думы, но правом голоса обладали. Обычно думных дъяков было три или четыре.

Центральные органы управления В особо важных случаях в состав думы входил Освященный собор - митрополит с епископами, что определялось необходимостью решения проблем, находившихся на стыке государственных и церковных интересов. Вел думу царь, но его присутствие было необязательно. Без его участия решение могло быть окончательным, либо утверждалось царем. По крайней мере два типа решений нуждались в обязательном утверждении царя: местнические дела и наказания за тяжкие преступления. При всем обширном круге вопросов, рассматриваемых думой, главным стало законотворчество. Впервые в Судебнике 1550 г. указывалось, что все новые законы нуждаются в утверждении Боярской думой. Каждый новый закон имел следующую преамбулу: "Царь указал, а бояре приговорили''. Со дня коронации Ивана IV из думы выделяется комната или ближняя, получившая название избранная рада. В ее состав входили князь А. Курбский (давший ей название), князь Д. Курлятев, митрополит Макарий, священник Сильвестр и др. Возглавлял раду А. Адашев - глава Челобитного приказа, фактический координатор правительственной деятельности. Избранная рада явилась творцом всех крупнейших реформ Ивана IV.

Центральные органы управления Наряду с Боярской думой, представительным органом феодальной аристократии и администрации, в XVI в. появляется Земский собор, важнейший институт сословно-представительной монархии. В XVI в. земские соборы созывали четыре раза. Собор созывался по решению царя, в грамотах определялась его численность и социальный состав. Социальный состав участников можно проиллюстрировать на примере собора 1598 г. . Из 474 человек: 99 духовных лиц, 272 - бояр, окольничих, дворян, дъяков; 33 - выборных из городов, 22 гостя, 5 старост и 16 сотников черных сотен, 7 голов стрелецких. На общем собрании участников собора царем или в 1598 г. патриархом зачитывался документ, в котором излагались обсуждаемые вопросы. Собор делился на статьи (сословные категории), члены которых после обсуждения подавали письменное мнение. Боярская дума суммировала мнения, царь утверждал соборный приговор. Собор заседал до тех пор, пока не заканчивал обсуждение вопросов. Судебник 1550 г. не определял легитимность подобных решений, но поскольку последней процедурой было соборное крестоцелование, это означало обязательство исполнять соборный приговор, что имело юридическое значение.

Система приказов Окончательно сложилась система приказов. Теперь приказы функционировали как органы центрального государственного управления с самостоятельными структурными подразделениями и многочисленным административным аппаратом. К концу XVI в. приказное управление охватило все сферы государственного и царского управления. Все приказы можно условно разделить на три типа: 1) общегосударственные отраслевые, 2) территориальные, 3) дворцовые.

Система приказов В отраслевых приказах ведущее место занимали военные. С 1531 г. Разрядный приказ существует как постоянный орган. В его функции входило комплектование, учет поместных войск, распределение денежных и земельных окладов. Из Разрядного приказа после указа 20 сентября 1555 г. вырос Поместный приказ. Разрядный приказ определял статью верстания (определение разряда земельного и денежного жалованья), после чего направлял отписку (решение) в Поместный приказ о выделении новику (новобранцу) установленного количества земли. После выделения оклада списки вносились в даточные книги с обозначением размеров поместий. Основной окладной единицей было 150 десятин земли, с большего количества вотчинники и помещики выставляли соразмерное количество вооруженных людей. В зависимости от присваиваемого чина служилый получал оклад, в зависимости от продолжительности и исправности службы - придачу. В круг вопросов Поместного приказа входили также составление всех учетных документов, выдача жалованных грамот, тяжбы по земельным вопросам. Владельцы вотчин и поместий именовались служилые по отечеству, их служба была наследственной. С 1555 г. появилась новая категория - служилые по прибору, получавшие за службу денежную и натуральную оплату. С их появлением связано создание новых приказов.

Система приказов В 1571 г. возникает Стрелецкий приказ, руководивший новыми регулярными стрелецкими полками, созданными на базе отрядов пищальников. С 1577 г. образуется Пушкарский приказ, в ведении которого находилась выделенная в отдельный вид войск артиллерия (наряд). Кроме того, вместе с приказом Каменных дел (учрежден в 1584 г. ), Пушкарский приказ занимался строительством укреплений, военно-инженерных сооружений. Арсеналом государства был Оружейный приказ, а изготовлением холодного и огнестрельного оружия занимался Бронный приказ (1573 г. ). Огромную роль в управлении страной по-прежнему играл Казенный приказ, формально образованный в 1512 г. Даже после выделения из состава Казенного двора отраслевых приказов именно он выполнял роль координирующего органа. Усложнение системы международных отношений привело к созданию Посольского приказа, который вел дипломатическую переписку, организовывал прием посольств, переговоры.

Система приказов Расширение почтовой и транспортной службы способствовало созданию в 1574 г. Ямского приказа. Задачи фискального характера выполнял приказ Большого прихода. Он занимался сбором общегосударственных прямых и косвенных налогов. Приказ Большой казны, сформированный во время царствования Ивана Грозного, занимался сбором доходов с тех уездов, которые не были подчинены другим приказам, в его ведении находились все корпорации купцов. Ему был подчинен денежный двор, на котором чеканились деньги. Сбор доходов, имевших местный характер, и выдача жалованья служилым людям были прерогативой четвертей (четей) - приказов, возникших после 1555 г. для сбора кормленого откупа (выкуп за ликвидированные кормления) и иных местных налогов. Охраной правопорядка и судопроизводством занимались Разбойный, Земский, Холопий приказы.

Система приказов Разбойный приказ не только отвечал за розыск, поимку и наказание преступников, но утверждал и контролировал деятельность уездных органов (губных старост). Земский приказ (1654 г. ) имел более обширные функции, но только на территории Москвы: охрана городского порядка, тушение пожаров, благоустройство, борьба с корчемством, распутством, азартными играми. Холопий приказ (1571 г. ) ведал судом кабальных холопов, организовывал вместе с местными властями розыск беглых. Контрольные, а позже и кассационные судебные функции выполнял Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. В этот приказ поступали все жалобы на имя царя, где их рассматривали. Наиболее важные направлялись на рассмотрение царя, все остальные передавались в соответствующие приказы. Поскольку челобитные в основной массе опротестовывали решения должностных лиц и государственных учреждений, роль Челобитного приказа как контрольного органа в системе управления возрастала.

Территориальные и дворцовые приказы К территориальным приказам, образованным в основном в 90 -е годы, относились Владимирский, Галицкий, Московский, Димитровский, Костромской, Новгородский, Казанский. В их компетенцию входил сбор налогов, управление и судопроизводство служилых людей. В системе дворцовых приказов важную роль играл приказ Большого дворца. Функциональные обязанности его заключались в обеспечении всем необходимым царского двора и контроле за личной казной государя. Кроме того, этому приказу подчинялись Житный (ведал житными дворами, в которых хранился хлеб на случай неурожая), Хлебный (поставлял в Москву хлеб с царских пашен), Сытный и Кормовой (занимались поставками продовольствия и спиртных напитков ко двору) приказы. В 1548 г. в него вошел Конюшенный приказ, занимавшийся комплектованием конных войск, поставкой лошадей в дворянскую конницу и т. п. Ловчий приказ занимался организацией царской охоты. Возглавлял его ловчий - придворный чин, введенный в 1509 г. В XVII в. организацией охоты занимался конюшенный приказ. Сокольничий приказ организован в 1550 г. с учреждением чина сокольничего, занимался организацией соколиной охоты. Постельничий приказ отвечал за все относившееся к царской постели. Должность постельничего была исключительно важна, поскольку у него хранилась печать "для скорых и тайных царских дел". В Постельничий приказ входила Мастерская палата, отвечающая за дворцовые помещения, гардероб и личную канцелярию царя.

Управление приказами Приказом руководил боярин или окольничий, помощниками были стольники (дворцовый чин, упоминающийся после думного дьяка и перед стряпчим; решением царя стольники назначались в приказы, выполняли иные поручения) или дворяне. Делопроизводством занимались дьяки и подьячие. Кроме того, в штате приказов были для выполнения различных поручений дети боярские, недельщики, деньщики, пушкари и др. Обязанности приказов не были четко регламентированы, судебная власть не была отделена от административной. Канцелярии приказов делились на повытья и столы, занимающиеся делами или определенными аспектами управления. Жалобы на решения приказов направлялись в Челобитный приказ, наиболее важные из них рассматривались Боярской думой и царем. По особому решению царя дела отдельных приказов подвергались ревизиям, но это было в исключительных случаях.

Служебная иерархия Расширение системы управления способствовало регламентации служебной иерархии служилых людей. В XVI в. существовали три группы чинов: 1) думные - бояре, окольничие, думные дворяне, думные дьяки; 2) служилые московские - стольники, стряпчие, дворяне московские, жильцы; 3) городовые (уездные) - дворяне выборные, дети боярские дворовые и дети боярские городовые. Важнейшим принципом получения чинов и должностей являлось местничество. Фиксирование генеалогического состава системы управления завершилось в середине века составлением государева родословца и разрядной книги, в которой учитывались все прецеденты, связанные с изменениями в местнических отношениях. Уездное служилое дворянство учитывалось в местных документах.

Местные органы управления В XVI в. система кормлений стала вызывать все больше нареканий как со стороны населения, так и со стороны центральной власти. Коррупция и взяточничество процветали повсеместно, по оценке современников того периода примерно половина финансовых средств не поступала в казну, а оставалась у местной администрации. Уже в Судебнике 1497 г. осуждались и карались посулы (взятки), особенно посулы должностным лицам. В Судебнике 1550 г. была определена группа должностных преступлений и преступлений против порядка управления и суда: уже известные посулы, вынесение заведомо неправильного решения и казнокрадство. Получила распространение практика, когда после окончания кормления все потерпевшие от произвола могли обратиться в суд, причем бывший кормленщик уже выступал как простой гражданский ответчик и очень часто бывшие правители были вынуждены оплачивать не только судебные иски, но и все судебные пошлины. Однако все эти меры были малодейственны.

Губная реформа Для повышения эффективности управления в 1539 - 1541 гг. началось проведение губной реформы. С 1555 г. губные органы были введены повсеместно. Губа - территориальная единица, в пределах которой действовала юрисдикция губного старосты. В первой половине XVI в. губа в основном совпадала с волостью, иногда с отдельным посадом или селом. К концу века губа большей частью охватывала территорию уезда, а иногда и нескольких. Губное правление вводилось на основании пожалованной губной грамоты, которая предоставляла жителям данной территории право преследовать и судить преступников. В ведение губных органов передавались лихие дела (наиболее тяжкие преступления): разбой, душегубство (убийство), особые виды татьбы (воровства), поджог, тем самым резко уменьшалась компетенция кормленщиков. Возглавляли новые судебно-полицейские органы губные старосты, избиравшиеся на уездном съезде служилых людей из числа дворян и детей боярских. Их помощниками были губные целовальники, которых выбирало тягловое население, посадское и земское. Население волостей, станов, посадов и сел в помощь старостам выбирало сотских, пятидесятских и десятских, обязанных поддерживать правопорядок в своих участках.

Губная реформа Все судопроизводство велось в губной избе, которая была в уездном городе. Население было обязано обеспечить избу всем необходимым: дровами, свечами, перьями и т. д. Губной дьяк вел все делопроизводство, эта должность была также выборной. Губные дьяки и целовальники допускались к работе только после принесения присяги в Разбойном приходе, причем ни дьяк ни целовальник не отвечали за действия губного старосты. Губные органы создавались и в церковных землях. Во владениях Троице-Сергиевого монастыря, рассеянных по 22 уездам, были монастырские губные избы с выборным правлением и губным старостой из монастырских служивых людей. Успешная реализация губной реформы предопределила полную ликвидацию системы кормлений.

Земская реформа В 1551 г. была предпринята первая попытка полного упразднения кормленщиков, в 1552 г. Боярская дума поддержала эту идею. В 1555 г. был издан указ о ликвидации кормлений и повсеместном введении земского самоуправления. Земская реформа проводилась в основном на территории проживания черносошных и дворцовых крестьян и посадского населения. Нового территориального деления не произошло, земские органы создавались в прежних территориальных единицах - стан, волость, город, слобода. Только в Поморье земства создавались в границах уездов. В каждой территориальной единице избирался излюбленный голова, позже получивший название земский староста. В помощь старостам избирали целовальников, окладчиков, верных голов.

Земская реформа Главными обязанностями земских старост было судопроизводство, раскладка и сбор податей. В судопроизводство земских старост входили гражданские и незначительные уголовные дела. На территориях, где не было губных старост, лихие дела были также в ведении земских старост. Злоупотребления земских старост в судебных делах наказывались смертной казнью с конфискацией имущества. Прямые налоги, в частности, кормленый откуп, собирали старосты, косвенные - целовальники и верные (давшие присягу) головы. В случае недобора податей, несобранная часть удваивалась и выплачивалась из собственных средств, при их нехватке доплачивали избиратели. Делопроизводство велось в земской избе, им занимался выборный земский дьяк. Земский староста выбирался на неопределенный срок, за свою службу он получал право землевладения. Губная и земская реформа завершили процесс создания системы сословно-представительных органов. Необходимо отметить, что единого законодательства, обобщающего права и регламентирующего обязанности и подчиненность губных и земских органов, так и не было создано.