ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА Злоупотребление доминирующим положением Начальник Правового управления ФАС России А. В. Молчанов
Основные концепции США Статья 2 Акта Шермана 1980 года запрещает монополизацию или попытку монополизации товарного рынка или его части. Доминирование как таковое рассматривается американским законодательством в качестве источника воздействия на структуру рынка. Американское право в некоторых случаях предусматривает санкции для предприятий, лишь занимающих доминирующее положение, но не злоупотребляющих им. В 1940 -х годах американскими судами были разработаны стандарты применения запрета на полную или частичную монополизацию спроса или предложения. Стандарты устанавливают, что незаконным может быть признано только монопольное положение на рынке хозяйствующих субъектов, обладающих рыночной властью и использующих ее для того, чтобы создавать препятствия деятельности своих конкурентов на рынке. 2
Основные концепции Теория Гарвардской школы Реальная политики защиты конкуренции имеет своей целью обеспечить «эффективную конкуренцию» . Нормальным состоянием потенциально конкурентного рынка может быть монополия или олигополия, если они являются наиболее эффективными естественным образом. Необходимо государственное регулирование, позволяющее ослабить «рыночные силы» . Теория Чикагской школы Предпринимательский успех есть следствие спонтанной экономической эффективности, поэтому монополии и доминирующие субъекты могут возникать именно как результат экономической эффективности. Прежде, чем направлять ресурсы на борьбу с монополиями, необходимо задаться вопросом об эффективности таких мер. 3
Основные концепции Евросоюз Статья 102 Римского договора: «Запрещается злоупотребление доминирующим положением одним или несколькими предприятиями на внутреннем рынке или на его существенной части, поскольку такое злоупотребление несовместимо с внутренним рынком и может угрожать торговле между государствами – участниками» . Решение Суда Европейского союза по делу Hoffman-La Roche от 13. 02. 1979: «… доминирующее положение связано с ситуацией, в которой предприятие удерживает экономическую власть, которая позволяет ему препятствовать поддержанию эффективной конкуренции на соответствующем рынке, поскольку дает такому предприятию возможность действовать в значительной степени независимо от конкурентов, клиентов и потребителей» . 4
Доминирование на рынке. Общие правила Доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Качественный критерий Оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара Устранять с этого товарного рынка других хоз. субъектов Затруднять доступ на товарный рынок другим хоз. субъектам Количественный критерий Доля на рынке более 50 % Коллективное доминирование Доля на рынке менее 50 %, но более 35% Специальные правила (20% финансовые организации) 5
Правила доказывания доминирования Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации): 1)Презумпция «доминирования» - субъект естественной монополии на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии; - доля на рынке превышает 50 %, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим; 2) Презумпция «не доминирования» доля на рынке составляет менее чем 50 %, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из: -неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, -относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, -возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов; -либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок. 6
Правила доказывания доминирования "Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16. 03. 2016) 6. Управляющая организация не может быть признана занимающей доминирующее положение на рынке оказания услуг по управлению многоквартирным домом в отношении лиц, с которыми заключен договор управления многоквартирным домом, лишь по причине заключения данного договора. 7. Осуществление организацией деятельности с нарушением установленного порядка (например, в отсутствие лицензии или иного разрешения) не препятствует признанию такой организации занимающей доминирующее положение на соответствующем товарном рынке. 7
Злоупотребление доминирующим положением Злоупотребление доминированием Совершение хозяйствующим субъектом действий (бездействий) Доминирующее положение Объективная взаимосвязь всех элементов Наступление или возможность наступления негативных последствий 8
Злоупотребление доминирующим положением Постановление Пленума ВАС РФ от 30. 06. 2008 N 30 (ред. от 14. 10. 2010) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" ü Исходя из системного толкования положений статьи 10 ГК РФ и статей 3 и 10 Закона о защите конкуренции для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц. ü оценивая такие действия (бездействие) как злоупотребление доминирующим положением, следует учитывать положения статьи 10 ГК РФ, части 2 статьи 10, части 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции, в частности, определять, были совершены данные действия в допустимых пределах осуществления гражданских прав либо ими налагаются на контрагентов неразумные ограничения или ставятся необоснованные условия реализации контрагентами своих прав. ü В отношении действий (бездействия), прямо поименованных в части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, наличие или угроза наступления соответствующих последствий предполагается и не требует доказывания. 9
Злоупотребление доминирующим положением Статья 10 Гражданского кодекса РФ: Не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке. следует отличать: а) злоупотребление доминирующим положением, если конкретная форма реализации гражданских прав хозяйствующего субъекта связана с его доминирующим положением; б) осуществление субъектом, занимающим доминирующее положение, злоупотребления правом при осуществлении своих прав вне связи с доминирующим положением. Квалификация действий как злоупотребления доминирующим положением или злоупотребления правом различается применяемыми защитными мерами ответственности. 10
Злоупотребление доминирующим положением Постановление Президиума ВАС РФ от 05. 04. 2011 N 14185/10 по делу № А 40125814/09. «… действия хозяйствующих субъектов, результатом которых является или может являться ущемление интересов других лиц, не могут быть признаны злоупотреблением доминирующим положением, если на возможность совершения таких действий прямо указано в нормативном акте, регулирующем соответствующую сферу» . Определение Верховного суда РФ от 04. 07. 2016 № 301 -КГ 16 -1511 по делу №А 82 -777/2015 «… само по себе нарушение Правил оказания услуг почтовой связи в отношении конкретного пользователя услуг почтовой связи – без учета целей Закона о защите конкуренции, без установления обстоятельств, свидетельствующих о нарушении оператором почтовой связи при ненадлежащем оказании услуг почтовой связи норм антимонопольного законодательства, которое обусловлено именно злоупотреблением им своим доминирующим положением, имеет антиконкурентную направленность, привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц и, соответственно, требует принятия мер антимонопольного регулирования – не является нарушением антимонопольного законодательства» . . 11
Злоупотребление доминирующим положением Постановление Пленума ВАС РФ от 30. 06. 2008 N 30 Требования антимонопольного законодательства применяются к гражданско-правовым отношениям. Это означает, в частности, что не подлежит признанию недействительным решение или предписание антимонопольного органа только на основании квалификации соответствующих правоотношений как гражданско-правовых. Определение Конституционного Суда РФ от 29. 01. 2015 № 185 -О В части 1 данной статьи называются наиболее распространенные виды злоупотреблений доминирующим положением, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, а также ущемление интересов других лиц. При этом из содержания данной нормы следует, что в ней приведен лишь примерный общий перечень запрещенных действий, а соответственно, он носит открытый характер. Это позволяет государственному органу квалифицировать и другие действия хозяйствующих субъектов как злоупотребление доминирующим положением на рынке. Определение ВС РФ от 11. 06. 2015 по делу А 15 -3956/2013 Спор двух хозяйствующих субъектов, каждый из которых занимает доминирующее положение на соответствующем товарном рынке, не должен иметь в качестве последствия угрозу причинения вреда добросовестным абонентам, независимо от наличия либо отсутствия соглашения об обеспечении подачи топливно-энергетических ресурсов. 12
Доминирование на рынке Исключена возможность признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого не превышает 35 %, кроме случаев коллективного доминирования 1 2 Уточнения в статье 10 Закона о защите конкуренции Запрещается злоупотребление доминирующим положением , если результатом является или может ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности результатом является или может ущемление интересов неопределенного круга потребителей результатом является или может являться недопущение, ограничение устранение конкуренции 13
Доминирование на рынке 3 4 Полномочия Правительства РФ устанавливать Правила недискриминационного доступа расширены Субъект занимает доминирующее положение и не является СЕМ Доля субъекта на товарном рынке составляет более 70% Факт злоупотребления доминированием установлен вступившим в силу решением ФАС Совокупность условий Правила недискриминационного доступа к услугам финансовых организаций утверждаются ФАС по согласованию с ЦБ РФ 14
Доминирование ( «антикризис» - ФЗ № 264 -ФЗ) 1 2 Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта - юридического лица, учредителем (участником) которого являются одно физическое лицо (в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя) или несколько физических лиц, если выручка от реализации товаров за последний календарный год такого хозяйствующего субъекта не превышает четыреста миллионов рублей Не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта - индивидуального предпринимателя, не входящего в группу лиц с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 9, если выручка от реализации товаров такого хозяйствующего субъекта - индивидуального предпринимателя за последний календарный год не превышает четыреста миллионов рублей 15
Предупреждения Предупреждение – является по своей природе превентивным механизмом, инструментом антимонопольного воздействия, направленным на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства. üСтатья 391 Закона о защите конкуренции; üПриказ ФАС России от 22. 01. 2016 N 57/16 "Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства; üРекомендации по порядку применения статьи 391 Федерального закона от 26. 07. 2006 г. № 135 -ФЗ «О защите конкуренции» (письмо ФАС России от 30. 08. 2016 № ИА/59698/16) 16
Обязательность выдачи предупреждения ü пункта 3 части 1 статьи 10 (навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него и не относящихся к предмету договора), ü пункта 5 части 1 статьи 10 (экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора) ü пункта 6 части 1 статьи 10 (экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен доминирующим хозяйствующим субъектом), ü пункта 8 части 1 статьи 10 (создание дискриминационных условий доминирующим хозяйствующим субъектом), ü ü статьи 141 (запрет на недобросовестную конкуренцию путем дискредитации), статьи 142 (запрет на недобросовестную конкуренцию путем введения в заблуждение), статьи 143 (запрет на недобросовестную конкуренцию путем некорректного сравнения), статьи 147 (запрет на недобросовестную конкуренцию, связанную с незаконным получением, использованием, разглашением информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну), ü статьи 148 (запрет на иные формы недобросовестной конкуренции), ü статьи 15 (запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, органов и организаций, осуществляющих их функции, организация, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг). 17
Предупреждения Статья 391 Закона о защите конкуренции 2. …. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14. 1, 14. 2, 14. 3, 14. 7, 14. 8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается. 7. При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. 18
Предупреждения практика Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 31. 03. 2016 по делу № А 82 -2591/2015 Обстоятельства: Антимонопольный орган признал нарушением ч. 1 ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции" действия газораспределительной компании по неправомерному возложению на граждан обязанности по строительству газораспределительных сетей за границами их земельных участков. Решение: Требование удовлетворено, поскольку антимонопольный орган возбудил дело и принял решение, не выдав хозяйствующему субъекту предупреждение. Комментарий: фактически рассматриваемые действия подпадали под действие п. 3 ч. 1 ст. 10 Закон о защите конкуренции. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21. 12. 2015 по делу № А 75 -3234/2015 Обстоятельства: Оспариваемым решением действия общества, выразившиеся в отказе в технологическом присоединении потребителей третьего лица к электрическим сетям, признаны нарушившими ФЗ "О защите конкуренции", но в связи с добровольным устранением нарушений антимонопольного законодательства производство по делу прекращено. Решение: Требование удовлетворено, поскольку антимонопольным органом не соблюдена процедура возбуждения дела. Комментарий: не рассмотрев по существу заявленное обществом ходатайство о продлении срока исполнения предупреждения, управление возбудило в отношении общества дело. Мотивы, по которым названное ходатайство было отклонено, в оспариваемом решении не приведены, оценка изложенным в нем доводам общества, не дана. 19
Предупреждения Статья 391 Закона о защите конкуренции 4. Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на: - прекращение нарушения антимонопольного законодательства, - устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, - устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. 20
Предупреждения I. ü ü ü ü Важность соблюдения формальных требований: форма предупреждений обязательно должна соответствовать форме, утвержденной Порядком № 57/16; название акта должно быть единообразным «предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства» ; необходимо четко раскрывать в тексте предупреждения суть нарушения, не ограничиваться поверхностными формулировками (нарушение выявлено в ходе проверки по заявлению и т. д. ); в предупреждениях обязательно должен быть указан срок их исполнения, также он должен быть разумным и соразмерным; предупреждения должны содержать квалификацию в соответствии с частью 2 статьи 391 Закона о защите конкуренции; предупреждения подлежат направлению только в адрес лиц, совершивших то или иное нарушение антимонопольного законодательства, Законом о защите конкуренции не предусмотрено, что предупреждение необходимо направлять в адрес других лиц для сведения; необходимость указания адреса лица, которому выдается предупреждение; 21
Предупреждения II. Важность соблюдения содержательных требований: üсодержание предупреждений должно быть кратким, четким и обоснованным и обязательно включать в себя перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения; üпредупреждения должны быть исполнимыми; ü- ходе в анализа предупреждений выявлены были следующие недопустимые формулировки: «путем совершения иных действий» , «путем проведения разъяснительной беседы» , «впредь не допускать такое нарушение» , «не допускать фактов заключения договоров и не финансировать работы без соблюдения процедуры, предусмотренной законодательством о контрактной системе в будущем» , «впредь не наделять хозяйствующих субъектов полномочиями органов власти» , «о необходимости приведения правовых актов органов (организаций) в соответствие с законодательством» (без указания конкретных положений данных правовых актов), также недопустимо указывать на принятия мер организационного характера: «ознакомить сотрудников» , «провести разъяснительные работы» . 22
Содержание предупреждения Выводы судебной практики по предписаниям, которые относимы к содержанию предупреждений Определение ВАС РФ от 10. 02. 2014 N ВАС-16263/13 по делу N А 06 -7113/2012 Предписание антимонопольного органа должно обладать правовосстановительной функцией и быть направленным на защиту гражданских прав в административном порядке. Полномочие антимонопольного органа по превенции нарушений антимонопольного законодательства не должно умалять свободу экономической деятельности, закрепленную в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации (часть 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации), подавлять экономическую самостоятельность, необоснованно препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности и чрезмерно ограничивать права участников гражданских правоотношений. Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16. 03. 2016) 16. Предписание, вынесенное антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, может содержать требования, направленные на недопущение в будущем действий, аналогичных выявленному нарушению. Выдача общего предписания на будущее время без указания вида действий, которые должен совершить или не совершать хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, не отвечает требованиям определенности и законности и может привести к вторжению в различные виды хозяйственной деятельности лица, в отношении которого такое предписание вынесено. 23
Анализ рынка и пределы доказывания Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16. 03. 2016) Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39. 1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения. 24
Анализ рынка и пределы доказывания ü Полнота и этапы проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке определены в пункте 1. 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции (Приказ ФАС России от 28. 04. 2010 N 220 (ред. от 20. 07. 2016). ü По делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 10 Закона о защите конкуренции субъектом естественной монополии на рынке, функционирующем в условиях естественной монополии, обзор состояния конкурентной среды на товарном рынке должен включать меньшее количество этапов, выполняется в виде обзора состояния конкуренции, а по итогам такого обзора в соответствии с пунктом 11. 3 Порядка проведения анализа состояния конкуренции составляется краткое описание полученных результатов (краткий отчет (обзор) об исследовании товарного рынка). ü При проведении анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитных организаций при осуществлении ими банковских операций антимонопольным органам следует учитывать особенности проведения данного анализа, установленные приказом ФАС России от 26. 08. 2012 № 433. ü При выдаче предупреждения по признакам нарушений статьи 15 или статей 141, 142, 143, 157, 148 анализ состояния конкуренции не проводится, но обязательно установление признаков нарушения. Письмо ФАС России от 27. 07. 2016 № ЦА/51413/16 25
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ! www. fas. gov. ru FAS-book rus_fas
Скачать презентацию ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА Злоупотребление доминирующим положением Начальник Правового
a021c21e386d4addbb1e166567c33983.ppt