EL CONCEPTO DE SUBVENCIÓN Y SUS EXCLUSIONES INSTITUTO

“EL CONCEPTO DE SUBVENCIÓN Y SUS EXCLUSIONES” INSTITUTO VASCO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SAN SEBASTIÁN, MAYO 2005.

ASPECTOS DOGMÁTICOS u u u Se especula sobre su naturaleza jurídica: (a) Medida de Fomento Administrativo; (b) Donación modal ad causam futura: Art. 647 C. C; (c) Forma de intervención de los Poderes Públicos, etc. Medida de gasto público con escasa regulación (Arts. 81 y 82 TRLGP). Se enmarca en el reciente impulso al Derecho del Gasto Público y al Derecho Presupuestario. Se nutre de una doble vertiente: Derecho Administrativo y Derecho Financiero. Bobbio habla del “Derecho Promocional” y de la relación entre estructura y función. Normas que no tienen una estructura jurídica adecuada a la función que deben cumplir.

CONCEPTO LEGAL u u u Toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos del art. 3 de la LGS, a favor de personas públicas o privadas, cuando cumpla los siguientes requisitos: La entrega se realice sin contraprestación. Esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, ejecución de un proyecto, realización de una actividad, adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por realizar, o la concurrencia de una situación. El beneficiario cumpla las obligaciones fijadas. Su objeto sea el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o promoción de un fin público.

FALTA DE COINCIDENCIA u u u La definición de la LGS no coincide con las previstas a nivel autonómico: Así por ejemplo, en Asturias se incluían tanto las ayudas dinerarias como las no dinerarias y en Canarias se diferenciaba entre subvenciones (fomento) y ayudas (en razón de estado, hecho o situación). El Capt. I del Título Preliminar constituye Legislación básica (de cabecera) de manera tal que las normas autonómicas permanecerán en vigor en la medida que no contradigan lo que ahí se establece. Se aplica a todas las subvenciones otorgadas por la Administración Pública, quedando excluidas las concedidas por el Sector Privado.

NORMATIVA AUTONÓMICA La mayoría de las CC. AA regula el tema en sus normas económicas-presupuestarias. Se trata de preceptos genéricos: Valencia, Aragón, Castilla y León, Cantabria, Cataluña. u Otras veces se regulan en Reglamentos específicos sobre el procedimiento de concesión: Extremadura, Andalucía, La Rioja, Canarias, Castilla la Mancha, etc. u Finalmente, algunas CC. AA cuentan con normativa específica de rango legal: Baleares, Madrid o Navarra. u

DISPOSICIONES DINERARIAS u u Se requiere atribución o desplazamiento patrimonial de fondos públicos. Elemento diferenciador de otro tipo de ayudas en las que existe ventaja cuantificable pero no desplazamiento de fondos. Se excluyen las entregas de bienes y derechos, esto es, donaciones en especie (reguladas por el art. 145 LPAP) Disposición Adicional V: excepción tratándose de bienes, derechos y servicios adquiridos con la exclusiva finalidad de entregarlos a terceros. No es legislación básica; las CC. AA. reconducen tales compras a su legislación sobre patrimonio o sobre contratos administrativos.

INEXISTENCIA DE CONTRAPRESTACIÓN (I) La gratuidad de la entrega se conecta con al concepto de “liberalidad” (donación modal regulada por el Cdgo. Civil). u Ánimo de liberalidad impensable en la Administración Pública por ser contrario a sus fines. El interés público y el animus donandi (propio de la liberalidad pura) son incompatibles. u Peligroso trasladar conceptos de Dcho. Privado a una materia de Dcho. Público. Resultado inaceptable: infracciones y sanciones. u

INEXISTENCIA DE CONTRAPRESTACIÓN (II) u u No hay entrega gratuita (terminología RD 2225/1993 de concesión de subvenciones) sino entrega no devolutiva siempre que se cumplan las finalidades La entrega no es desinteresada sino condicional al cumplimiento de su finalidad. No hay gratuidad Permite diferenciarla de otro tipo de ayudas como la figura crediticia o los avales del Estado. Disposición Adicional VI concordante con el art. 4 (h) LGS excluye el crédito oficial salvo cuando la Administración subvencione todo o parte de los intereses u otras contraprestaciones (se rigen por su propia normativa y supletoriamente la LGS).

PARA EL CUMPLIMIENTO DE UNA FINALIDAD (I) u u Finalidades de fomento y promoción relativas al interés social o de utilidad pública. Subvenire: “ayudar a algo”. Característica fundamental. No cualquier finalidad de pública sino aquellas que interesa potenciar. ¿Cómo se determinan los fines a subvencionar? . Punto muerto. Discrecional en la elección. Requiere delimitar conceptos: “utilidad pública”, “interés social”, “interés general. Ponderación de valores y equilibrio de principios. Solo hay límites negativos: competencias del Ente otorgante, suficiencia, y criterios de igualdad. Pautas claras: Art. 8 Plan estratégico.

PARA EL CUMPLIMIENTO DE UNA FINALIDAD (II) u u La LGS excluye los Beneficios Fiscales. Criticable: medidas de gasto fiscal (Surrey: Tax Expenditures). Son subvenciones camufladas (Alemania: Tipke, Lang, Birk). Disposiciones sustituibles (Thurony: Israel). Dificultades. Prestaciones sociales, indemnizatorias, y asistenciales. Gasto social redistributivo. El perceptor no se obliga y no se pretende fomentar ni estimular. Se excluye: pensiones contributivas, no contributivas, asistenciales en el extranjero, minusválidos, Sida, Síndrome Tóxico, Hepatitis C, actos de terrorismo, pensiones de guerra, pensiones del Sistema de clases pasivas.

TRANSFERENCIAS (I) Concepto económico: PGC y Art. 52 LG Presupuestaria. u Falsas subvenciones: internas o interadministrativas no afectas a una finalidad específica o determinada. u Financian globalmente la actividad del perceptor. Basta inclusión LPGE. En Madrid se las diferencia según estén o no afectas a fines concretos. u Encubren dotaciones presupuestarias para asegurar suficiencia financiera del perceptor (subvenciones-dotación). u

TRANSFERENCIAS (II) Régimen distinto. Sin concurrencia pública, convocatoria previa, ni obligación de justificar documentalmente su aplicación. Basta acreditar el ingreso. Francia las excluye del concepto (Hertzog) u Subvención equivale a gasto de transferencia. Supra-concepto que incluye no sólo subvenciones sino transferencias del Estado a O. A. , CC. AA. , CC. LL. , Entes públicos y privados, al exterior, etc. u Subvenciones-dotación sólo formalmente (STC 13/1992 de 6 de febrero). u

TRANSFERENCIAS (III) u (a) (b) (c) El concepto de subvención no incluye: Aportes dinerarios entre Administraciones distintas. Aportes entre Administraciones y Organismos Públicos dependientes para financiar globalmente sus actividades en el marco de sus competencias. Aplicar sus normas reguladoras. Aportes dinerarios tales como cuotas pagadas por la Administración Local a Asociaciones cubiertas por la Disposición Adicional V LBRL (Federación española de Municipios y Provincias). Se rigen por sus Estatutos.

CUMPLIMIENTO DEL OBJETIVO, PROYECTO, COMPORTAMIENTO Carácter condicional por la finalidad promocional que persiguen. u Debe existir correspondencia entre la actividad subvencionada y la entrega de los fondos. u Comportamientos ya realizados o por realizar. Estimular que se sigan haciendo (recompensa) o que se hagan (proteger, incrementar, dar a conocer, auxiliar, promover, etc. ). u Concesión sometida al cumplimiento de obligaciones formales y materiales. u

SUBVENCIONES ELECTORALES u u Transparencia e igualdad en el proceso electoral: Ley Orgánica 5/1985 de 19 de junio. Gastos por concurrir a elecciones al Congreso de Diputados, Senado, Parlamento Europeo y Municipales. Gastos declarados y fiscalizados por el Tribunal de Cuentas. No proceden estas subvenciones cuando se incurra en las conductas previstas para ilegalizar partidos políticos, apreciadas y valoradas de acuerdo a la Ley Orgánica 6/2002 de 27 de junio. Tampoco cuando se incluya personas condenadas por Sentencia (incluso no firme) por delitos contra las Inst. del Estado, salvo repudio público.

SUBVENCIONES A PARTIDOS POLÍTICOS u u Se trata de subvenciones anuales incluidas en los PGE. Se conceden según escaños y votos obtenidos para gastos ordinarios, seguridad, etc. Se rigen por Ley Orgánica 3/1997 de 2 de julio sobre Financiación de Partidos y Ley Orgánica 6/2002 de 27 de junio de Partidos Políticos. Tienen fuentes de financiación pública y privada. Entre las primeras se encuentran las subvenciones electorales, a partidos políticos y grupos parlamentarios. Incompatibles con cualquier otra ayuda económica de los PGE. Fiscaliza el Tribunal de Cuentas. Seis meses después de cada ejercicio deben presentar su contabilidad detallada y documentada.

SUBVENCIONES A GRUPOS PARLAMENTARIOS u u u Se regulan por el Reglamento del Congreso de los Diputados de 10 de febrero de 1982 y Reglamento del Senado (Texto Refundido de 3 de mayo de 1994). Subvención con parte fija (idéntica) y variable según el número de escaños. Las cuantías de la subvención se fijan por la Mesa de la Cámara en los límites de su asignación presupuestaria. Grupo: al menos 15 Diputados y/o 10 Senadores. También los Diputados con al menos 5 escaños y el 5% de los votos emitidos a nivel nacional. La contabilidad se pondrá a disposición de cada Mesa siempre que la pidan.

BALEARES u u u La Ley 6/2004 de 23 de diciembre excluye: (a) Aportaciones dinerarias vinculadas a planes, programas o Convenios de colaboración formalizados según la legislación sobre el régimen jurídico de las Adm. Públicas. (b) Prestaciones autonómicas complementarias a las prestaciones del Art. 2. 4 LGS. (c) Bonificaciones para usuarios de bienes de dominio público o servicios públicos, aplicables en los precios. (d) Aportaciones a entidades autónomas, empresas públicas, consorcios sometidos al ordenamiento autonómico y fundaciones del Sector Público autonómico para financiarlos. Se rigen por su normativa específica.

PREMIOS Y AYUDAS EXCLUÍDOS u u Premios otorgados sin previa solicitud del beneficiario. La inclusión sería inadecuada. Premios educativos, culturales, científicos, o de otra naturaleza. Tendrán un régimen especial ajustado a la LGS que se fijará reglamentariamente. Pendiente. Ayudas por declaraciones de impacto ambiental. Aportaciones de AENA, Barajas, etc. para resarcir daños y favorecer el aislamiento acústico. Resolución 04/09/98 de la Dirección General de Evaluación ambiental. Ayudas otorgadas al amparo de la Ley del Ruido 3/2003 de 17 de noviembre y Ley Gallega 7/1997 de 11 de agosto de contaminación acústica.

COOPERACIÓN ESTATAL PARA INVERSIONES ENTES LOCALES u u u Se trata de excepciones al Principio de publicidad y concurrencia. Ejecución de planes previamente aprobados por la Administración: 1. Aportes a proyectos singulares tanto locales como urbanos. 2. Intervenciones de la UE cofinanciadas por Programas de Cooperación. 3. Obras de mejora y conservación de la red viaria de titularidad de las Diputaciones. Se rigen por Real Decreto 835/ 2003 de 27 de junio y por su normativa específica. La LGS tiene carácter supletorio.

AYUDAS MINERÍA DEL CARBÓN Y PLAN PYME u u u Estamos ante ayudas estatales. No constituye legislación básica. Supletoriamente la LGS. Ayudas mineras reguladas por Real Decreto 2020/1997 de 26 de diciembre y Reglamento 1407/2002 de 23 de julio. Las concede el Instituto de Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo alternativo de las Comarcas Mineras. Políticas específicas. Ayudas del plan de consolidación y competitividad PYME reguladas por Real Decreto 582/2001 de junio y Reglamento 70/2001 de 12 de enero. Admiten la subcontratación aportando una simple “relación” de contratos celebrados sin necesidad de la autorización previa

INCENTIVOS REGIONALES u u También son ayudas estatales y no estamos ante legislación básica. Son planes sectoriales. Se regulan extensamente en la Ley 50/1985 de 27 de diciembre y en el Real Decreto 1535/1987 de 11 de diciembre sobre corrección de desequilibrios económicos; excepto, en lo relativo al control financiero y al régimen de infracciones/sanciones que se regirán por la LGS. Fomentar la actividad empresarial y orientar su localización hacia “zonas de promoción económica”, “zonas industriales en declive” y “zonas especiales”. Básicamente subvenciones y reducción de las cuotas a la Seguridad Social. Son ayudas incompatibles con otros beneficios.

PAÍS VASCO La LGS se aplicará respetando el Estatuto de Autonomía y la Disposición Adicional Segunda de la LBRL 7/1985 de 2 de abril. El RD Legislativo 1/1997 de 11 de noviembre derogó la Ley 7/1997 de 19 de junio sobre subvenciones, salvo en lo regulado por la Disposición Final Tercera y Transitoria. Se aplica el Decreto 6/1991 de 17 de diciembre sobre garantías y reintegros de subvenciones, Orden de 12 de noviembre de 1985 sobre tramitación anticipada de expedientes de gasto y Orden de 7 de octubre de 1991 del Consejero de Hacienda sobre obligaciones tributarias de los beneficiarios de subvenciones.

SUBVENCIONES DE LA UNIÓN EUROPEA u u Se rigen por normas de la UE y normas nacionales de transposición. Supletoriamente se aplica la LGS. Arts. 87 -89 Tratado UE modificado en Ámsterdam y Niza. Reglamentos Generales (659/1999 de 22 de marzo y 994/98 de 7 de mayo) y específicos. Consejos de Lisboa, Estocolmo y Barcelona. Reducir ayudas en función del PIB y desviarlas hacia ayudas horizontales de interés común (deficiencias del mercado y cohesión económica). Las que más distorsionan: salvamento de empresas en crisis (mantenerlas artificialmente). Así, no se concedieron ayudas por el 11 -S, excepto para cobertura del mercado de seguros.

AYUDAS DE LA UNIÓN EUROPEA u u El Art. 87 no las define. Macro concepto que incluye las subvenciones (Comisión y Tribunal). Ayudas prohibidas: falsean, amenazan falsear la competencia, o favorecen ciertas empresas o producciones. Ayudas permitidas: de carácter social para consumidores individuales, acontecimientos excepcionales, desastres naturales, regiones RFA. Ayudas rogadas (previo informe de la Comisión): desarrollo de regiones con nivel de vida bajo o mucho desempleo, proyectos importantes de interés común, perturbaciones graves de la economía de un Estado, promoción de la cultura, o conservación del patrimonio.

MUCHAS GRACIAS