ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Лекция 8 Экономический механизм природопользования в

ЭКОНОМИКА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Лекция 8 Экономический механизм природопользования в России: современное состояние и совершенствование

Основные вопросы лекции Экологическая политика нормативная база основные элементы платежи за ресурсы плата за загрязнение 2

Литература Мазуров Ю.Л., Пакина А.А. Экономика и управление природопользованием. – М., 2003. С. 199-214, 240-253. Бабурин В.Л., Мазуров Ю.Л. Географические основы управления. Курс лекций по экономической и политической географии. - М.: Дело, 2000. С. 68-82. Зенгина Т.Ю., Мазуров Ю.Л. Основы природопользования. Семинарские и практические занятия. – М.-Ухта, 2002. С. 72-80. Государственный доклад “О состоянии и об охране природной среды в Российской Федерации в 2009 году”. - М., 2010. С. 345-454. Ларин В., Мнацаканян Р., Честин И., Шварц Е. Охрана природы России: от Горбачева до Путина. – М.: КМК, 2003. Мазуров Ю.Л. Экологическая политика России в 1990-е годы // Зеленый мир. 2004. №19-20. С. 15-18. Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации: Учебн. пособие // Осипов Ю.Б., Дымов Д.Е., Зилинг Д.Г. и др. М.: Изд-во Моск. университета, 2001. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Российская газета. 12 января 2002 г. – С. 4-6. Юмаев М.М. Платежи за пользование природными ресурсами. – М.: Статус-Кво 97, 2005. 3

Экологическая политика Экологическая политика – целенаправленная деятельность по оптимизации взаимоотношений человека с природой. 4

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ I период – от конца XIX века до 1960 г. II период – 1960 – 1972 гг. III период – 1972 – 1988 гг. IV период – 1988 – 2000 гг. V период – 2000 г. - … 5

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ Предыстория: Первые ведомства (приказы) сферы природопользования (начало XVIII в.) Первые прототипы ООПТ (Аптекарский огород, 1703 г., Никитский ботанический сад, 1812 г.) Экологические ограничения развития городов (ЛПЗП вокруг Москвы) Развитие лесного хозяйства Формирование первых экономических инструментов природопользования (попенная плата, …) Развитие естественнонаучных знаний, исследования В.В. Докучаева (Докучаевские бастионы) 6

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ I период / от конца XIX века до 1960 г. (Отдельные элементы прямого и косвенного регулирования) первые частные природные заповедники (1895 г.) государственные природные заповедники (1916 г.) участие в международных природоохранных акциях первые специализированные органы управления (КЕПС) районная планировка (конец 1920-х гг.) формирование системы экологической безопасности, основанной на применении нормативов ПДК (1939 г.) первые общенациональные программы экологического характера (Сталинский план преобразования природы) контроль за состоянием среды в поселениях (СЭС) 7

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ II период / 1960 – 1972 гг. (Формирование экологической политики как самостоятельной, хотя и децентрализованной сферы управления) Закон РСФСР «Об охране природы» Государственный комитет СССР по гидрометеорологии Государственный комитет СССР по строительству, (усиление природоохранных аспектов территориального проектирования) книга Д.Л. Арманда «Нам и внукам», (основы концепции рационального природопользования) научные основы экономического подхода к управлению природопользованием (публикации С.Г. Струмилина в середине 1960-х гг. с обоснованием пересмотра отношения к природным ценностям как к «даровым благам») 8

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ III период / 1972 – 1988 гг. (Формирование природопользования как новой, относительно самостоятельной сферы общественного производства, период прямого экологического регулирования) 1972 г.: конференция ООН по вопросам окружающей среды, Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия, Римский клуб, … постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по улучшению охраны природы и рационального использования природных ресурсов» (1972) планирование природопользования (1974) целевое финансирование природопользования (1974) развитие статистики и отчетности в природопользования эпизодическое использование экономических инструментов в экологической политике (экономическая оценка ПР, плата за воду, …) 9

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ IV период / 1988 – 2000 гг. (Период косвенного экологического регулирования) постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» институциональные реформы (гласность экологической политики, закон 1991 г., Госкомитет по охране природы …) экономический эксперимент 1990 г. введение платы за воздействие на среду (1991 г.) резкое расширение масштабов платы за природные ресурсы резкое изменение структуры финансирования ЭП, появление новых источников и возможностей финансирования рост числа ООПТ понижение статуса государственных органов ЭП 10

ПЕРИОДИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ V период / 2000 г. - … (Кризис системы экологического регулирования) утрата независимости органов государственного экологического контроля и их слияние с органами государственного управления в сфере хозяйственного использования природных ресурсов (16 мая 2000 г.) ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.) разработка и принятие Экологической доктрины Российской Федерации (2002 г.) Кризис платы за загрязнение среды (2002 г.) Дискредитация основополагающих принципов экологической политики (загрязнитель платит и др.) Деградация заповедного дела Нарастание противоречий в ЭП (Водный кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс и др.) 11

V период (кризис экологической политики) Одним из наиболее очевидных проявлений кризиса экологической политики стали участившиеся факты игнорирования экологического законодательства со стороны набирающего силу корпоративного антиэкологического лобби. Характерный пример: Федеральным законом «Об охране окружающей среды» 2002 г. запрещено совмещение государственного контроля в области охраны среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (статья 65, ч.5), что соответствует логике управления в этой сфере и отражает мировой и отечественный опыт. Однако именно такое совмещение, вопреки стратегическим интересам страны и вопреки закону, существует в МПР, чем демонстрируется возможность пренебрежения к закону. 12

Индикаторы и причины кризиса В конце ХХ в. Россия расходовала на охрану среды около 2% своего ВВП, включая 1,7% на цели контроля и снижения загрязнения. Инвестиции в охрану среды (менее 20% общей суммы экологически ориентированных расходов) снизились по сравнению с концом 1980-х годов. Их уровень – ниже, чем в большинстве стран мира. При этом в стране возросла природоемкость производства, выросло удельное образование отходов на единицу ВВП, снизился уровень контроля за экологической ситуацией и тенденциями ее развития. В конце 1990-х годов резко замедлилось внедрение в практику управления природопользования новых, прогрессивных элементов финансово-кредитного механизма, обоснованных наукой и, в ряде случаев, апробированных. Характерные примеры – затягивание с введением обязательного экологического страхования, с расширением сферы платежей за загрязнение среды (введение платы за шумовое, тепловое и другие виды загрязнения) и т.п. Отмеченные обстоятельства отражают снижение приоритета экологических проблем в сфере государственного управления, отражением чего стало понижение статуса природоохранных органов России (1996 г.), а затем и их устранение в качестве самостоятельной структуры государственного управления (2000 г.). 13

Кризис экологической политики России Отмеченные эпизоды наглядно продемонстрировали противоречивость и неустойчивость экологической политики России, её неспособность отражать и представлять экологические и социально-экономические интересы страны. Вместе со статистическими данными об ухудшении экологической ситуации, а также данными об ухудшении показателей состояния здоровья и продолжительности жизни населения они являются индикаторами углубляющегося экологического кризиса в стране и слабости национальной экологической политики. 14

Нормативная база Закон РСФСР «Об охране природы» - первая в стране законодательная основа формирующейся экологической политики. Принятие этого закона дало мощный импульс развитию отдельных элементов управления природопользованием в рамках министерств и ведомств страны. Так, с середины 1960-х годов Государственный комитет СССР по гидрометеорологии начинает осуществлять фоновый мониторинг среды и контролировать нё загрязнение производственными источниками. В системе деятельности Государственного комитета СССР по строительству, связанной с территориальным проектированием (районная планировка, генеральные планы развития городов и пр.), резко возрастает приоритетность экологических аспектов. 15

Нормативная база (2) Закон России «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) . В статье 15 «Задачи экономического механизма охраны окружающей природной среды» названного закона перечисляются основные, элементы или инструменты этого механизма, в том числе: планирование и финансирование природоохранительных мероприятий; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществлении других эффективных мер по охране окружающей среды; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. 16

Закон России «Об охране окружающей природной среды» Формулировки закона отражают специфику периода его разработки и принятия. С одной стороны законодатель на первое место в новом экономическом механизме ставит, по-видимому, по инерции прошлого, планирование природопользования, которое именно в тот период начинает фактически устраняться из системы управления природопользованием. С другой стороны, только в третьей позиции приведенного выше перечня (не случайного, что очевидно) он называет те инструменты – платежи за природные ресурсы и за загрязнение – которым предстояло стать фактической основой нового экономического механизма природопользования. Все другие инструменты, как старые, так и новые, при всей их важности заняли в нем второстепенные позиции. 17

Нормативная база (3) 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (10.01.02), Ст. 3 «Основные принципы охраны окружающей среды»: Платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности Обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов … Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности Запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы … 18

7-ФЗ, Ст. 14 «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды» Разработка гос. прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов Разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ Разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде Установление платы за негативное воздействие на окружающую среду Установление лимитов на выбросы и сбросы ЗВ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов … и другие виды негативного воздействия Проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов 19

7-ФЗ, Ст. 14 «Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды» (2) Проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду Предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов … Поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования) … Возмещение … вреда окружающей среде Иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды. 20

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Основные инструменты: ПЛАНИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (индикативное) ПЛАТА ЗА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ (1/ Платежи за природные ресурсы и 2/ плата за загрязнение и др. формы негативных воздействий) ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ РАЦИОНАЛЬНОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СТРАХОВАНИЕ (добровольное и обязательное) ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ НАЛОГИ (налоги на экологически вредную продукцию) ПОРЯДОК ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 21

Платежи за природные ресурсы Политэкономические основания для действия платежей за природные ресурсы как инструмента экономического механизма природопользования: ПР – источник природной ренты (незаработанного дохода) Платежи – форма изъятия природной ренты (незаработанного дохода природопользователя / предпринимателя) Компенсационный характер платежей Величина платежа – отражение абсолютной и дифференциальной ренты. 22

Платежи за природные ресурсы Предназначение, экономический смысл платежей - стимулирование рационального использования природных благ: Стимулирование полноты использования ресурсов Стимулирование комплексного использования месторождений и отдельных ресурсов Стимулирование глубины переработки природного сырья. 23

Исторические аспекты Попённая плата – плата за лес на корню (сейчас – лесные подати) существует в России с XVIII века (до 20% от стоимости вывозимой древесины) Земельный налог, плата за землю (изымаемую из с/х оборота, с 1980 г.) Плата за воду (забираемую из поверхностных водотоков для нужд промышленного производства, с 1980 г.) … 24

Платежи за природные ресурсы в законодательстве РФ Формы платежей – налоги, сборы и др. Зачисление платежей – в специальные фонды (экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, охраны вод, охраны гидробионтов) или в бюджеты. Порядок зачисления ресурсных платежей в бюджеты зависит от вида платежей ( в пропорциях между федеральным и региональным бюджетами или полностью в региональные и местные бюджеты). 25

Обязательные платежи в РФ Плата за землю Налог на добычу полезных ископаемых (роялти) Платежи при пользовании недрами Водный налог Платежи за пользование лесным фондом Сбор за пользование объектами животного мира Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов Плата за негативное воздействие на среду 26

Ресурсные налоги (Налоговый кодекс РФ, ч.1) Налог на добычу полезных ископаемых (федеральный налог) Водный налог (федеральный налог) Земельный налог (местный налог) 27

Неналоговые платежи в РФ Лесные подати (региональный сбор) Платежи за негативное воздействие на среду Платежи при пользовании недрами Арендная плата за землю 28

Масштаб явления В 2000 гг. (данные Минфина РФ) ресурсные налоги и сборы составляли до 12% всех налоговых доходов страны В структуре ресурсных платежей наибольшую долю составлял налог на добычу полезных ископаемых – 89%. 29

Плата за загрязнение Реализация принципа «загрязнитель платит» Виды загрязнения (негативного воздействия) среды: Выбросы в атмосферный воздух Сбросы ЗВ в поверхностные водные объекты Загрязнение недр, почв Размещение отходов производства и потребления Загрязнение среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий. 30

Уровни платежей и источники их покрытия Плата за нормативное воздействие – из себестоимости продукции Плата за свехнормативное воздействие (х5 и х25) – из прибыли предприятия (природопользователя) 31

Кризис платы за загрязнение среды Кризис платы за загрязнение среды нарастал в течение всех 1990-х годов. Своего апогея он достиг в июне 2002 г., когда Верховный суд РФ принял решение о прекращении действия системы платежей за загрязнение среды вплоть до принятия специального федерального закона, прописывающего порядок платежей. Причиной такого поразительного решения стало принятие нового ФЗ«Об охране окружающей среды», в котором был зафиксирован принцип «загрязнитель платит», но не был прописан соответствующий механизм. Создавшийся в результате этого решения правовой хаос нанес колоссальный экономический и экологический ущерб, который не смог быть преодолен даже последовавшим в декабре 2002 г. решением Конституционного суда РФ, отменившим упомянутое выше решение Верховного суда. Названное решение КС восстановило платежи за загрязнение в стране, но оно не преодолело и не могло преодолеть кризиса в экономическом механизме природопользования. Суть его состоит в том, что платежи за загрязнение из инструмента побуждающего к экологизации природопользования трансформировались в чисто фискальный инструмент, целью которого является получение финансовых поступлений, а не решение экологических проблем. 32

Причина кризиса платы за загрязнение среды Причина кризиса состоит в том, что платежи за загрязнение неправомерно были истолкованы как инструмент рыночного экологического регулирования, предполагающий его автоматизм посредством «невидимой руки рынка». В действительности, этот инструмент, в том виде, в котором он был сконструирован (в условиях плановой экономики), предполагал автоматизм сильной государственной поддержки, что было в принципе невозможным в условиях перехода к рыночной экономике, усугубленных резким ослаблением государства. История отмеченного кризиса в экономическом механизме природопользования России образца 1990-х годов поучительна во многих отношениях. Помимо слабости государства в отстаивании общественных интересов в экологической сфере она продемонстрировала силу корпоративных интересов нарождающегося отечественного бизнеса, в большинстве своем чуждых экологической безопасности страны и социальной ответственности перед ее гражданами. 33

СРП, особый случай в экологической политике России 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (30.12.1995) 3 проекта в РФ в соответствии с законом о СРП Группа проектов «Сахалин» 34

Тема следующей лекции Экономическая оценка и управление минеральными ресурсами (А.А. Пакина) 35